俄罗斯教育改革的历史考察

俄罗斯教育改革的历史考察

随着苏联解体，俄罗斯的教育进入了一个新的改革阶段。在部分沿用苏联教育模式的同时,采取多方面措施,积极建立顺应时代发展要求的新的教育体制。其中,最大的政府行为就是为发展国民教育奠定法律基础。据统计,从1991年起,仅联邦一级就颁布有关教育的法规、条例250个左右。这些法规和条例打破了苏联单一、僵化的教育模式,为俄罗斯教育体系的长远发展提供了法律保障。一、关于苏共中央和苏联教育改革的基本方针教育事业是全民的事业,苏联教育领域内的几次重大改革都发动了全民讨论,最后由苏共中央和苏联最高苏维埃讨论通过。改革的基本方针具有法律意义,各部门和各级领导都要遵照执行。苏联全国性的教育管理机构有三个:教育部、高等及中等专业教育部和职业技术委员会。从80年代中期开始,苏联教育便开始了一系列改革,尽管当时的改革没有收到预期的效果,但却为独立后的俄罗斯教育改革奠定了基础。1984年1月3日,苏联《真理报》公布了《普通学校和职业学校改革的基本方针》(草案),经过3个月的全民讨论,4月10日和12日分别由苏共中央全会和苏联最高苏维埃会议正式通过。这次学校改革的目的,“是要把学校的工作提高到符合发达社会主义的条件和需要的崭新水平”。1985年11月27日苏联第十一届最高苏维埃第四次会议通过的《苏联和各加盟共和国国民教育立法纲要》,对全苏联各级各类教育做了全面系统的规划,成为教育部门新的基本文件。1986年,苏共中央政治局重新审议了《高等学校招生条件》,取消了许多无产阶级所享有的优惠条件和特权。1986年6月1日,苏联《真理报》公布了苏共中央和苏联部长会议做出的《国家高等和中等专业教育改革的基本方针》(草案),经过9个多月的全民讨论,1987年3月21日正式通过,这是1984年1月颁布的《基本方针》之后的又一个有关教育改革的重要文件。这次改革的主要内容是:1.使教育、生产和科学紧密地一体化;2.提高培养专业人才的质量;3.对各类学校提出具体要求;4.加强对学生的思想教育,培养个性和谐发展的、具有社会积极性的专业人才;5.加强学校的科研工作;6.提高师资队伍的素质;7.建立全国统一的干部进修和业务提高的制度;8.更新高等和中等专业学校的技术设备;9.改进对高等和中等专业教育的管理。这是继1958年教育改革以来,随着社会政治和经济领域的改革进行的又一次重大的教育改革。1988年12月,在莫斯科召开了全苏国民教育工作者代表大会,对教育改革的战略思想和管理问题做出一些重要决定。在此后的几年中,中央教育管理部门的一些职能开始逐渐下放给各加盟共和国,学校办学有了一定的自主权。二、调整教育机构设置,实现教育层次多元化90年代初期的教育改革,是苏联80年代中期开始的最后一次教育改革的继续。1991年苏联解体以后,俄罗斯社会的政治经济结构发生了根本性的变革,俄罗斯教育进入了一个最为艰难的时期,传统的教育模式与变革着的社会需求之间产生了尖锐的矛盾。在由计划经济向市场经济过渡的转型时期,政治经济体制的改革打破了以往的中央集权式的管理体制。1991年3月,全俄教育工作者代表会议通过了《变革时期俄罗斯教育的稳定和发展纲要》,纲要全面分析了俄罗斯教育体系的状况,预测了5年之内可能出现的变化,近期内实施学校改革的主要方向及支撑工作进展的若干技术性问题。这是实施学校改革的第一个综合性纲要。1991年6月,叶利钦就任俄罗斯总统后,颁布的第一号总统令即是《关于发展俄罗斯苏维埃社会主义联邦共和国教育的紧急措施》,提出必须制定国家教育发展纲要,确保教育发展的国家优先地位。