农村宅基地管理相关法律政策指引

农村宅基地管理相关法律政策指引为加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。除了《土地管理法》之外，新修订编纂的多部法律法规从不同的角度对宅基地进行了规定，宅基地的所有权、资格权、财产权正在从单一的依托土地管理，向社员属性的人身依附性、财产属性逐步进化完善，如同《乡村振兴责任制实施办法》第5条第6款所讲，“深化农村土地制度、农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”如何加强农村集体资产管理，依法依规做好宅基地管理和违法查处工作，笔者结合中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村振兴责任制实施办法》，以及《村民委员会组织法》《乡村促进法》《民法典》《土地管理法》《城乡规划法》《土地管理法实施条例》《陕西省实施〈村民委员会组织法〉办法》《陕西省实施〈土地管理法〉办法》《陕西省城乡规划条例》《陕西省乡村规划建设条例》《西安市城乡规划条例》等有关政策、法律法规，以及《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）《自然资源部办公厅关于印发〈宅基地和集体建设用地确权登记工作问答〉的函》（自然资办函〔2020〕1344号）等文件，参考《集体经济组织法（草案）》《宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，整理汇总如下政策指引。一、运用民事纠纷解决机制相关政策法律指引党的二十大报告中指出的，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，……健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”，梳理民事纠纷解决机制相关法律指引如下。（一）村民委员会或集体经济组织的特别法人性质。村委会、村集体经济组织作为村集体和集体财产的直接管理者，在落实法律法规、村规民约，以及在管理集体财产、化解矛盾上，具有第一顺位的管理职责。根据《村民委员会组织法》第2条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《民法典》第101条第1款规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”由于《农村集体经济组织法（草案）》尚在征求意见，且并不具有法定效力，故仅做系统学习的参考。其中，第6条关于集体经济组织作为特别法人的规定，农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让，农村集体经济组织不得破产。集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织经营管理，不可分割到成员个人。农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职责相适应的民事活动。农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。设立的市场主体依法从事经营活动，享有相应市场主体的权利、履行相应义务，以其财产对债务承担责任。农村集体经济组织以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。（二）集体土地的法定管理和监督职责。《村民委员会组织法》第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”《民法典》第262条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《土地管理法》第11条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”参考《农村集体经济组织法（草案）》第5条，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，应当充分发挥在管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。农村集体经济组织依法履行以下职责：（一）发包农村土地；（二）办理农村宅基地申请、使用事项；（三）合理开发利用、保护耕地等土地资源并进行监督；（四）使用集体经营性建设用地或者出让、出租等集体经营性建设用地使用权；（五）组织开展集体财产经营、管理；（六）决定集体出资的企业的所有权变动；（七）分配、使用集体收益；（八）分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等；……（三）民事权利救济。《村民委员会组织法》第36条第1款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”第2款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”。《民法典》第235条规定：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”第236条规定：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。”第263条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”第265条规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”第1167条规定：“侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。”（四）法律后果承担。《村民委员会组织法》第36条规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡镇人民政府责令改正。乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由县级人民政府责令改正。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向乡镇人民政府反映，也可以申请人民法院予以撤销。”《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第38条第2款：“村民委员会成员、村民小组长利用职务上的便利非法占有集体财物、挪用集体资金构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”村委会或村集体经济组织成员，对他人侵占村集体财产的行为具有帮助的，根据《民法典》第1169条规定：“教唆、帮助他人实施侵权行为的，应当与行为人承担连带责任。”第1168条规定：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”参考《农村集体经济组织法（草案）》争议解决和法律责任中规定的主要负责人的法律责任：农村集体经济组织理事会成员、监事会成员（监事）、主要经营管理人员有本法第三十六条第二款规定的行为的，由乡级人民政府（街道办事处）或者县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正，情节严重的，依法追究法律责任；造成集体财产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。综上，村委会和农村集体经济组织，作为农村集体经济的管理者，应依法履行监督管理职责、维护村集体财产权益。其他公民、法人或其他组织在违法侵害行为发生时，或出现违法行为苗头、造成较小危害时，具有法定的及时制止，及时处理、并履行财产管理职责；同时，将该违法行为上报相关行政管理部门。如果村委会或集体经济组织涉及共同侵权，相关人员在民事上承担连带责任；对于渎职、玩忽职守等失职行为，承担相应管理责任。目前情况看，村委会、村集体经济组织在管理集体土地及建筑物、集体土地管理时，履行公开公示、召开会议等法定程序上问题较多，故此，在实施乡村振兴战略、加快宅基地试点改革、完善农村土地管理利用上，加强村组、集体经济组织的依法履职能力建设和监督管理尤为重要。二、行政管理法相关法律指引在农村宅基地管理中，除了需要符合集体建设用地这一法律构成要件外，还涉及乡村规划、村庄规划，住宅建设的施工安全、村民身份确定、财产权益保护，以及村庄风貌等方面的法律法规。（一）《土地管理法》涉及宅基地管理相关法律指引农村集体建设用地，主要分为公共、公益设施用地，经营性建设用地，以及宅基地三部分。1、宅基地管理规定。（1）《土地管理法》第44条第1款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。（2）《土地管理法》第59条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。（3）《土地管理法》第62条第1至第5款规定，（1）农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。（2）人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。（3）农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。（4）农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。（5）农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。以上规定，明确了宅基地作为集体建设用地范畴中，用于保障村民居住的土地。由于部门职能调整，乡镇人民政府作为法律授权的审批机关，应当结合上述条件进行履行审批，即：对于是否构成宅基地，乡镇按照上述规定进行认定判断。同时，由于自然资源部门已不负责宅基地管理工作，只能在其法定职责范围内认定土地违法、规划违法，不具有对于涉及人身依附性的宅基地违法的认定资格。2、部门职责。（1）《土地管理法》第21条第2款、第3款规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。（在规划宅基地用地时，应当符合土地利用总体规划，村庄规划、城镇规划。乡镇依法履行审批和认定，也当然受上述法律规定约束。）（2）《土地管理法》第44条第1款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。（即：涉及宅基地建设占用土地、建设住宅的土地，自然资源管理部门应当依法办理农转用审批手续）（3）《土地管理法》第62条规定的，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，乡镇人民政府负责审核批准。（4）《土地管理法》第67条，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。（5）《土地管理法》第75条，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（6）《土地管理法》第77条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。超过批准的数量占用土地，多占的土地上以非法占用土地论处。（7）《土地管理法》第78条，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。综上，在宅基地综合管理中，农业农村部门负责宅基地改革和管理工作，保障居住的宅基地使用权的监督。乡镇人民政府的行政审批、行政确认，应当以符合土地利用总体、村镇规划、村庄规划为前提。