我国职业培训立法的现状与发展

我国职业培训立法的现状与发展

现在，中国的职业教育和职业培训已经初步具备了依法发展的良好基础，但由于学术理论的影响，职业培训的性质、风格和制度的混乱，长期以来一直不受重视，管理体制不顺畅。虽然职业培训在解决我国当前就业和产业结构升级问题上的重要作用已为大家普遍认同,但实践中对职业培训重视不够、依据不明、走过场、重形式的问题比较突出,加强职业培训立法已刻不容缓。从历史的角度对我国相关立法进行梳理、分析和考量,将为今天的职业培训立法提供线索和借鉴。一、职业培训立法及相关规定职业培训也称为职业培训，是指受过教育和就业的员工为发展他们的专业技能而进行的职业培训和培训。职业培训是现代教育制度中的重要组成部分,从教育内容看属于职业教育,从教育形式看属于非全日制教育,从接受教育后的结果看属于非学历教育,从教育对象看以成人和接受过义务教育的未成年人为主。职业培训立法包括两层含义:一方面指有关部门依据职权和一定程序立法的活动;另一方面指立法活动的结果,即制定出来的有关职业培训的法律、法规、规章或其他规范性文件。20世纪初，中国建立了相对完整的教育法规制度，包括职业资格证书包括的职业培训立法。我国最早施行的现代学制构建了包括实业学校教育、实业补习教育和实业教员教育的完整实业教育体系。实业补习教育最初分别针对成人和未成年人制定规范,后来随着现代学制的发展,只出台针对成年人的规范并改称职业补习教育。新中国成立后,学制多次变迁,职业补习教育的名称不复使用,被各种职业培训形式所取代,并在教育立法中得以明确。考察实业(职业)补习教育的内容、形式、性质和特点,都和今天的职业培训非常接近;从中外职业教育发展的历程追溯,也可以明确其正是职业培训的前身二、清末“东南角”的职业教育构造1904年出版的《桂茂学制》是中国历史上首次实行的现代学制。它是中国教育现代化进程的深刻先驱，包括丰富而系统的职业教育法律规范。这些规范既借鉴外国学制又综合我国办学经验,地位独立,体系一贯,避免了其他各类教育法规的缺陷,被誉为“癸卯学制”中最适合中国的部分根据《工业学校正常的教育和培训条例》，治疗性性教育和“可以根据当地情况从不同的角度选择合适的人员，并根据他们的方便分配来确定他们……应该注意符合他们的实际工作范围。”。在教育形式上“不妨其本业而以余暇学习……酌量以夜间及放假日授之,又或择用雪期、农隙等闲暇时节授之。”其设学宗旨“较之他种专施普通教育及专施实业教育之学堂不同,以各项实业中人其知能日有进步为成效。”在管理中也明文规定这些教育机构“均可于中小学堂便宜附设,不在各学堂程度之内”三、民国时期职业培训立法辛亥革命后，《仁子学制》正式颁布，反映了民主和革命精神，但该法律的实质内容基本上继承了桂茂学制。《实业学校令》明确了实业补习学校和艺徒学校的法律地位,《实业学校规程》设专章对实业补习学校进行规范,艺徒学校则参照适用补习学校的相关规定。经过教育专家们精心讨论而来的1922年新学制,虽然仅公布了《学校系统改革案》,但却包含了丰富的内涵,是民国时期职业培训立法前期的代表。此后,当时的教育主管部门通过出台具体的部令,教育团体则通过会议议案或公告等形式加强职业培训的立法,较为重要的如“各县乙种实业学校一律改称职业补习学校”的命令、凇沪工业补习委员会拟订的补习教育设施标准与办法以及全国教育会联合会的相关议案等。以上活动借助20世纪30年代初教育法制化的东风,终于推动了1933年《职业补习学校规程》的出台,成为民国时期职业培训立法后期的集大成者。此后职业培训立法不断调整发展,并一直延续到1949年以前。1922年的新学校体系不仅正式取代了“职业培训”，还丰富了职业培训的内涵。规定从小学高年级开始,增加“职业准备之教育”;小学毕业后,“予以相当年期之补习教育”;对年长失学者,则设初、中等补习学校或补习科。这表明,职业补习教育和职业学校教育一样成为贯穿学制始终,在任何阶段都可参与、接受的教育形式。同时,配合义务教育(时称强迫教育)的开展,学制中不再规定艺徒学堂的教育形式,而将其融入职业准备教育和补习教育之内。南京国民政府加快教育立法的步伐,以1933年《职业补习学校规程》、1935年《短期职业训练班办法》、1936年《各省市推行职业补习教育办法大纲》以及此后《补习学校法》为主体,形成我国职业培训立法的一个高潮。