已购公有住房土地法律制度的弊端及完善

已购公有住房土地法律制度的弊端及完善

论文摘要：

自1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》开始，到1998年下半年我国停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化以来，实行了出售公有住房法律制度和建立以中低收入家庭为对象和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系制度。其中，尤其是为解决城镇职工家庭购买公有住房问题，不但从契税的征收等方面给予了大幅度的优惠，同时对已购公有住房的用地从土地法律制度方面实行了特别的优惠规定。但是，由于这种针对城镇职工家庭已购公有住房土地法律制度在一定程度上不够完善，致使在实施的实际效果中是存在着一定的漏洞的。本文对已购公有住房土地法律制度实施过程中出现的，弄虚作假骗购公有住房用土地的现象，及国家土地权益让渡形成的隐形的利益平均和按住房座落位置标定地价的10％收取土地出让金的规定，造成大量国有资产流失的弊端问题进行一定的探讨。并建议通过完善和修改现行对公有住房土地的法律制度，来杜绝其存在的弊端及防止国有资产的流失。

关键词：已购公有住房、土地法律制度、土地使用权、土地收益、国有资产流失

自1994年7月18日《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》开始实施，到1998年下半年我国停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制和住房实物福利分配的方式改变为按劳分配为主的货币工资分配方式。实行了出售公有住房法律制度和建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品住房供应体系制度。其中，尤其是为解决城镇职工家庭购买公有住房的问题，不但从契税的征收等方面给予了大幅度的优惠，同时对已购公有住房的用地的土地法律制度方面实行了特别的优惠规定。这种对城镇职工家庭购买公有住房的土地法律制度，从立法的初衷和全面推行住房改革的目的是正确的。但是，由于这种针对城镇职工家庭的已购公有住房的土地法律制度在一定程度上不够完善，致使在实施的实际效果中，是存在着一定的漏洞的。本文仅对已购公有住房土地法律制度在实施的过程中出现的弊端及需要完善的问题进行一定的探讨。

一已购公有住房土地法律制度及土地使用权的归属

已购公有住房的土地法律制度，是指关于调整对已购公有住房用地进行配置，占有、使用、收益和处分的法律法规等有关规定。他包括现行的1994年7月18日国务院颁发实施的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年7月3日国务院颁发实施的《国务院关于进一步深化城镇住房制改革加快住房建设的通知》、1999年5月1日建设部的《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》、1999年7月15日财政部、国土资源部、建设部《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》、1999年1月1日实施《中华人民共和国土地管理法》、1990年5月19日国务院发布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等一系列法律法规等规定。

国家对已购公有住房实行的是政策优惠制度。除对已购公有住房实行按工龄折扣、税收减免等优惠的法律制度外，这种优惠的法律制度主要体现在已购公有住房的用地法律制度方面。这种住房的用地主要是行政划拨的方式供应的土地和由职工所在单位经出让方式取得的公有住房使用的土地①。对于实行行政划拨和由所在单位经出让方式取得的供应土地的优惠法律制度，在已购公有住房的优惠法律制度中占主要成分。国家对已购公有住房实行的土地法律制度的实质，是在城镇土地归属国家所有和职工所在单位享有土地使用权的基础上，将占有、使用、有限收益和有限的处分的权利从土地所有权和所在单位享有的土地使用权中分离出来，让渡于城镇职工家庭。也就是说主要是国家土地收益利益的让渡。这种利益的让渡也就是形成这类房屋与普通的商品住房在价格方面明显区别的主要原因。

对于已购公有住房土地的使用权从法律层面释义的性质来看，是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。使用人的这种权利因是根据法律规定或合同约定产生，必须在法律规定或合同约定的范围内行使该权利。所以，土地使用权他是派生于土地所有权的，是具有物权特性的。而物权是指权利人所享有的直接支配其物并排除他人干涉的权利。但是，国家不可能亲自使用全部土地，有必要设立用益物权的方式，使公民或法人取得对国有土地的使用权。可见，这种土地使用的价值是设定在国家土地所有权之上而实现的，属于民法中他物权性质。这种土地使用权权能的目的是为实现土地的使用和收益的价值的，此又为用益物权性质。从这方面来讲，国家土地所有权中的土地使用及其收益是应当归属国家的，所在单位享有土地使用权及其收益是应当归属单位的。但是，国家为了解决城镇职工家庭的住房问题，将土地使用的收益让渡给城镇职工家庭，是从社会的整体利益方面考虑而实施的住房制度中的土地法律制度的。因此，在已购公有住房的成本内，是含有国家让渡给城镇职工家庭的应当由国家享有的，因土地所有权派生的使用、收益等利益和所在单位经出让方式享有的土地使用收益的。所以，已购公有住房的成本中，不是不含与市场调节价的普通商品住房一样的建设成本的，而是同样含有与市场调节价的普通商品住房一样的建设成本的。只是国家为了解决城镇职工以及中低收入家庭住房的问题，通过住房法律制度的规定，将其中的土地使用权和收益的利益让渡给了城镇职工的家庭而已。这就是已购公有住房的价格与普通商品住房的价格从外观上出现明显差异的内在原因。为什么已购公有住房的价格具有巨大的吸引力，能驱使相当的一部分人想方设法去争取，主要原因就在于此。在这种情况下，对城镇职工家庭实施的已购公有住房法律制度的过程中，在行使土地使用权的占有、使用、收益和处分的权利时，尤其是行使有限收益权和有限的处分权利②的过程中，就明显的出现了所存在的弊端。

