探求公众危机治理参与制度与途径

探求公众危机治理参与制度与途径

“公共危机”通常指危及社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。“公共危机管理”也称“紧急状态管理”，一般指公共危机的减缓、预警、化解和恢复等全过程的应对安排[1]。面对突发的公共危机，除政府组织采取措施积极应对外，非政府组织的灵活性及专业性等多种优势亦可弥补政府组织的不足。

一、非政府组织参与公共危机管理的必要性及现实可能性

非政府组织，又称“第三部门”、“非营利部门”。对于非政府组织，美国约翰霍金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙将之界定为“一种社会自发的组织，不以盈利为目的，独立于政府的运作体系之外，具有非政府性、自治性、非营利性、自愿性和组织性”。这一界定为国际社会广泛认可。[2]

非政府组织参与公共危机管理的必要性

近年来，我国各地不同程度地遭受了低温、雨雪、泥石流、冰冻等灾害，而突发的各种矿难、井喷等突发事件的影响也越来越大。在这种情况下，凸显了非政府组织参与公共危机管理的必要性。这是因为，公共危机事件具有突发性、复杂性、难以控制性，在面对公共危机的时候，政府虽然起着主导作用，在人、财、物等资源方面拥有绝对的优势，但政府的实效性、专业技术性会受到很大的考验。当公共危机来临时，非政府组织可以利用其信息通畅、专业性强、处理灵活等优势，协助政府处理危机事件，有效减少公共危机所带来的危害。

非政府组织参与公共危机管理的可能性

非政府组织上接政府，下接基层人民群众，当危机事件发生时能够及时聚集社会力量，并照顾到社会各阶层的利益。其自身优势决定了参与危机处理的现实可能性。

一是非政府组织组织结构灵活，能够快速发挥救助功能。非政府组织网络式便捷式的组织结构使之在筹集资金、运输物资等方面具有很大的优势。作为社会自治机构，非政府组织独立的决策能力和灵活的组织结构，决定了其在危机来临时，能够及时采取应对措施，减少中间环节，大大降低救助成本。同时，由于非政府组织的组成成员大部分来自于基层人民群众，在危机来临时，非政府组织能够快速地动员人民群众采取措施积极应对。

二是非政府组织具有很强的公共性。由于公共危机事件的公益性和危险性，很多私人部门不愿意介入。而非政府组织的公共性和非盈利性特点，决定了其参与公共危机事件的必然性，而且在参与中人们对它的信任也大于私人部门。在面对危急的时候，公共服务资源的调配是否及时决定着自救自助行为能否成功，而非政府组织的公共性使之能够更有效的采取社会自救措施。非政府组织获取资源的渠道有多种，除了从政府方面得到援助，还接受其他社会组织、企事业单位和国际组织的捐赠。正是由于非政府组织获取资源方式的自主性和广泛性，才使其不受制于某个利益集团，更独立地实施自己的计划。这在一定程度上可以缓和社会矛盾，维护社会稳定。[3]

三是非政府组织专业性强。非政府组织往往是针对某一社会问题或者弱势群体建立起来的，专业性很强，能够在危机事件中及时采取措施。公共危机事件发生后，政府专业救急人员在到达现场之前还需要一段时间，在这段时间内，非政府组织利用自己的专业优势可以组织人民群众进行社会自救。值得一提的是，非政府组织的专业性使之能够在第一时间预知危机事件，并及时提醒人们注意防范准备，这可以有效减少灾后损失，起到事半功倍的效果。

二、非政府组织参与危机管理的困境

在我国，一些非政府组织在应对公共危机时的确发挥了重要的作用，但与国际非政府组织相比较，无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很多不足。

缺乏法律保障

我国现行法律政策以及监督机制不健全，阻碍了非政府组织的发展壮大。目前，关于非政府组织的立法仅有《基金会管理条例》、《社会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。如果没有相应的法律法规，很容易在非政府组织参与公共危机管理的过程中出现责权问题，从而导致非政府组织出现合法性危机。这就需要通过完善立法，为非政府组织成长提供外部保障。