与苏联相比,俄罗斯独立后成立的俄联邦教育部和俄联邦科学高等学校和技术政策部两个分管教育的部门,在机构设置上做了精简,在管理范围上也作了调整。1992年3月13日,俄联邦科学部高等教育委员会通过了《关于在俄罗斯联邦建立高等教育多层次结构的决议》,同年4月颁布了《俄罗斯高等教育多层次结构暂行条例》。文件致力于在满足个性的和社会的不同文化教育需求方面扩大高等教育的可能性,明确规定俄罗斯高等教育将逐步向三个层次过渡:第一个层次是不完全高等教育,学制2年;第二个层次是基础高等教育,学制2至4年;第三个层次是完全高等教育,也称专门化教育,学制2年。这一改革深受社会和学生的欢迎。1992年7月10日《俄罗斯联邦教育法》颁布。它从总体上勾画出了与俄罗斯社会、政治、经济体制改革要求基本一致的教育模式框架。其主要内容包括三大方面:(1)重新构建了国民教育体制的组成部分,将原来的普通教育、中等专业教育、职业技术教育和高等教育四部分划归普通教育和职业教育两部分;(2)确立了创办教育机构主体的开放机制,规定了创办教育机构的程序和细则,使非国立教育的实施成为可能;(3)扩大了教育机构的管理自主权和经营自主权。允许教育机构在一定范围内从事经营性活动及获取补充资金的非经营性活动,为教育参与经济活动,引进市场机制提供了政策依据。这一进步的法规却与已通过的俄联邦宪法第43条产生了矛盾。1996年1月23日颁布了经修改补充后的《俄罗斯联邦教育法》,对教育机构的类型、私有化问题、学生辍学年龄、教育工作者的劳动报酬等许多方面进行了增补,并与教育的标准法律基础相适应。俄罗斯现今的教育改革基本上是按修改后的《俄罗斯联邦教育法》进行的。1993年4月6日,俄《教师报》登载了《俄罗斯普通学校基础教学计划》,把教育内容区别化、教育形式多样化的改革步伐又向前推进了一步。基础教学计划的实施,既保证了联邦对普通学校国家教育标准的统一要求,又体现了地区和学校在教育计划和教学大纲上的差异性,调动了地区和学校办学的积极性。同时,给学生选择的自由,学生学习的自主权和学习兴趣大大增强,学校的教育质量有了较大提高。1996年7月19日由俄国家杜马通过,8月7日俄联邦委员会赞同并颁布了《俄罗斯联邦高等职业教育和高校后职业教育法》(简称《俄联邦高等教育法》),8月22日由叶利钦总统签字生效。它明确规定了高等和大学后专业教育领域中制定国家政策的原则,高等和大学后专业教育体制及国家标准和大纲。为高等教育领域实施改革提供了政策依据。1997年7月,《俄联邦教育发展纲要》颁布。它在1991年6月叶利钦总统第一号令中被谈到,从1992年10月开始运作,几经磨难,才得以公布。该《纲要》是俄罗斯独立以后有关教育的各种法律、法令、法规的集大成产物,它对俄罗斯教育体制发展的现状及存在的基本问题作了明确阐述,其中“坚持教育发展的国家优先地位,保证俄罗斯教育、文化和科学的统一空间”两句纲领性口号,为转型时期国民教育的持续发展提供了全方位的政策依据和明确的目标导向。三、非国立教育的政策苏联实行的是中央集权式的单一的办学体制,办学主体是国家,所需的办学条件和设施等全部由国家承担。独立后的俄罗斯教育打破了苏联沿袭了70余年由国家垄断的主体单一的办学体制,以私立学校的设立为标志,出现了多种教育形式并存的现象,实行由国家、地方、社会和公民个人等多主体的办学体制,这是俄罗斯教育体制改革的创新和突破。目前,俄罗斯有200多个非国立的各级职业教育机构,其中141个已通过专家鉴定并获得了办学执照,获照的非国立教育机构占国立教育的26.3%,与之相适应,联邦政府颁布了许多有关非国立教育的法规。