二已购公有住房土地法律制度的弊端

对弄虚作假骗购公有住房用土地的行为没有有效的控制和处罚机制。

1已购公有住房价格明显低于已购公有住房本身的价值和普通商品住房的价格，这就促使相当一部分人想方设法创设条件去购买。如权力者利用权力、有关系的利用关系、夫妻感情未破裂的夫妇通过假离婚等等方法创设条件去购买公有住房。造成这些实际上不应当享受优惠法律制度的家庭和一人家庭占用了大量的住房面积。甚至出现远远超出了不应当享受法律制度优惠人群水平的现象。这些人员在占用大面积住房的同时，又享受了与他们住房面积相同，人口较多的职工家庭所享受一样的土地优惠利益。这就形成了他们这些人享受的土地优惠利益，与人口较多的职工家庭和购买普通商品住房的人享受的土地优惠利益之间就出现了明显不平等的情况。这类人通过骗购公有住房而获得的土地优惠利益，实质上是在损害国家土地收益利益上取得的。他们这种行为本质就是一种损害国家利益的行为。但是，从目前国家对已购公有住房的土地法律制度的规定上来看，对这种行为是没有明确有效的控制机制和处罚机制进行控制和处罚的。

2按成本价或标准价向职工家庭出售的，由职工所在单位购买的普通商品住房。这类住房是职工所在单位按国家的有关房改优惠政策，将房屋购买后向职工进行出售的。这种住房的用地虽是用出让方式取得的土地使用权，但在向职工出售时是根据国家契税征免法律制度，职工的职务、级别及其工龄等按有关规定进行折扣后，将房屋按成本价或标准价优惠出卖给单位职工家庭的，其中就含有国家向职工家庭提供的土地优惠利益，通过职工所在单位让渡给职工的土地使用收益和职工所在单位让渡给职工的土地使用收益。在这种情况下土地使用法律制度同样是适用对城镇职工的土地优惠法律制度的。虽然职工对所购买的住房持有百分之百所有权，但是，这个土地出让金却是由单位支付的，这时的土地使用权是单位的，按收益物权的原则土地使用权的收益应当归属单位并不归属购房人。但是国家为了解决城镇职工家庭的住房问题，根据住房制度和土地使用法律制度的规定，通过职工所在单位将土地使用权及其收益让渡给了职工家庭使用。因此，城镇职工家庭的这种土地使用收益，是建立在国家和职工所在单位让渡土地利益的基础之上取得的。在这种情况下骗购这类住房的情况而出现的土地法律制度的弊端，与上述是一样的。