外部动力不足

在公共危机管理中，非政府组织理应全力协助政府的工作，但非政府组织与政府组织之间由于缺乏应有的沟通机制，影响了救助工作的正常进行。这既有非政府组织与政府部门缺乏沟通的问题，也有政府部门对非政府组织支持不够的问题。这导致非政府组织因外部动力不足而孤军作战，在公共危机事件中力量薄弱、效率低下。

自身建设存在问题

一是缺乏社会公信力。非政府组织人员组成分较为复杂，其志愿者既有专职工作人员，也有兼职工作人员。而且专职工作人员的规模并不是很大，兼职志愿者的人数也很少。所以，非政府组织与社会群众的互动性较低，现实中缺乏一定的社会影响力。

二是自身能力不足。在我国，由于非政府组织发育不足，导致其过度依赖政府支持。而且无论是不同非政府组织之间，还是不同区域的非政府组织之间，都不同程度地缺乏沟通和协调，并且在预警和善后机制上也存在多种缺陷。沟通不力、发展不平衡导致了非政府组织自身能力的不足。

三、非政府组织参与危机管理的路径选择

现代公共危机的特点，决定了政府、非政府组织、社会企业及公众必须联合起来共同面对危机，更需要充分挖掘非政府组织的潜力，加强非政府组织的建设。

政府要加强对非政府组织的培育和扶植

非政府组织的发展反映了政治和社会的进步，同时，也需要政府的大力支持。

首先，政府要在立法和政策上加大对非政府组织的扶持。政府在发挥主导作用时，应在法律上为非政府组织发展提供依据，在政策上为之成长创造一个良好的发展环境。应及时听取非政府组织的意见，使信息能够在政府与非政府之间迅速传递，更加有效地应对公共危机事件。同时还要对非政府组织的治理结构、筹资行为、资金使用与运作等方面进行监督和评估，评估的组织者可以是政府指定的部门，也可以是类似美国的全国慈善信息局和公益咨询部这样的独立评估机构。[4]

其次，加大对非政府组织人力、物力和财力的支持力度。非政府组织在人力、物力和财力上匮乏，政府应增加对非政府组织的拨款，使非政府组织能够有充足的能力参与公共危机管理。由于非政府组织往往是基于社会问题的某一方面建立的，因此专业性必须要强，政府应建立专门的培训机构，为非政府组织培养和输送高素质的人才。非政府组织成员多数收入不高，不能吸引有关人才，政府应该就此设计项目，积极吸引高素质志愿者参加非政府组织活动。

培育社会的互助精神

非政府组织是公民基于共同信仰或利益而自愿结成的社团，其公益性同样建立在人们爱心志愿的基础上。在危机来临时刻，人们只有互助合作，才能共同应对突发危机。现实中，由于非政府组织还不为大多数人所熟悉，尤其媒体对它们的宣传不够，使得非政府组织的活动透明度不高，极易遭到公众的猜疑和不信任，容易导致组织解体或者停滞。这也要求社会对非政府组织的合理性和合法性予以认定，避免造成信用危机而挫伤它们应对危机的积极性。同时也亟需加强公民文化建设，培育公民的主体意识、参与意识和志愿精神，使公民自愿加入到非政府组织，提高非政府组织公信力。[5]

非政府组织应加强自身建设

科学规范的多元治理结构建立在合理的法律体系和明晰的制度设计基础上。非政府组织与政府相比，其职权范围、活动方式、组织理念上均存在着较大的差异。我国的非政府组织无论在外部还是自身内部的监督体系并不健全，以致社会公信力下降，造成非政府组织参与公共危机管理能力下降。对此，非政府组织应加强危机管理制度建设。一是要建立完善的危机管理制度，有明确的危机管理规章，基本的危机处理程序和应对危机的专业人员。二是建立危机预警和反馈系统，通过各种信息渠道及时反映危机信息，以协助政府部门做出相关决策。三是多方筹措资金。经费不足导致治理能力降低，非政府组织应扩大筹资渠道，吸引社会大众积极参与。

加强与国际非政府组织的合作

面对公共危机，我国非政府组织应紧密联系其他国家的非政府组织共同应对危机。我国非政府组织可以与国际非政府组织举行经验交流会，汲取其他国家非政府组织处理危机的经验，同时也可以参加其他国家非政府组