第四章行政法的历史发展课件

第二专题

行政法主体

——三类行政法律关系四类主体

概述行政机关实施行政职能的非政府组织公务员行政相对人行政法制监督主体

第一节行政法主体概述

一、行政法主体的涵义、种类参加各种行政关系、为行政法所调整的权利义务的承担者

行政管理关系：行政主体——行政相对人（最重要的行政关系）内部行政关系：行政主体——国家公务员行政监督关系：行政监督主体——行政主体

二、行政主体的概念

依法享有行政职权，能以自己的名义实施行政职权并能独立承担相应的法律责任的国家机关或社会组织——谁有资格管理

理解：

1、享有国家行政职权，从事行政管理活动的组织与权力机关、司法机关和企事业组织相区别

2、能以自己的名义独立对外发布决定、命令，独立采取行政措施（独立的法律人格）与行政机关内部机构或受委托从事行政管理不同

3、能独立承担由此而产生的法律责任（关键）

4、包括两类：行政机关与法律法规授权的组织

1、享有行政职权立法机关、司法机关不享有行政职权，不是行政主体；行政主体不限于行政机关，某些社会组织因法律法规授予其行政职权如北京科技大学生状告北京科技大学、北京大学博士生状告北京大学，两校作为行政诉讼的被告，原因在于办法毕业证、学位证的行为是行使国家法律法规授予的行政职权。2、能以自己的名义实施活动县公安局是县政府的组成部门，公安局内设治安科、刑侦科、法制科，治安管理处罚一般由治安科作出，但对此处罚不服，应以县公安局为被告。治安科是公安局的内部机构，处罚决定应以县公安局的名义。公安局是决定上签名、盖章的主体。从法律上讲，就是能够依照自己的意志，独立地作出决定。不需向别人请示，也不需获得其他机关批准。3、能够承担实施行政活动所产生的责任有些组织实施行政活动，但最后责任不由它承担，如治安联防队，其职责是维护某一地方的社会治安，在履行这一职责的过程中，它虽然享有职权，实施活动，但应由委托它的公安局承担责任。它与公安局之间存在着委托关系。治安联防队不是行政主体。行政主体三要素：

行政职权的享有者行政活动的实施者行政责任的承担者2、行政主体资格的构成要件取得行政主体资格所应具备的必要条件，

依法成立

具备一定的组织机构、职位和人员编制

拥有法定的独立职权与职责

能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任

3、行政法主体与行政主体区别

——包容与被包容关系，行政主体是行政法主体的一种

行政主体行政法主体国家公务员行政相对人监督主体

4、行政主体的法律意义

区别行政主体与非行政主体的身份性质确定行政活动行为的效力与责任归属判定行政诉讼被告、行政复议被申请人和行政赔偿义务机关5、行政主体的种类

行政机关法律法规授权的组织行政机关与行政主体的区别

并非所有的行政机关都能成为行政主体

如国务院原电子工业振兴办，是一个协调性机关，不能对外行使职权，不是行政主体。

并非行政机关在所有场合都以行政主体身份出现

行政机关具有行政主体和民事主体双重身份，大多数场合下，行政机关以行政主体的身份出现，但行政机关可以从事民事买卖活动，如购买办公用品

行政主体除行政机关外，还包括实施行政职能的非政府组织

北京科技大学是事业单位，但它因高等教育法授权在颁发毕业证、学位证特定的事务时而成为行政主体，作为行政诉讼的被告。类似的还有企业、社会团体等组织，第二节行政机关一、行政机关的概念

按照宪法和有关组织法的规定而设立、行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。特点：

为完成一定行政职能而设立成立之时取得行政主体资格具有一定的行政机构及公务员编制

2、法律地位——双重性质

相对于权力机关，是执行机关，地位低于权力机关，不能违背权力机关的意志——法律

相对于相对人，是管理者，是行政主体

与司法机关平行，基于行政诉讼法的授权，司法机关有权监督行政机关的具体行政行为3、行政机关的特征：

行使国家行政职权，管理国家行政事务在组织体系上实行领导——从属制决策体制上一般实行首长负责制行使职能通常是主动的、经常的和不间断的最经常、最直接、最广泛的与个人、组织打交道