这一时期职业补习教育的宗旨以《职业补习学校规程》的规定为代表,“对于已经从事职业者,补充其现有职业应具之知识技能,或增进其他职业之知识技能,并予以公民之训练。对于志愿从事职业者,授以职业之知识技能,并予以公民之训练”民国时期，职业教育立法形成了科学完善的立法过程和体系，法律的正式实施初步实现。从立法过程看,北京政府无暇直接控制教育立法,反倒给教育团体和各界专家提供了充分酝酿和讨论立法的宽松政治环境,立法过程的民主化、专业化程度大大提高;南京政府则建立了规范和权威的立法体系,中央政治会议、立法院、教育部和全国教育会议各司其责,立法过程井然有序。从立法结果看,职业培训法规始终定位准确、体系严密,而且在职业教育法制中的地位日益突出。北京政府时期,职业培训规范始终依附于职业学校教育的相关规范中,从《实业学校令》和规程到1922年新学制莫不如此;南京政府时期,关于职业补习教育的法律规范已经卓然独立,形成了系列法规,相对于职业学校教育的法律规范毫不逊色。在立法成绩的刺激下,职业培训实践蓬勃发展,并在20年代初和30年代中期分别形成两次高潮,谱写了我国近代职业培训的华美乐章,如《职业补习学校规程》颁行仅一年,上海市就有各类补习学校达59所,其中市立的8所,学生1554人,私立的51所,学生17598人四、改革开放初期的职业培训制度新中国成立后，我国的职业培训经历了从实践到制度建设的转变。从职业培训实践看,既有过适应经济建设的快速发展,也有过运动式的大轰大嗡,更有过文革时的消沉停顿;职业培训制度也由于主要以政策为载体,未能实现法制化发展而不能长期持续。新中国成立初期，为了满足经济恢复的需要，我们主要在城市进行了以失业工人为主体的转业培训，重点在农村地区进行了冬季和夜校等文化素养培训。培训系统主要基于劳动部和教育部的部门规章。1951年政务院《关于改革学制的决定》是当时有关职业培训层次和效力最高的法律文件,借鉴在根据地重视各类培训的经验,指出“我国原有学制(即各级各类学校的系统)有许多缺点,其中最重要的,是工人、农民的干部学校和各种补习学校及训练班,在学校系统中没有应有的地位”,决定在初、中、高等教育阶段都设立补习和训练机构以彻底纠正这一缺点。对学校教育之外的培训制度高度重视并建立、健全各级职业培训,堪称1951年学制最重要的特点,也是改革开放前我国关于职业培训制度建设最全面的设想和最重要的尝试。规定初等教育阶段“对自幼失学的青年和成人实施初等教育的学校为工农速成初等学校、业余初等学校和识字学校(冬学、识字班)”;中等教育“各类技术学校得附设短期技术训练班或技术补习班”;高等教育“各种高等学校得附设先修班或补习班,以便利工农干部、少数民族学生及华侨子女等入学”。此外,各级人民政府还可以“设立各级各类补习学校和函授学校”第三十一届全国代表大会以来，随着改革开放和新型劳动关系的需要，职业培训在社会经济中的作用和地位日益明确，中国特色的职业培训体系逐步形成。1980年全国劳动就业工作会议要求建立劳动服务公司训练中心,承担职业培训任务。1983年全国培训工作会议确立了改革的总目标,即全面实行先培训后就业的制度,提出必须从我国人口多、底子薄的国情和多种经济形式长期并存的特点出发,发展不同目标要求、不同所有制、不同类型、不同学制的办学形式,逐步建立起多种层次、多种形式、各方办学、半工半读和统筹安排、择优分配、分级管理的职业技术培训制度和培训体系。1985年《关于教育体制改革的决定》提出,社会主义现代化建设迫切需要受过良好职业培训的城乡劳动者,为适应提高企业的技术、管理水平和农民劳动致富的需要,要着重职业技能的培训。1986年、1991年和1996年陆续召开了三次全国职业教育工作会议,国务院颁发了关于大力发展职业技术教育的决定;1993年和1994年劳动部两次召开全国培训工作会议,确定了职业培训事业发展思路和改革方案;1995年《劳动法》和1996年《职业教育法》的实施,为职业培训事业的深层次改革和发展提供了法律依据和保障;而1997年开始的职业培训基地建设、职业技能鉴定体系建设则为职业培训实践的发展提供了更高的起点。