自然资源部门负责土地用途管制的监督管理，认定为宅基地的，应当依法办理专用手续，即：有限的土地总量范围内，在保护耕地、管理集体建设用地、国有集体建设用地之间的数量平衡、用途管制问题。3、法律责任。（1）非法批准的法律责任。《土地管理法》第79条，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。即：在宅基地的批准和认定上，乡镇人民政府应以符合土地利用总体规划为批准、认定宅基地的前提，违反法律法规的应承担责任。（2）制止行为和限期责令拆除进行区别。《土地管理法》第83条，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担（行政强制执行）。（3）工作人员责任。第84条自然资源主管部门、农业农村主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。综上，如存在村委会、村集体负责人，乡镇人民政府或其他相关部门违法审批行为应当承担相应责任。建筑物正在建设中的制止行为属于防止危害扩大的行政强制措施，按照《行政强制法》相关程序进行，由于该行为一般较为紧急，行政机关应当坚持损害最小原则，注重行政效能。限期责令拆除，属于行政处罚，按照《行政处罚法》《土地管理法》履行处罚程序。4、对第七十八条的争议问题。（1）根据《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）规定，对合法宅基地上房屋没有符合规划或建设相关材料的，地方已出台相关规定，按其规定办理。未出台相关规定，位于原城市、镇规划区内的，出具规划意见后办理登记。位于原城市、镇规划区外且在《城乡规划法》实施前建设的，在办理登记时可不提交符合规划或建设的相关材料；位于原城市、镇规划区外且在《城乡规划法》实施后建设的，由集体经济组织或者村民委员会公告15天无异议或者异议不成立，经乡（镇）人民政府审核后，按照审核结果办理登记。即：宅基地审核批准、管理部门如认为是宅基地，且符合集体经济组织或村民委员会的公告公示程序，自然资源部门应当对规划区域外地补办手续！！！并非拆除。从管理的逻辑顺序上看，如果认为是宅基地，首先，按照土地管理法44条补办手续，而非拆除。其次，在变更之后，予以确权登记，纳入管理范畴。农业农村部门按照59、62条进行管理。最后，通过多元化管理手段无法调整解决的，才是行政处罚。（2）《土地管理法》第78条写在第七章“法律责任”篇章，是对第59条、第62条农业农村部门管理职责而赋予的法律责任。第59条、第62条的管理职责和第78条之间具有密切关联，即：行政处罚是管理行为的一种纠错惩戒方式，不能孤立地看第78条的法律责任。农业农村部门需要牢牢把握第62条的管理职责。针对存在的争议，我们完全可以通过管理行为规避争议。首先，在宅基地管理中，如果认定为宅基地，那么必然符合土地利用总体规划、乡村规划、村庄规划；如存在不符合的情形，需要结合《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）依法变更规划、并参照《土地管理法》第44条，履行农转用手续。在完成手续后，纳入宅基地管理范围，农业农村部门按照第59、第62条进行管理。其次，根据行政法纲要损害最小原则尽可能减少财产损害，通过村集体经济组织收回、村集体经济组织内部划拨，等自治行为和多元化管理手段无法调整解决、无法调和的，农业农村部门进行行政处罚、同时对监管不力的村集体经济组织（村委会）、乡镇人民政府，以及具有土地和规划巡查上报人员的渎职失职行为一并提请相关部门依法查处。即：应先依法履行管理职责，而不能直接启用罚则，依靠行政处罚架空行政管理部门依法履职、转变土地性质、调整规划等履职行为。即便是违法违规建设，村集体经济组织、乡镇人民政府、土地和规划、宅基地管理之中的未依法履行法定职责的行为，也应当依法予以纠正，不作为行为将会造成更大的社会危害后果。同时，行政处罚是具有惩戒性的行政管理手段之一，通过理顺管理行为，可以解决第77条和78条之间的争议。（3）从部门职责角度看，农业农村部门主要是按照第59条、62条履行宅基地管理职责，目的是保障和规范村民“合法居住”法益的保护；自然资源部门履行“土地数量、用途管制”法益保护管理；住建部门对经济发展完成农转用手续后的城市建设进行管理；在土地总量不变的情况下，土地用途管制的三者存在一定的紧张关系，因此如何平衡耕地数量、经济发展所需农转用、村民居住以及实施乡村振兴战略的集体建设用地，尤为重要，切不可偏废。（二）《城乡规划法》涉及农村建设住宅法律指引。1、规划制定职责。（1）应当编制乡规划、村规划。《城乡规划法》第3条第2款、第3款规定，县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。（2）县、镇总体规划负责单位。《城乡规划法》第15条，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。（3）村庄规划责任。《城乡规划法》第22条，乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。综上，在《城乡规划法》涉及的九种规划中，和宅基地审批具有直接关系的有：镇规划、乡规划、村庄规划。即：乡镇、村应当预留用于宅基地审批的集体建设用地，如涉及土地性质变更的，应当依法报送土地管理部门。同时，村庄规划应当履行法定村民会议、公示程序，否则，可能导致行政机关程序违法。2、规划实施。（1）涉及城中村问题。《城乡规划法》第40条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《西安市城乡规划条例》第54条第1款，城市规划区内的村庄和村民住宅建设，应当按照城市规划的要求，鼓励集中建设符合国家规定占地面积和建筑面积的村民住宅小区；严格控制单家独户建房，对已建成的村民住宅改造，严格按照规划要求进行审批。开发区内的村庄改造应当按照统一规划、统一拆迁的原则，集中进行建设。（2）农村宅基地审批，相关规划要求。