试论行政程序法典化路径

..PAGE2.v.试论行政程序法典化路径马骏行政程序法治是依法行政的根底和重要内容。在现代行政法中特别要注意这一点，不仅行政实体法如此，行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为，“参与是XX政治的基石〞。现代XX宪政和XX行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序〞〔包括行政程序〕的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。行政程序法治化的最有效形式是行政程序法典化，这也已成为中国法学界学者们憧憬的目标，它将是中国行政法走向成熟的标志，但同时要看到，这是一项最艰巨的行政立法系统工程，也是行政法学研究中最具有挑战性的课题。一、行政程序法典化面临的困难与缺乏在我国，虽然?行政诉讼法?实施以来，广阔公民和政府工作人员的行政法治意识已有很大提高，单行的行政程序立法工作已初步开展起来，学者们对行政程序法的研究已有一些根底，但在立法理论和实践的准备方面仍相当缺乏。其困难和问题主要表现在以下几方面：〔一〕我国历史上缺乏XX法制传统。中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下XX行政程序方面的思想遗产。在一般政府工作人员和行政领导头脑中，依法定程序行政的观念十分淡薄，“目的和效果是一切，程序是无关紧要的〞观念在现实生活中，特别是执法过程中往往占主导地位。〔二〕投入少，准备缺乏。行政程序法典化需要具备比拟充分的理论准备，尤其需要在比拟研究各国行政程序法典化，借鉴别国成功经历和失败教训方面做大量根底性的工作。我国对于我国行政程序法典化问题尚缺少相当人力、人才的投入。〔三〕行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁。尤其是我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，对各种行政机关的程序作统一的标准和要求，要有极强的概括力，并且必然遇到许多立法技术上的困难。〔四〕行政程序立法体系不健全。从目前情况来看，我国行政程序中纳入法制轨道的仅占很少的份量，绝大局部行政程序还没有纳入行政程序法轨道。已有的行政程序法标准大多分散、零乱地存在于各种形式的标准性文件中，缺乏各系统、分领域的、科学的规定。已有的行政程序法律标准大多是在方案经济体制下制定的，反映了高度集权为特征的行政体制模式的要求，与社会主义市场经济体制和XX政治的要求尚有不小的差距，等等。二、我国行政程序法法典化路径选择行政程序法典化能够促进政治参与、推进XX政治，防止行政侵权、保障公益，提高行政效能、促进改革开放。可以说，行政程序法典化是中国行政法走向成熟的标志。但应看到，这是一项最艰巨的行政立法系统工程，我国在立法理论和实践的准备方面仍相当缺乏。为搞好这项工作，首先，应使中央立法部门对此高度重视；其次，要做好充分的理论准备；第三，要在取得阶段性立法成果根底上再创制统一的行政程序法典；第四，要开展行政程序立法的比拟研究，进展立法经历交流，为后来居上创造条件。〔一〕从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，使中央立法部门高度重视此项工作。行政程序法典的立法工作肯定会遇到阻力，首先来自行政机关体制的习惯势力，他们往往认为搞行政程序法是多此一举，不适合中国国情和行政部门特点云云。因为行政程序法要求行政程序有相当强的公开性和透明度，容易引起行政官员的抵触情绪。这种情况各国都很普遍，例如，德国行政官员至今对行政相对人和当事人听证、阅览行政档案和卷宗权利的规定抱有抵触情绪。