4、行政机关的一般职责

保障国家安全维护社会秩序保障和促进经济发展保障和促进文化进步健全和发展社会保障与社会福利保护和改善人类生活环境与生态环境5、行政机关的主要职权：

1）行政立法权——制定行政法规和规章

2）行政命令权——向行政相对人发布命令，要求行政相对人作出某种行为或不做出某种行为

3）行政处理权——对涉及特定行政相对人权利、义务事项作出处理

4）行政监督权——对行政相对人遵守法律、法规，履行义务情况进行检查监督

5）行政裁决权——裁决争议，处理纠纷

6）行政强制权——对不依法履行行政义务的行政相对人通过采取人身的或财产的强制措施，迫使其履行相应义务

7）行政处罚权——对违反行政管理秩序的行政相对人依法制裁6、行政机关的主要管理手段

制订规范和发布命令、禁令编制和执行计划、规划

实施行政许可征收税费和给于财政资助调查统计和发布信息情报处理和裁决争议、纠纷采取行政强制措施实施行政制裁缔结行政合同行政指导二、行政机关的分类

1、中央行政机关和地方行政机关

2、外部行政机关和内部行政机关

3、综合行政机关与专门行政机关

4、行政决策机关与行政执行机关

5、一般行政机关与部门行政机关

6、职能性行政机关与专业性行政机关

7、常设性行政机关与非常设性行政机关

8、专门执法机关与普通管理机关

9、首长制行政机关与委员制行政机关

10、派出行政机关与被派出行政机关外部行政机关

八类国务院及各级政府、国务院及各级政府的职能部门国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局、地方各级政府的派出机关内部行政机关

领导机构会议、委员会办公机构办公厅、办公室内部事务管理机构机关事务管理局外部（1）国务院及各级政府（2）地方政府派出机关—行署、街道办事处、区公所（3）政府的职能部门—公安、教育、工商、税务等（4）综合执法机关

注：政策依据：

十六届三中全会提出要“改革行政执法体系，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点”。法律依据：《行政处罚法》16条：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”地方政府受上级政府领导

政府职能部门既受本级政府统一领导，并依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

职权机关行使宪法、法律和法规赋予的固有职权的行政主体中央政府、地方各级政府及其职能部门授权机关行政机关职能部门的派出机构、经授权的事业单位或其他社会团体卫生防疫站、运输管理所、律师协会职权行政主体和授权行政主体的区别

1、职权性质不同固有职权非固有职权

2、职权来源不同宪法、法律尤其是组织法的明确规定法律、法规的规定或有权机关的授予

3、取得主体资格的时间不同自成立时起拥有行政主体资格通常在成立后的特别授权

4、行政主体的性质不同行政机关行政机构或社会组织地域性行政主体、公务性行政主体

管辖以地域为基础——地方人民政府

不以地域设立为基础——海关我国较少三、我国现行行政机关的体系

中央

国务院国务院的组成部门国务院直属机构国务院部、委管理的国家局国务院办公、办事机构、议事协调机构等，一般不能成为行政主体

地方包括普通地方国家行政机关地方各级政府地方各级政府的派出机关地方各级政府的职能部门民族自治地方行政机关特别行政区行政机关

行政机关的结构体系纵向五级政府，上下级之间隶属关系，下级接受上级领导，职能上没有重叠交叉

中央

——省、自治区、直辖市

——设区的市、自治州

——不设区的市、县自治县

——乡、民族乡、镇

特别行政区行政机关横向政府内部按职能划分，工作部门彼此平行，各自在职权范围内行使权力中央——国务院组成机构人大会或国务院办公厅常委会决定产生国务院工作部门（部、委、行、署）

国务院直属机构国务院自行决定设立国务院办事机构国务院组成部门管理的国家行政机构国务院议事协调机构国务院组成部门——共27个

国务院领导下主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院基本的行政管理职能。包括各部各委员会中国人民银行审计署其设立、撤销或者合并，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。

实行部长、主任和署长、行长负责制

国务院组成部门——办公厅及27部委外交部国防部国家发展和改革委员会教育部科学技术部工业和信息化部公安部民族事务委员会国家安全部监察部民政部人口和计划生育委员会财政部司法部人力资源和社会保障部国土资源部环境保护部住房和城乡建设部交通运输部铁道部水利部农业部商务部文化部卫生部审计署中国人民银行国务院直属特设机构1个国务院国有资产监督管理委员会国务院直属机构16个

海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局林业局国家质量监督检验检疫总局国家体育总局国家广播电影电视总局国家统计局国家新闻出版总署（国家版权局）国家安全生产监督管理总局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局国家预防腐败局

