二十年中国公车制度改革回顾

二十年中国公车制度改革回顾

中国公共交通系统的改革是不可避免的。二十年来我们进行了多方探索，但至今收效甚微，甚至处在一种尴尬境地。公车改革的三种现状中国的公车制度改革从1986年开始。当时的背景是，1982年开始了中国改革开放以来的第一次机构改革。当时，作为机构改革试点之一的内蒙古卓资县，于1986年成立了机关事务管理局，把原来分散管理的车辆实行了统一管理。到1989年，卓资县又把机关事务管理局改为“机关服务公司”，退出政府系列，实行企业化经营和管理，从而把公务用车等后勤工作变为商品化的市场服务。应该说，这在我国各级政府中是首次触及车辆管理体制改革问题。由于这一改革取消了领导的专车，领导用车也需花钱租用，当时誉之为领导者的“自我剥夺”。但这一改革并未能在全国推开。此后，到1994年，国家有关部门做出了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，主要内容是限制配备专车的人数（只限于正部级配专车），并未涉及公车的管理体制。接着，又有了1998年大庆的公务用车制度改革。这次改革规模较大，涉及63个部门、316台公车，内容是向公车私有化和供车市场化方向发展。但此次改革仍未大规模推广。1998年，根据国务院领导对群众来信建议改革公车制度的批示，由国务院经济体制改革办公室牵头，财政部、国家计委、国管局、中管局等部门参加，组建了一个专门课题组，提出了我国公务用车制度改革的基本设想，并下发征求意见，基本思路与大庆的改革相同。后来由于意见难于统一，国务院领导责成进一步调查研究，事情又拖了下来。不过，2000年以后，这方面的改革又热闹了起来。见诸报刊和网络的先后有锡山、昆山、海安、资兴、南京鼓楼区、杭州西湖区、重庆经济技术开发区等的改革，江苏214个乡镇的改革，以及浙江义乌13个乡镇、街道的改革等。各地的措施虽千差万别，但方向是一致的，都是向逐步减少甚至取消公车迈进。但改革中问题也不少，而且阻力相当大。因此，全国改革中出现了参差不齐的情况。改的只管改了，并无人肯定；不改的只管过日子，也无人督促（当然更谈不上批评）。中央既没有统一部署，各地只能凭群众呼声和即时领导人认知自行决策。有的甚至改到一半又叫停。从全国看，很多地方处在了亦停亦改、亦改亦停状态。目前各地普遍存在的现象是，养车费用大得惊人。在2003年全国政协会议上，一个委员在提案中谈到，某个厅级单位，30多人，一年的人头费76万元，而公车费用就花去60万元。浙江义乌13个乡镇和街道149辆车，年耗费1453万元；而资兴市的122辆车，也要耗费600多万元。据以上几个单位的资料，单车年耗费最少是5万元，多的11万元，平均7～8万元是肯定的。在这个背景下，原来的公务用车制度存在许多弊端且越来越明显，社会实在难以承受。概括其弊端，大致包括如下几个方面：公车私用现象严重；车辆维护费用有许多“猫腻”，常常构成财政支出的无底洞；领导干部坐车成了身份的标志，互相攀比，大购超标准小汽车，助长官僚主义；“车轮腐败”严重败坏党风、政风等等。公车制度改革的基本原则是什么？当一个国家经济发展处在较低水平时，公车改革的程度也会处在较低水平。而经济是不断发展的，公车改革也就应随着经济的发展而不断发展。从这个意义上说，它不是一蹴而就的，应该是逐渐到位的。而且在同一个国家，不同地区的经济发展处在不同的水平上，因而在不同地区，公车改革的进程也是不能同步的。这就是我们前面说的各地出现参差不齐现象的原因。这种现象既是合理的，也是必然的。因此，在研究中国东部、中部和西部公车改革时，千万不能一刀切。仔细研究发现，公车改革除与经济发展水平有关外，更与领导人的觉悟和素质有关。从这个意义上说，各地即使都在改革，模式和方法也应是多种多样的。从目前的现实看,各地采取的措施相当不同,大致包括:(1)统一由一个政府部门经管车辆,实行独立核算。各部门用车必须有一定的财务手续。这样可以增强管理的责任心,也给用车人以一定的约束,减少公车私用和不必要的消耗。(2)管车部门公司化,与用车单位实现契约化,改内部使用为外部使用。实际是一种不同市场主体间的劳务提供或生产资料提供。