职业培训制度具有和职业学校教育同等重要的地位,与职业学校教育并举构成完整的职教体系。改革开放前，职业培训的发展受到政治形势的影响。该制度的建立主要基于政治，但不同时期有不同的特点。新中国成立初期,立足于解决工人失业、转业及农民文化和生产技术水平较低的现实问题,职业培训的发展贴近实际、形式多样,取得了很大的成效。此后由于“左”的思想路线占据领导地位,职业培训被更多地赋予政治运动的色彩,解决现实问题的本来功用反而被忽略。改革开放后,职业培训的经济功能被重新发现,职业培训立法也在政策的持续强化下形成体系,职业培训和市场的联系日益紧密,这些为职业培训的发展从制度和结构上奠定了良好基础。五、《职业保险法》修订的启示为了确保《职业教育法》、《劳动法》以及2008年实施的《就业促进法》等法律规范，我们全面加强党和政府对职业培训政策的支持。特别是失业摩天工程的建设、农村劳动力的转移培训、职业旅游培训和学生就业促进工程的大力支持。中国的市场营销和社会化职业培训体系初步建立。各类职业培训规模不断扩大,培训质量明显提高,年培训城乡劳动者达到上亿人次,其中农村劳动力转移培训和农民工培训达6000万人次。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出,“十一五”期间要实施国家技能型人才培养培训工程,加快培养生产、服务一线急需的高素质高技能专门人才;实施国家农村劳动力转移培训工程和农村实用人才培训工程,促进农村劳动力的合理有序转移,培育有文化、懂技术、会经营的新型农民;实施成人继续教育和再就业培训工程,加强对在职职工、初高中毕业生、城镇失业人员、农村转移劳动力的职业技能培训和创业培训。健全覆盖城乡的职业教育和培训网络,努力使城乡劳动力人人有知识、个个有技能。这一目标的提出,对当前职业培训制度的发展产生了压力和动力,也为职业培训立法的发展提供了契机。2008年，教育部的这项工作的重点是修订《职业教育法》。从开放和多年生的角度来看，对《职业教育法》的各个方面都有很大而紧迫的研究和思考。通过对职业培训立法的纵向梳理,可得到以下启示:首先，我们必须区分政策和法律，明确职业培训的立法。教育政策和教育法律由于经济基础、指导思想、任务目标的一致性,决定了二者在本质上的一致性。但由于制定机关、程序、表现形式、实现形式、稳定程度不同,政策和法律毕竟各有不同的基本属性。在规范我国职业培训发展的历程中,很早就明确以法律作为主要的手段和形式,这在“癸卯学制”、“壬子癸丑学制”中有充分的体现。通过法律的规范和保障,职业培训制度得以在教育现代化的早期就扎根我国并取得一定的发展,这是历史的合理结论,也是我们提倡依法治教的逻辑前提。在南京国民政府时期,也有过教育政策和法律相争的情况,但通过法制化的运动,确立了教育立法是事业发展的根本保证和最终依据。新中国成立以来,政策和法律的高度一致关系暂时掩盖了二者的矛盾,但随着市场经济体制的健全和依法治国战略的实施,二者之间的关系必须明确。表现在职业培训上,目前的快速发展表象主要依赖中央政策的推动,而各地由于条件的差异在政策的执行上却很难一致,于是产生了表面轰轰烈烈、实际效果不大的状况。因此,必须加强职业培训的立法工作,用法律保障职业培训政策的落实,用法律为地方职业培训的发展保驾护航。在立法中,既可以将职业培训法律规范仍规定于《职业教育法》中,以推广大职教观;还可以单独立法,职业培训法和职业学校法分立。同时立法还应尽量实现明确化和具体化的要求,借鉴近年其他教育法规的经验教训,把中央和地方的责权划分、职业培训的经费保障以及责任追究等内容明确规定,使其成为法律效力层次高、可操作性强的“硬法”。其次，为了实现这一目标，我们必须完善立法中的法律法规体系，并在不同地区制定实施计划。近代以来,为了解决各省区职业培训发展不平衡的问题,往往因地制宜地为各地作出特别规定,不过由于时代的限制,这一立法趋势在近代未能坚持。当前我国《教育法》《职业教育法》《劳动法》《就业促进法》等法律中都规定了职业培训的内容,但多是纲领宏大的原则性、指导性法律规范,真正推动其实施的除了一些具有权宜性质的行政措施或命令,主要是各省区制定的实施细则等,没有形成稳定和系统的专门法规,使职