《城乡规划法》第41条第2款、第3款、第4款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。（3）宅基地补划时，村庄规划修改。《城乡规划法》第48条第2款规定，修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。综上，由于城中村已经属于城市、城镇规划范围，应当按照城市规划要求进行管理，已经不属于乡村规划体系范围，也已经不具有审批宅基地的先决条件。另外，宅基地审批应当符合村庄规划，如果涉及土地变更的，基于规划法的规定，乡镇人民政府作为审批部门应当向土地管理部门申请，用于批准宅基地的整体区域依法进行农转用手续。即：规划先行。3、违法查处。《城乡规划法》第65条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据最高人民法院判例中，主体未建设完成时的限期责令改正属于行政处罚前的防止危害扩大的制止行为，系行政强制措施行为。如果主体建设已完工，限期责令改正，属于行政处罚，按照《行政处罚法》程序查处。查处后，相对人逾期不改正的，可以履行法定的强制执行程序，由乡、镇人民政府执行。（三）《城乡促进法》相关内容。《城乡促进法》第10条第2款规定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查；县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。《城乡促进法》第38条第2款规定，县级以上地方人民政府应当加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控，严格禁止违法占用耕地建房；鼓励农村住房设计体现地域、民族和乡土特色，鼓励农村住房建设采用新型建造技术和绿色建材，引导农民建设功能现代、结构安全、成本经济、绿色环保、与乡村环境相协调的宜居住房。《城乡促进法》第51条规定，县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。《城乡促进法》第67条第1款规定，县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。综上，县级人民政府具有农村房屋安全、规划管控、建设行为管理和服务职能、用地保障职能，乡镇人民政府具应当履行规划职责，县级以上农业农村主管部门负责本行政区域内乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查。三、其他政策法规文件规定1、中共中央办公厅、国务院办公厅发布《乡村振兴责任制实施办法》涉及内容。第5条第6项规定，深化农村土地制度、农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。持续深化供销合作社、农垦、农业水价、集体林权、国有林场林区等重点领域改革，推动农村改革扩面、提速、集成。第11条第2款第四项规定，县级党委和政府是乡村振兴“一线指挥部”。县级党委和政府主要负责人是本地区乡村振兴第一责任人，应当把主要精力放在乡村振兴工作上，责任主要包括：（四）以县域为单位组织明确村庄分类，优化村庄布局，指导推动村庄规划编制，分类推进乡村振兴。建立乡村振兴相关项目库，健全乡村振兴资金项目信息公开制度，对乡村振兴资金项目管理负首要责任。第12条第一款规定，乡镇党委和政府应当把乡村振兴作为中心任务，发挥基层基础作用，健全统一指挥和统筹协调机制，“一村一策”加强精准指导服务，组织编制村庄规划，抓好乡村振兴资金项目落地、重点任务落实。第13条规定，村党组织统一领导村级各类组织和各项工作，村民委员会和农村集体经济组织发挥基础性作用，全面落实“四议两公开”制度，组织动员农民群众共同参与乡村振兴。确定本村乡村振兴重点任务并组织实施，具体落实各级各部门下达的各类政策、项目、资金等。及时公开村级党务、村务、财务情况，公布惠农政策落实、土地征收征用以及土地流转、集体经营性建设用地入市、资金使用和项目建设等情况。2、2022年3月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于印发农村乱占耕地建房专项整治试点工作方案的通知》（厅字〔2022〕18号）中，一是明确本次试点工作的范围主要是试点地区2013年以来及2013年之前一段时间有整体关联性的、在耕地上建设的、没有合法合规用地手续或手续不全的各类房屋。二是指出组织实施中，地方党委和政府是开展试点工作的责任主体，省级党委和政府总责，试点地区党委和政府负责抓落实。三是明确实施地区为农村宅基地制度改革试点地区，西安市高陵区承担新一轮国家农村宅基地制度改革试点，同时承担住宅类房屋专项整治试点工作。其他区县均暂不开展住宅类房屋专项整治工作。3、《西安市村镇建设条例》中，对建设规定，质量标准，巡查制度，监督职责，法律责任进行了详细规定，应当全文学习。4、《西安市城乡规划条例》第54条，城市规划区内的村庄和村民住宅建设，应当按照城市规划的要求，鼓励集中建设符合国家规定占地面积和建筑面积的村民住宅小区；严格控制单家独户建房，对已建成的村民住宅改造，严格按照规划要求进行审批。开发区内的村庄改造应当按照统一规划、统一拆迁的原则，集中进行建设。城市规划区以外的农村村民住宅建设，应当按照镇、村庄规划实施，鼓励集中建设农民新村。村民新建、改建住宅，应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料，向镇人民政府或街道办事处提出书面申请，经审查后，报规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证，取得乡村规划许可证后，依法办理用地手续。5、《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）规定，农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房盘活利用等；自然资源部门负责村庄规划、土地利用年度计划安排等工