国家土地权益的让渡，形成了隐形的大锅饭。

已购公有住房法律制度，是政府为了让更多的城镇职工和中低收入家庭能够买得起住得上房子而实行的一项优惠的法律制度。政府除对已购公有住房实施契税优惠的法律制度外，其中主要是对土地使用收益利益的让渡。这种国家土地利益的让渡也就形成了已购公有住房，与普通的市场调节价的商品住房之间形成了一个价格与价值比的明显区别。已购公有住房和经济适用住房的价格与价值的严重脱离和明显的不成比例，主要是人为脱离的因素而形成的结果，并不是价值规律的客观表现。这种结果的实质就是政府为解决城镇职工家庭住房的投入，在对土地资源向社会进行配置的过程中，将应当由国家收取的土地收益转移给了城镇职工家庭。但是，这种投入并不是政府为了向社会各个阶层施舍的均等利益分配，不是为了解决这部分人经济收入贫富问题而进行的投入。但是，从土地法律制度实施的实际效果来看，他并不是公平的对待全体社会成员的。按有关住房的土地法律制度规定，对收入较高的社会成员住房所用的土地就要向政府支付较高的土地出让金，才能将土地从政府手中租用过来进行使用。而对是中低收入职工家庭的住房不但是从多方面实施契税减免的法律制度外，对其住房的用地也是政府免费或者职工所在单位让渡土地使用收益后供给的。这就形成了一个对富裕的社会成员住房的用地政府就要收钱，对于不是富裕的社会成员住房的用地政府就不收钱的问题。如果说富裕的社会成员不是通过合法的或者是通过合法的途径致富的，则应当通过其他方法或者税收法律制度来进行调整，不应当在住房的用地法律制度方面作出区别对待。如果在住房的用地法律制度方面作出富裕与不富裕的区别，这与按劳分配、通过勤奋劳动和合法经营先致富的理论是不相一致的。从目前实施的公有住房的用地法律制度来看，实际上是一种对富裕的社会成员的住房用地政府就要进行收钱，不交钱不得使用，而对不是富裕的社会成员政府就要向他们贴钱，甚至是不惜国有资产的流失也要让他们用地。这就形成了在国民收入通过税收法律制度在第二次分配之后的再次分配。但是，从他实施的负面效应来看，却产生了一种隐形的利益均分的大锅饭现象。

出售公有住房按住房座落位置标定地价的10％收取土地出让金的规定，势必造成国有资产的大量流失。

土地使用权出让金，是国家批准租用土地时一次性收取的费用，即为土地有效年限的使用租金，是按“地价”的70％收取的。如地价包括征地补偿、拆迁补偿、税收等在内缴纳的费用一亩地是50万元，则另收取的土地出让金就是35万元。这个土地出让金是对土地资源使用的费用，即“地租”，是国家土地所有权在经济上的体现。对于普通商品住房上市出售，除按规定向交易双方收取一定的契税和土地收益金外，收益全部归出卖人所有，这是无可非议。原因就在于购买普通市场调节价的商品住房时，其土地出让金已由买受人按规定在购买房屋时已全部向国家交纳过。但是，对已购公有住房和经济适用住房的土地出让金的收取就不是这样规定的。根据1999年7月27日《建设部关于已购公有住房和经济适用住房上市出售若干问题的说明》第七条“关于土地出让金或相当于土地出让金的价款的缴纳问题”中，关于“对于经济适用住房，由于其土地使用权是以划拨方式取得的，个人购买时价格中不含土地出让金，因此已购经济适用住房上市出售时，应当按照《城市房地产管理法》的规定，由购买人向国家补交土地出让金。”和“对于已购公有住房，则有两种情况。一种是其原土地使用权以划拨方式取得的，应当按规定由购买人向国家补交土地出让金。另一种是原土地使用权以出让方式取得的，如原单位购买了商品住房再根据房改法律制度按房改成本价出售给职工，按现行的法律规定，其上市出售时，不需要再向国家补交土地出让金。但因为应由新的购买人缴纳相当于土地出让金的价款，所不同的是这部分价款应当根据原投资渠道分别上交财政或返还原产权单位”的说明③可以说明，经济适用住房和已购公有住房的土地出让金是在出售房屋时，才向购买人收取的。同时，这种土地出让金应当是国家和原产权单位即职工所在单位的。按1999年7月15日财政部、国土资源部、建设部的《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》的第二条第一款：“已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房和经济适用住房座落位置的标定地价的10％确定”④的规定来看，出售已购公有住房和经济适用住房时，不是对城镇职工和中低收入家庭征收土地出让金的，而是对购房者按不低于所购买的已购公有住房和经济适用住房座落位置的标定地价的10％来确定的。这样以来，无形中就造成了国家大量的土地出让收益流失。例如，在一块10亩土地中，5亩是公有住房或经济适用住房的用地，5亩是普通商品住房的用地。按该位置的标定的地价每亩是50万元。如果是普通商品住房应当按每亩标定的地价70％收取土地使用权出让金，国家就应当收取35万元。而按公有住房或经济适用住房用地的地价10％的标准收取土地出让金，国家只能收取5万元的土地出让金，与普通商品住房的土地出让金就相差30万元。再说，按上述规定这类房屋的价格是交易双方议定的，因此，这30万元就由交易双方分别给占去了。暂且不说按规定和合同约定五年后这类房屋上市出售时的地价涨价问题，就说中国这么一个大国，不只是这5亩面积的公有住房或经济适用住房的用地，那么该有多少应当由国家收取的土地出让金没有用在公有住房上呢？这只是土地出让金即国有资产大量流失的一个方面。