国务院办事机构国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室

国务院直属事业单位新华通讯社中国科学院中国社会科学院中国工程院国务院发展研究中心国家行政学院中国地震局中国气象局中国银行业监督管理委员会中国证券监督管理委员会中国保险监督管理委员会国家电力监管委员会全国社会保障基金理事会国家自然科学基金委员会国务院台湾事务办公室国务院新闻办公室国务院防范和处理邪教问题办公室国家档案局国务院部委管理的国家局国家信访局国家粮食局国家能源局国家国防科技工业局国家烟草专卖局国家外国专家局国家公务员局国家海洋局国家测绘局中国民用航空局国家邮政局国家文物局国家食品药品监督管理局国家中医药管理局国家外汇管理局国家煤矿安全监察局国家保密局国家密码管理局国家航天局国家原子能机构国家语言文字工作委员会国家核安全局

第三节、实施行政职能的非政府组织一、含义

指除行政机关以外依照法律、法规具体授权规定而取得行政主体资格的组织。

特点

除行政机关外获得行政主体资格的组织依照有关法律、法规规定取得行政主体资格行使的是特定行政职能而非一般行政职能资格的取得与其组织机构的设立可能同步，也可能滞后

二、类型：1、法律、法规授权的组织

根据法律、法规的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。常见的是事业单位、企业单位等组织，如高等院校、公用企业等。2、行政机关委托的组织是以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政府组织。不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果。常见的行政机关委托的组织是治安联防队等。三、范围1、行政机构——是否具有行政主体资格，要看有无独立的法律法规授权行政机关内设的工作机构或职能部门的派出机构（1）各级政府的某些内部机构及临时机构

——打击非法采矿办公室（2）政府职能部门的派出机构——税务所、公安派出所（3）行政机关中依行政授权专门设立的行政机构2、公务组织

国家依法设立的专门从事某项管理公共事务职能的组织

3、社会组织经过法律、法规特别授权规定，某些事业单位、企业单位、社会团体等社会组织，也可获得某项或某方面授权而成为行政主体。四、法律法规授权组织1）概念是以法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织特征：

非国家机关的组织行使的是法律法规规定的某项具体职权或具体事项具体的法律法规授权而非行政组织法授权行政机关是依行政组织法授权，具有相对稳定性被授权组织的授权具体且有限2）种类：（1）社会组织、团体国外，律师协会、医师协会有权确认资格、颁发证照中国：各类体育专业协会（2）企事业组织

《烟草专卖法》授权全国烟草公司和省级烟草公司下达烟草产量指标；中石油公司、中石化公司（3）基层群众性自治组织农村村委会、城市居民委员会除协助基层人民政府工作外，还根据其他法律法规的授权办理某些行政事务，如代税务机关收税、代民政部门发放救灾款、救济物资、代统计部门办理统计事项（4）各种技术检验、鉴定机构

《计量法》县级以上人民政府计量行政主管部门可根据需要设置计量检定机构，执行强制检定、测试任务

3）被授权组织的法律地位在行使所授职权时与行政机关地位相同以自己的名义作出行为并独立承担行为后果在执行非行政职能是不具有行政主体的地位五、被委托的组织1）概念

是受国家行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关特征

非国家行政机关仅能根据授权形式一定的行政职能而不是全部行使职权基于行政机关的委托，不以自己的名义不同于行政机关的内部委托、代理关系

2）条件和范围《行政处罚法》第一次规定了条件（1）依法成立的管理公共事务的事业组织（2）具有熟悉有关法法规规章的工作人员（3）需要进行检查和技术鉴定的，应有相应的设备、技术力量3）被委托的组织的法律地位（P117）以委托机关的名义并由委托机关承担法律责任两者的比较相同点：1、都是非国家机关组织2、都只行使一定的行政职权而非形式一般的职权3、两者的范围大体相当，都是事业单位、社会团体、基层组织和企业不同点：（1）职权来源和结果不同，授权是立法行为，其结果产生一个新的主体，职权源于法律法规的授予，委托的职权源于行政机关的委托决定或命令；（2）职权的性质不同，授权所获得的权力可以独立行使，委托所获得的职权不能独立行使；（3）责任承担不同，授权职权行为的责任由授权组织承担，委托职权行为的责任由委托者承担。

法律法规授权组织具有行政主体的地位，可以成为行政诉讼被告；行政机关委托组织不具有行政主体的地位，委托机关是行政诉讼被告。不同点：

被授权组织被委托组织

权力来源不同法律法规授权行政机关委托获得职权的通过立法程序行政程序程序不同要求的条件目前没有明确规定行政处罚法规定不同法律地位行政主体地位以委托机关名义不同行政授权与行政委托的一般性原则：