1992年7月《俄罗斯联邦教育法》颁布,该法确立了中央集权与地方分权相结合的教育管理模式,规定了创办教育机构主体的开放机制、创办教育机构的程序和细则,教育机构具有完全的法人资格和财务自主权。可以明显看出,俄罗斯进一步加大了教育改革的步伐。1994年由教育部、国家高教委、国家财政委员会制定的、经叶利钦总统签署的《关于教育领域非国有化非垄断法》(草案)颁布,其主要目的是加快教育机构的非国有化进程,将教育机构创办者的权利和义务由国家、地方、企业、单位转让给自然人和法人,使教育机构脱离国家体系,成为私人或非国家办学主体,试图在国家教育机关与渴望受教育的公民之间建立一种“教育支票制”的财政关系。这种“教育支票制”的实验时间不长,1996年8月颁布的《俄罗斯联邦高等教育法》否定了这一草案。1994年7月18日在莫斯科举行的“第三届教育大会——私立教育”,是俄罗斯非国立教育发展进程中的一件大事,会上通过了《莫斯科宣言》。宣言指出教师和学生有在私立和国立学校教学和学习的权利;私立学校的学生应与国立学校的学生得到同样的资助;国家应对私立学校的学生及其家庭给予补助等等。从《俄罗斯联邦高等教育法》到《莫斯科宣言》,政府在教育指导思想上和政策上给非国立教育极大的发展空间,充分调动了社会办学的积极性。1992—1996年的5年间,俄罗斯非国立普通教育在校生数量由6.7万上升到45.8万人,增加了6.8倍。非国立普通学校增至505所,占普通学校总数的0.8%。非国立教育系统已成为当今俄罗斯教育体系中重要的组成部分。四、俄罗斯政府经费保障苏联教育系统内干部的配备以及教育的监督检查都由中央直接实施,关于教育领域的人事、劳保、奖励的有关部门法规、条例比较系统、完善,教育工作者的社会保障体系健全,农村和工人新村教育工作者在住房和市政公用设备方面均有优惠。1991年以后,俄罗斯教育领域在国家社会经济变革中也酝酿着改革与发展。叶利钦总统颁发的第1号总统令《关于发展俄罗斯苏维埃社会主义联邦共和国教育紧急措施》中明确指出,大幅度提高教师工资,使之高于俄罗斯工业系统平均工资的1倍,中学教师和其他教育工作者工资不得低于俄罗斯联邦工业部门工作人员的平均工资水平。文件中还承诺,普通学校来自国家预算的教育经费将有所增长。1993年,俄罗斯颁布了《关于对国立、市立教育机构和组织的教学人员和领导进行鉴定的示范条例》。1995年6月,俄联邦国家高等教育委员会发表了《高等职业教育国家教育标准》。这些文件是俄罗斯历史上在教师培养方面最全面系统地进行规范的目标体系,具有重要的指导作用。1995年8月24日,俄联邦政府发布了第823号《关于提高预算范围内工作人员劳动报酬统一工资等级表的工资标准》的决议,详细规定了教师和教育机构工作人员工资等级系数标准。《俄罗斯联邦高等教育法》第二章第十二条,第三章第二十条,第四章第三十条对教育机构工作人员的学习进修、职称评定、职称补贴金额、工资报酬等均做出了明确的规定。1999年1月13日、9月22日、10月22日,俄罗斯联邦政府及相关教育部门相继出台了《俄罗斯联邦普通与专业教育部门奖励条例》、《俄罗斯联邦政府关于批准中小学及其它儿童教育机构的教职工领取养老金工龄的计算规定及职务名单的决定》和《俄罗斯联邦国立和私立教育机构的内部人事管理示范细则》三个教育法规或推荐性示范文件。对教育部门奖励方式、各类勋章颁发办法、教师养老金和工龄的计算发放标准、教育机构领导人和教职员工的权利与义务等作了详细、规范的规定。这些法规、条例为教育改革提供了人员