这种形式类似政府采购,由于有了利益驱动,双方的核算精神更强,更符合效率原则。其中,供车方可以是原来的机关服务公司,也可以通过竞争与招标方式,与社会其他公司建立这种契约关系,以刺激供车者提供更好的服务。(3)取消公车,把公车私有化,然后再通过招标、契约方式,把这些车倒租回来。江苏有地方把这叫做“反租倒包”,它也能提高双方的核算意识，节约经费。（4）实行双轨制，取消中低层公务员的公务用车，保留高层公务员的公务用车，保留必要的礼仪用车，同时发给中低层公务员一定的公车补贴。补贴发放又可分为用车券形式、账目定额管理形式、现金发放形式。（5）另一种的双轨制，即老人老办法，新人新办法，原来的领导保留配发的公车，新提的领导不再配车而实行用车补贴的制度。大庆车改时曾这样做过，但这只是一个过渡办法。（6）基本取消公车，主要靠个人带车完成公务，同时在工资制度上给予补偿。以上办法，是各地根据自己情况进行的尝试。其实无论哪种办法，只要符合减少公车数量、节约财政支出、并保证公务顺利进行，都值得肯定。何况“浅层次”的改革还会逐步推出“深层次”的改革。公车制度改革的目的不完全在节约，也不完全在效率。它还在于反对官僚主义，密切干群关系。因此，加强对广大公务员的教育，使大家提高对这一改革的认识，是非常必要的。同时，如果把公车制度改革纳入整个中国改革的大框架中去看，就会发现公车改革只是制度改革的一部分。但改革毕竟是公务员的又一次利益调整，而改革的动力又常常是跟利益联在一起的。这些年公务用车制度改革所以步履艰难，恐怕就是利益机制的作用：一方面有反对自我剥夺的力量阻碍，另一方面有对利益分配不公而造成的冷淡情绪。因此，恰当处理公务员的利益得失，是改革成功与否的关键。总的原则应是：在国家得到利益的同时，也要从整体上使公务员利益不受损失。而在公务员内部则要求体现公正和公平。倘若只有一小部分公务员得利而大部分公务员没有利益，则大部分公务员的改革动力就会消失，甚至变成阻力。因此，改革过程中要坚决杜绝徇私舞弊现象，这个问题，在补贴发放中尤应注意。有一个市，改革公车制度时只给副科级以上公务员补贴或交通费补贴，个人买车后还可把一年的补贴费一次性发给个人。而一般公务员则只按公出的差旅费制度逐次报销车票，个人购车也不补助。这种做法，肯定会造成一般公务员对改革的冷淡。执行公车制度，杜绝公车浪费，也不是“政治”改革任何改革都不会是十全十美的，在带来正面结果的同时，往往也会带来某些负面结果。公车改革也不例外。比如，当公车取消后，某些人可能会一边拿补贴，一边又想办法从别的渠道“找”车坐，从而把负担转嫁到社会上。再比如，既然补贴已发到个人头上，那么有些人就会在工作中“偷工减料”，该去的地方不去或少去，该办的事不办或少办，或变直接办为间接办，影响工作质量。这些问题，就要靠整个国家服务型政府建设的深化和其他配套的改革措施予以解决。比如建立科学的干部考核考绩制度、工作统计制度、公务活动公开制度、监督举报制度、岗位责任制度、惩戒制度等。从这个意义上说，公车制度改革也不是可以“单兵独进”的，它与其他改革是一个系统工程。有人说，不用取消公车，只要严格执行原来的公车配备标准并加强检查，严格执行公车使用规则并加强监督，就可以解决轿车超标准配备和公车泛滥问题。同时，也可解决公车私用问题，从而杜绝国家资财的浪费。应该说，这种想法出发点是好的，但它却不是现实的，更不是科学的。说它不现实，是因为我们已经强调了这么多年，努力了这么多年，从没有放松过，但效果却是一直不佳。说它不科学，是因为我们的改革决不是在原来制度基础上实现车辆的简单精简，而是涉及整个管理方式与方法的变革，就像我们的机构改革不是简单的精简机构，而是一场革命一样。我们过去公车制度的毛病在哪里？就在于它是政府不合时宜地支配着该由市场和社会配置的资源，而市场和社会恰恰在该起作用的地方不能起作用。这是效率不高的主要原因。西方20世纪70年代末80年代初出现的新公共管理思潮有两个基本结论：一般情况下，当某件事既可由“公家”管又可由私人管时，由私人管效率更高，因为他管得更尽心；在配置可竞争的社会资源时，市场机制比政府机制有着更高的配置效率。实践证明这都是正确的。我们进行的公车制度改革正是着眼于此。前几年在研究公车改革时，