授权与委托法定原则——明确的法律依据

授权与委托公开的原则

不得再授权与再委托原则

六、行政职权与行政职责

（一）行政职权

行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。其内容主要有：制规权、行政许可权、行政确认权、行政处罚权、行政奖励权、行政检查权、行政强制权等。

（二）行政职责

行政主体在行使行政职权过程中依法必须承担的义务。

（三）行政主体的权责统一，不可分割行政职权与行政职责共同构成了行政法上行政主体的法律权利与法律义务。行政权既是权力也是责任。

七、行政组织法

行政机关组织法

广义行政编制法公务员法

狭义——行政机关组织法

内容：行政机关的性质、法律地位组成、结构职权设立、变更、撤销的程序活动原则与制度

4、行政组织法的体系

中央行政组织法——国务院、国务院工作部门

地方组织法——省、自治区、直辖市市（辖县的市和县级市）自治州、自治县、乡、民族乡、镇我国现有的政府组织法

国务院组织法国务院行政机构设置和编制管理条例地方组织法课堂练习：1、下列那些不属于行政主体（）

A市机关事务管理局B市税务稽查大队

C国务院法制办D市政府政策研究室2、下列那些不属于行政主体行为（）

A税务局向家具厂订购办公桌椅

B建设局与建筑公司签订建筑合同建职工宿舍

C工商局销售假药被药品管理局查处（工商局）

D海洋局对违法用海的水产局处罚（水产局）3、下列哪些可以成为行政主体（）

A注册会计师协会B北京大学

C盐业公司D足球俱乐部4、下列那些活动形成的法律关系属于行政法律关系

A公安及给所属干警纪律处分

B税务机关干部上街宣传税法

C财政局取消不合理收费项目

D人民法院审查工商局的处罚决定5、关于行政机关和行政机构的设立，下列那些说法不正确（CD）

A经过国务院批准，省政府可以设立行政公署

B经市公安局批准，县公安局可以设立派出所

C经全国人民代表大会批准，国务院可以设立直属机构

D经市人民政府批准，县人民政府可以设立区公所

6、下列那些选项是正确表达

A乡政府是一般权限行政机关

B地区行署是省政府的派出机关

C审计局是专业性行政机关

D国家税务总局是国务院的组成工作部门案例分析：

某市红星街道办事处的原水泥制品厂1991年开办一养鸡车间，于1993年经工商局注册改为红星街养鸡场，办理了相关征兆。1994年，鸡场提出对外承包，经协商与退休工人周某签订了承包合同。经营5年后，周某提出无力经营，要求解除合同。经发包方、承包方和街道办事处参加，协商一致同意解除合同，鸡场收回。红星街道办事处做出“关于红街道养鸡场遗留问题的处理决定”，决定承包方周某承担损失2万元整。周某不服，向法院起诉。问题：本案是民事诉讼还是行政诉讼？根据相关理论，评析该决定的正确性本章要点：1、授权组织是现代社会管理中国家和政府职能转变的产物2、授权组织的资格条件有明确的法律规定，其行政职权给予法定授权而产生。授权组织只能在授权权限范围内进行，并独立承担相应的法律责任3、授权组织不以营利为目的4、受委托组织是非国家机关的组织5、受委托组织行使行政职权不以自己的名义，由委托机关承担法律后果

第四节国家公务员

一、公务员的含义

依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

1、新公务员法出台前，有国家公务员与其他行政公务人员

2、国家依法定方式和程序任用的工作人员

3、公务员是国家行政机关中行使行政权力，执行行政职务的人员，不包括行政机构中的工勤人员

二、国家公务员的法律地位

外部行政管理法律关系——代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关内部行政法律关系——可作为一方当事人，就其工资、福利、待遇和考核、奖惩事项与所在行政机关发生关系。

