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澳大利亚海上石油天然气开发的安全监管

澳大利亚海上石油、天然气储量丰富，对海上油气资源的开发及安全监管，已成为澳政府能源主管部门及油气行业监管机构的一项重要工作，他们的成功经验很值得我们借鉴。

一、海上油气资源开发及监管概况

澳大利亚所有矿产资源归人民所有，政府代表人民进行管理，但直到2023年1月1日之前，澳大利亚实行的都是联邦和州(或地区)两级管理体制，特别是石油天然气储量丰富的西澳大利亚、维多利亚州及北部地区政府对油气资源开发都拥有实际的管理权。就海洋石油天然气事务来说，各州或地区有权制定三海里范围内的监管法律，联邦政府则对三海里范围之外的所有海洋石油事务拥有监管权，这是载入澳“海洋宪法解决协议”的基本原则。但由于规模以上的油气储量大部分在三海里之外，因此澳大利亚海上油气资源主要还是由联邦政府监管，同时联邦政府在一些具体的监管环节上还须与地方政府合作，各州或地区政府受联邦政府委托，履行包括安全事务在内的所有日常监管权力。

不管是联邦政府还是州政府，澳大利亚油气监管的基本方针：一是政府决策，二是市场监管，三是企业竞争。即：政府部门负责油气资源开发及运输、销售的政策制定；行业监管机构负责对油气市场运营情况进行监管；参与油气市场竞争的企业则按照市场规则进行经营活动。政府的作用只是在市场出现问题时，才通过对政策的调整来干预企业的经营，以使市场恢复正常秩序。此外，政府油气主管部门还要对监管机构实施监督，以保证其监管活动的公正、公开以及按法律程序进行。

1967年，澳大利亚出台了《水下石油勘探法》，根据该法律，澳政府并不直接参与油气资源的勘探开发，只负责提供一个适合开发的宏观经济环境，并对油气资源的开发采取许可证制度，对有意参与油气资源开发的企业发放许可证，对外国投资者进行税收和利率等方面的政策制定和立法。

为减少企业投资风险，政府还要负责油气储量大方位的地质勘探，这也是政府提供的宏观环境的一部分。在此基础上，政府向企业发放勘探许可证。企业通过竞争拿到许可证之后应承诺至少在许可证六年的期限里投入的资金和工作量。如果在这一期间没有找到油，应把许可证还给政府；如果找到的油量过少不具开采价值，可以要求政府放在保留名单中，期限为一次五年，是介于生产与勘探之间的过渡期。在这一期间，企业要向政府承诺做商业开发的前期工作，五年后，企业可以根据情况要么申请直接开采，要么再申请第二个五年。如果找到了具有开发前景的油田，则可向政府直接申请开采许可证，这一许可证没有时间限制，企业拿到后即可进行商业性开采，但同时还要申请生产许可证及开采设施的修建、安装许可证。

澳大利亚对外国投资者也采取完全开放的政策，澳政府每年都公开对外发布油气勘探开发的招标信息，其中包括用于招标的区块和储量及有关政策规定。外国投资者可以直接参与竞标，一旦中标即可进行直接投资，享有与国内投资者同等的权利。

二、海上安全监管机构及安全立法

从2023年1月1日起，澳大利亚成立了一个新的油气资源监管机构--国家海上石油安全局(NOPSA)。该机构是州、地区政府以及联邦政府监管机构的联合体，它作为惟一的全国性海上石油安全的监管机构取代了各州相互独立的监管机构。依前所述，澳大利亚海上油气监管在2023年之前基本实行的是两级监管，即根据实施《水上石油法》的行政性安排，在联邦和州(地区)政府共同负责的框架下，各州(地区)负责日常安全监管决策及其制度和程序安排。但在20世纪90年代发生一次严重的海上石油安全事故后，澳大利亚政府开始对这一体制框架进行了重新评估，最终确立了全国统一的安全监管体制。

国家海上石油安全局向澳大利亚矿产和资源部长理事会负责。该理事会是由澳大利亚联邦及各州、地区政府负责矿产资源事务的部长组成的部长级的联席会议，主要任务是研究落实联邦政府领导人联席会议提出的政策主张。具体职责是：1)就全国性的能源发展和全国性的能源问题提出政策执行建议；2)协调各州之间的相互合作，特别是对环境有重大影响的能源问题的合作；3)负责监督能源政策的执行情况等。在部长理事会之下有三个常设机构，即能源管理委员会、能源市场委员会、竞争和消费者事务委员会，但他们又是独立于政府的能源事务方面的监管机构。

根据现代监管理念，政府的政策制定职能要与政策执行职能相分离，监管机构是负责政策具体执行的专门机构。按照上述能源行业的管理架构，前两个层次，即联邦政府领导人联席会议和部长理事会都是政府的政策制定及政策执行的监督协调机构，是非常设的，由负责能源事务的部门及其工作人员主持日常事务；其下的第三个层次的机构则是负责政策执行的监管机构，他们各自负责不同的能源监管事务。2023年1月1日之后新成立的国家海上石油安全局同其他原有的三个机构一样是处于第三层次的、专门就海上石油安全进行监管的机构。

国家海上石油安全局对所有涉及海上油气勘探开发的安全事务进行监管，并根据监管中出现的问题，对部长联席会议(制定的政策)提出改进意见。由于澳大利亚多数海上油气活动都集中在西海岸的西北大陆架，或者集中于维多利亚海岸的巴士海峡(BassStrait)，国家海上石油安全局总部设在沿海城市珀斯(Perth)，在墨尔本设有办公室，在达尔文市也派驻有官员，以负责对北部海岸地区的油气活动进行监管。

国家海上石油安全局实行完全的成本回收制度，即其日常运作不依赖于政府预算，以向被监管者收取监管费维持日常工作运转，每年法定预算约800万澳元，主要收费项目包括油气运输管道监管费，行业从业者安全规范审理费等。

对于海上油气资源的安全监管，澳大利亚还制定了一系列的法律、法规。例如2023年重新修订的、颁布于1967年的《水上石油法》及1993年制定的《水上石油监管条例(职业健康和安全)》，1996年制定的《水上石油监管条例(海上设施安全管理)》，2023年制定的，《水上石油监管条例(管道安全)》和2023