我国在拟订“行政处分法草案〞中借鉴了国外经历，在处分严厉和处分手段幅度比拟重的情况下规定必须经听证程序，对此，征询草案意见时遇到不少行政部门、甚至司法部门的反对，可见，行政程序法典化过程就是培养和提高行政工作人员依法行政法律意识的过程，不从观念上发生深刻的转变，行政程序法典会难产，公布后也难实施和收到预期的效果。国外的有关经历值得借鉴，即行政法学者必须和立法部门、政府部门很好合作，建立良好的持久的协作关系，并最终由有关国家机关来牵头和带动此项工作。美国联邦行政程序法的制定得到几届总统的支持，为此专门设立全美国际会议，吸纳政府官员和国内外学者一起商讨行政程序法典化问题。由于行政程序法的制定需要很长时间，制定后要不断修改与完善，因此还专设长期工作的机构和组织，随时对立法中有关问题加以探讨。我国也应有这一考虑。〔二〕为防止曲折，少走弯路，应对行政程序法典化的法理论，尤其是对立法目标模式和根本原那么作深入、系统研究，作好充分的理论准备。各国国情需要不同，对行政程序法典提的目标模式也不同，一般有控制模式、效率模式、权利模式等区别。控制模式，其宗旨主要借助行政程序控制下级行政机构活动，防止下级机构偏离上级意志行事，这一模式特别注重内部行政程序法。效率模式的宗旨是注重行政程序的科学性和合理性，以努力提高行政效率为目标，对行政程序的XX性那么常加以无视。权利模式那么以保障行政相对人合法权益为重心，重点以行政程序来标准、限制和制约行政机关对行政权的行使。终究以何种模式作为我国行政程序法的价值取向首先应加以研究，例如我国应以XX与效率相结合的模式为最正确，但XX与效率发生矛盾时又应以何者为重点那么应作出具体、明确的安排与选择，其依据是中国国情现状和开展方向。各国行政程序法典都有自己的根本制度和根本原那么，立法的规定和学者的归纳都各不一样和具有自己的特点。关于我国行政程序法根本原那么的探讨已有数种初步意见，例如有的学者提出合法原那么、合理原那么、公开原那么、参与原那么、顺序原那么、效率原那么，有的那么提出XX、公开、效率的三大原那么，应进一步展开讨论。XX学者罗传贤在其著作中提出了法律优位原那么、法律保存原那么、明确性原那么、平等原那么、比例原那么、老实信用原那么、信赖保护原那么和应予衡量原那么等，其中合理因素可予以吸收。〔三〕从整理现有行政程序法标准和总结已有行政程序法制化经历出发，分块进展行政程序立法，在取得阶段性立法成果根底上再创制统一的行政程序法典。美国?联邦行政程序法?制定过程中十分注意政府公报制度和法令汇编制度，为立法作资料准备。该法之形成亦并非一气呵成，而是采取成熟一个、制定一个，并不断纳入法典的方法。这一经历值得参考，当然不需要照搬。我国行政法学者应松年教授也提出：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌缺乏，……因此，是否可以化整为零，各个击破。〞他主X可以先完善行政立法的程序和行政执法的程序，逐步积累经历，采取一条稳步前进的途径。目前我国立法部门正是这样做的，例如最近关于“立法法〞的起草，就关系到行政立法的程序。局部的突破和成功会有助于整个行政程序法的制定，这是整个系统工程的前奏和组成局部。〔四〕抓紧收集各国、各地区行政程序法典立法资料，开展比拟研究，进展立法经历交流，取人之长，补己之短，为后来居上创造条件。三、结语各国、各地区行政程序法制定过程中都有一个相互借鉴和学习的过程。1885年奥地利关于制定行政程序法的议案对西班牙制定行政程序法典有很大影响；第二次世界大战后，意大利行政程序立法又受西班牙行政程序法的很大的影响。美国行政程序立法过程中曾借鉴大陆法系国家有关经历等等。我国XX地区行政程序法草案就是在广泛收集外国行政程序法最新资料根底上进展的，他们还派学者实地考察日本、英国、德国、韩国、匈牙利、土耳其等国，获得珍贵意见和资料。在考察过程中，发现有些国家行政程序立法非常注重审判人员司法实务经历的提炼，把法官们在办案过程中特别涉及行政程序合法性审查中积累的成功经历以立法方式加以明确。对此经历X