法律、法规授权组织的执法人员：不是国家公务员，但在行使所授权行政职权时，其法律地位相当于国家公务员。

行政机关委托的组织、个人：以委托行政机关的名义行使一定行政职权，其行为对外的法律责任由委托行政机关承担。

三、公务员的分类

领导职务公务员

非领导职务公务员。

四、行政职务关系

含义

基于一定的行政职务而在任聘期间与行政主体（代表国家）之间形成的权利与义务关系。

特征：

1、本质是一种国家委托关系

2、内容是行政职务方面的权利与义务

3、行政职务关系是特殊的劳动关系——包含劳动报酬和福利待遇等

4、内部行政法律关系

1、人事管理关系，包括五项制度：

①考核：

a、时间分为平时考核和年度考核

b、考核范围包括德、能、勤、绩、廉

c、结果分为优秀、称职、不称职②奖励：a、适用条件

b、嘉奖、三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号

c、奖励与考核相联系③惩戒：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六个档次④晋升：

a、坚持以德才兼备，任人唯贤为原则，注重工作实绩

b、按职务系列逐级晋升

c、晋升与考核结果相联系，听取群众意见和进行资格审查，然后由任免机关领导集体讨论决定⑤回避：职务回避与公务回避2、特别劳动关系——工资、福利、保险行政职务关系的产生变更和消灭

产生——考试录用、选任、调任、聘任四种方式

录用——公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取

变更——只变更行政职务，不改变公务员身份，身份上的权利义务的变化

消灭——公务员身份的丧失

①公务员退休②公务员辞职③公务员辞退④公务员死亡⑤开除

公务员的权利：

身份保障权、获得职权权、获得利益权、参加培训权、批评建议权、申诉控告权、辞职权以及宪法和法律规定的其他权利，主要是人身自由权、平等权、休息权等

公务员义务：

守法的义务、执行公务的义务、为人民服务的义务、维护国家利益的义务、尽职尽责的义务、保持高尚义务以及宪法和法律规定的其他义务五、公务员的权利救济——申诉权、控告权申诉：

向原处理机关提出复核向公务员主管部门来提出申诉，或者向人事处理机关的上级机关提出申诉向作出处理决定的上一级机关提出申诉处理结果维持变更要求原处理机关重新处理撤销原处理决定控告——对机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为进行控告

第五节行政相对人

一、含义

在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织

特征：

①不具有行政职权职责和不具有行政职务身份的一方当事人②与行政主体之间有特定行政法律关系行政主体行使行政职权时对其权益有法律上的直接的或间接利害影响的人③形式上包括公民、法人和其他组织而行政主体都是组织，没有个人可以成为行政主体二、行政相对人的确认——是否为行政相对人

确定是外部法律关系还是内部法律关系确定谁是某个具体行政法律关系的对方当事人确认：

1、行政决定针对的主体

2、裁决行为所针对的法律争议双方当事人

3、行政处罚中的被受罚人或其侵犯的受害人

4、不作为行政行为中的权益人

5、行政行为内容的直接利害权益人三、行政相对人的范围

（一）公民、法人、其他组织

公民——最主要、最常见、最广泛公民的行为能力，包括年龄、精神状况等法人——

企业法人、事业法人、机关法人、社会团体法人

其他组织——

不具备法人资格但可以以自己的名义从事活动

（二）外国人、外国组织

原则上与我国的公民、法人、其他组织享有同等的行政法上的权利与义务——国民待遇原则

四、行政相对人的法律地位

行政管理关系中，是行政主体进行行政管理的对象，必须服从行政主体的管理，也是行政管理的参与人；在行政救济法律关系和行政法制监督关系中可以转化为救济对象和监督主体五、行政相对人权利、义务

①申请权②参与权③了解权④批评、建议权⑤申诉、控告、检举权⑥陈述、申辩权⑦申请复议权⑧提起行政诉讼权⑨请求行政赔偿权⑩抵制违法行政行为权义务：①服从行政管理的义务②协助公务的义务③维护公益的义务④接受行政监督的义务⑤提供真实信息的义务⑥遵守法定程序的义务

第六节行政法制监督主体

一、行政法制监督的概念二、行政法制监督与行政监督的区别与联系三、行政法制监督主体的种类及监督内容

一、行政监督的概念广义的行政监督——政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对行政主体及国家公务员行使职权的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。狭义的行政监督——按行政系统的组织层级或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。

二、行政法制监督行政法制监督，是指享有监督权的国家权力机关、司法机关、专门行政机关以及一般公民依法对国家行政机关及其公务员行使职权和与行使职权有关的行为实施的监督。监督的主体是依据宪法和法律规定的权限、程序和方式等一系列制度实施的，所以成为行政法制监督。

包括：对各级政府制定各种行政法律规范的行政行为的合法性和合理性进行监督，对各级政府及公务员实施的具体行政行为的合法性和合理性进行监