在城镇职工已购公有住房上市方面，同样存在土地出让金的流失问题。城镇职工购买公有住房的用地是政府无偿划拨的用地，不存在土地出让金的问题。城镇职工购买所在单位购买的商品住房又是由职工所在单位支付的土地出让金。向职工家庭出售的这两类住房均是按照国家房改法律制度规定向职工家庭出售的，在职工家庭购买房屋时，除享受国家契税、工龄折扣等优惠法律制度外，还享有所购房屋的价格中不含土地出让金的利益。例如，按房改法律制度的有关规定，一个处级干部或相当处级干部的家庭按房改法律制度的规定购买100平方米的公有住房或经济适用住房，基本上个人出资在2－3万元之间就可购买到所购公有住房。按当时购买房屋所在地的标定地价是10万元一亩，土地出让金就是7万元。当按国家有关规定和职工与所在单位签订的合同约定五年后出售时，该地价已涨至50万元一亩，按70％计算土地出让金就是35万元。除购买人向国家补交10％的即5万元的土地出让金外，剩余的60％的30万元部分，即便和原产权单位五五分成，还有15万元就归出卖人所有了。在这样的情况下，减去当时个人出资的2－3万元外，还下余的12－13万元就等于国家奉送的。就仅对这个15万元的土地收益来讲，本来国家设置的目的是为解决城镇职工和中低收入家庭的住房问题实施的国有资产投入，在投入后如果能真正使用在城镇职工家庭的住房上，那就不会与设置这种住房用地制度的价值追求相悖。一但城镇职工家庭将已购公有住房和经济适用住房上市出售后，他们就失去了所应当享受的这种住房和使用这类土地的条件，国家的这种投入也就失去了为解决城镇职工家庭住房问题的实质意义了。当在城镇职工家庭将已购公有住房上市出售之后，他们也就将国家通过住房和土地制度，让渡给他们家庭的利益随着出售房屋的行为给带走了。所以，这同样是国有资产流失的另一种情况。

三已购公有住房土地法律制度完善的思考

增设对骗购公有住房侵占国有土地权益的行为进行处罚的规定和处罚标准。在骗购公有住房同时，同样也侵害了国家的土地收益利益。但是，从现行的有关对公有住房的购买法律制度的规定来看，是没有对通过骗购公有住房而侵占土地权益的行为进行处罚的规定和处罚标准的规定的。因此，很有必要在现有的规定中，增设对通过弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件等手段，骗购公有住房而侵占国有土地权益的行为进行处罚的规定和处罚标准，有效的来控制对土地配置对象进行控制。

设立按人口配置用地面积制度，分设房屋管理与土地管理的制度。现实中，我国的土地资源是比较希缺的，建立科学的土地管理制度对土地用途进行严格管制是非常有必要的。在对已购公有住房面积进行有效控制的前提下，设立按人口配置一定的用地面积的土地管理制度是非常有必要的。从目前《房屋所有权证》与《土地使用证》的分设制度来看是可行的。通过《房屋所有权证》可表明房屋所有权的归属，通过《土地使用证》制度按人口配置用地面积是完全可行的。这样可以有效的控制在土地资源配置中的不公平、不合理的现象发生。

改变按住房座落位置标定地价的10％收取土地出让金的规定，建立按居住年限计收土地出让金的制度。虽《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》有对“已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房和经济适用住房座落位置的标定地价的10％确定”的规定⑤，但是，这只是对购房者按规定缴纳10％土地出让金或相当于土地出让金的价款的规定，对出卖人，是没有规定交纳土地出让金或相当于土地出让金的价款的规定的。即便按有关规定和与单位签订的合同约定，这类房屋在购买五年以后就可上市出售，而且是由买卖双方进行议价来确定房屋的成交价的⑥。所以在五年之后，国家对城镇职工家庭的土地收益投入便失去他的目的了。也就是说，在五年之后国家让渡给城镇职工家庭的土地收益，变成了不是对城镇职工家庭的土地利益的让渡了。因此，五年的限制出售和交纳10％土地出让金的规定及标准，是不能有效的达到国家为解决城镇职工家庭的住房的实际问题的。笔者认为，在对房屋管理制度与土地管理制度分设的情况下，应当根据土地的使用年限采取不同的土地出让金交纳标准，是比较公平合理的。这样不但能达到解决城镇职工家庭的住房的实际问题，也可有效的防止不是镇职工家庭的其他人过多的侵占国家的土地收益，防止国有资产的流失具有重大意义。

单独设置已购公有住房上市的土地管理制度。从现行已购公有住房的制度来看，是没有单独设置对已购公