城乡协调发展情况调研报告

城乡协调发展情况调研报告

党的十七大提出：“统筹城乡经济社会发展，解决好农业、农村、农民问题，推进社会主义新农村建设，是事关全面建设小康社会的大局，必须作为全党工作的重中之重”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元经济结构，解决“三农”难题，统筹城乡经济发展，全面建设小康社会所做出的重大战略决策。根据林区领导干部集中调研活动的安排，就我区统筹城乡协调发展进行了专题调研，现将调研情况报告如下。

一、城乡一体化概念

城乡一体化又称城乡融合。在社会发展战略上把城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，城乡差别逐渐消失，最终融为一体的过程。随着社会生产力的发展，农民非农化、乡村城市化、城乡一体化势在必然。当今城市化已开始形成一股世界范围的潮流，一些发达国家城市人口比重已超过70％，基本实现了城市化。在这个过程中，必需逐渐消灭城乡差别和工农差别，实现城乡融合，这是一个漫长的社会变迁过程。在我国现代化过程中，城乡一体化已成为我国城乡协调发展的迫切需要。其主要内容：一是经济上城乡生产力发展水平和生活水平基本一致；二是政治上城乡居民有平等的社会地位和政治权力；三是文化上城乡的教育、科技、文体医疗卫生水平及相应的服务设施大致相同；四是生活方式和生活环境城乡居民趋向一致，家庭规模、家庭结构、生育观等也趋于接近等等。

二、我国城乡一体化的理论和实践探索

改革开放以来，随着我国经济发展，特别是在沿海发达地区，城乡经济关系日趋紧密，城乡功能转型加速进行，长期形成的城乡分割的二元结构逐渐显现出某些不适应，城乡如何协调发展，一直成为政府部门和学术界关注的焦点。最初，受农工商联合发展的启迪，一些学者从城乡经济一体化研究入手，希望在经济转型时期，将城乡一体化作为一种手段，通过生产要素在时空上的优化配置，确保城乡协调发展。因而，城乡发展战略一体化、经济管理一体化、商品市场一体化、经济活动网络化、利益分配合理化等对策思路纷呈迭出。如年，省宝鸡市委、市政府在调查研究的基础上，针对乡镇企业崛起和城乡商品流通的发展趋势，提出“两下乡、两进城、一建设”的城乡一体化发展战略，试图寻求一条促进城乡经济协调发展的新途径。其后，一些学者将城乡一体化研究范围扩展到户籍管理、住房、食品供给、就业、教育、医疗、保险等更为广泛的制度领域，试图通过调整和改革传统的城乡分割体制，来达到消灭城乡差别，实现城乡融合发展的过程。还有的学者交城乡融合发展扩展至政治、经济、生态环境、文化、空间等各个方面，将城乡一体化视为经济社会发展的必然结果，认为城市和乡村最终将成为一个互相依托、互相促进的统一体。

在理论上，国内学者围绕城乡一体化的概念、内容、目标、实质、动力机制、核心、标志、模式等展开过热烈讨论，并对若干理论问题达成了一些基本共识。在实践上，为了推进城乡一体化的发展，政府部门和学术界在下列几个方面做了努力和尝试。

首先，进行了“市带县”、“县改市”、小城镇建设等体制改革探索。实行市带县体制最根本的出发点和归宿就是要从体制上革除城乡阻隔、工农分离的弊端，更好地发挥中心城市的辐射功能，靠它在各方面的优势把周围的县带动起来，调动农村的逆辐射潜能，形成新型城乡关系。但由于这些措施并未从根本上触动和改变传统的城乡经济体制，且有些城市所带县数偏多，力不从心，从而使城乡一体化的良好愿望因缺乏体制上的保障和推动而难以实现。

其次，通过试点比较和归纳总结，提出了若干具有代表性的城乡一体化模式。如①“以城带乡”的模式；②“城乡统筹规划”模式；③“工农协作、城乡结合”的模式；④以乡镇企业为联结点、以小城镇为载体、以农业产业化为纽带的城乡互动发展模式。

第三，在大中城市郊区，逐步将城乡一体化规划的思想方法付诸实践。郊区经济的快速发展预示着城乡之间的互动和需求将更为强烈。经济发达的郊区和城市经济事实上已形成了一种统一体。城市应该将其郊区的发展作为整个城市发展的一个重要组成部分，建设一个城市主导、城乡互为依托的城市型地区显得尤为迫切。因而，区域规划工作者面临的重要任务之一，就是突破传统的城市和乡村发展相互分离的规划模式，形成覆盖全市域的空间规划，创造城乡一体化的规划新品种。近几年来，城乡一体化规划方法在我国不同规模的城市总体规划中得到体现，一些城市还提出了明确的城市一体化规划方案，从城乡一体化角度来思考城市的空间分工和结构成长、发展方向和优先次序，以及开发建设与保护的重点和范围等。

三、我区统筹城乡发展的做法及成效

近年来，区委、区政府贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府关于统筹城乡发展的要求，坚持把工业和农业、城镇和乡村、城镇居民和农村农民作为一个整体，规划城乡联结、产业城乡联动、公共服务城乡联盟、基础设施城乡联通、保障城乡联体，全力推进城乡一体化。

规划城乡联结

科学规划是推进城乡一体化的前提和基础。我区按照着力打造生态旅游城镇新名片要求，先后编制了镇、镇、、镇等8个乡镇的总体规划和部分修建性祥细规划；结合现状特点和用地条件，因地制宜编制出了具有地方特色，操作性强的《公路沿线可建房规划》，20多个中心村村庄规划。在此基础上，又启动了镇老城区旧城更新规划，镇堂坊沟、百花坪小区控制性详规和城镇立面改造规划。将城乡融为一体进行全域规划，使我区城镇布局更加科学合理，已初步形成了以、、等旅游重点镇为骨干、一般乡镇为支撑、中心村为网络的小城镇发展体系。

产业城乡联动

产业一体化是城乡一体化的支撑。结合林区实际，以“旅农林”和“矿电化”两个产业链建设为抓手，加快形成互融互补的城乡一体化产业发展格局。一是着力推进“旅农林”生态经济产业链建设。以旅游业带动农业、林业发展，年，实现“旅农林”生态经济产业链建设总收入亿元。接待国内外游客万人次，增长%，其中境外游客55072人次，增长%。发展高山无公害蔬菜万亩，发展蔬菜大棚283个；发展茶叶基地面积达到万亩；发展中草药材基地面积达到10万亩；发展干果基地12万亩。“一村一品”、“多乡一业”的农业产业化发展格局基本形成。二是着力推进“矿电化”循环经济产业链建设。年底拥有涉及10多个行业小类的工业企业118个，基本形成以化工、水电开发、矿山、建筑建材、绿色食品加工为五大产业集群的格局。发展规模以上企业17家，规模以下企业约101家，国有及国有控股企业5家，区内外民营企业34家，外资企业9家。年底全区工业企业共完成工业总产值亿元，比“十五”期间的亿元增长%，整个工业经济呈现良好的增长趋势。产业的发展有力促进了农民增收，城乡在居民收入上的差距逐步缩小。据统计，我区城乡居民收入比已经从年的：1减少到年的：1。农村居民恩格尔系数由年的%降到年的%，城乡居民收入、城乡生活水平的差距进一步缩小，这些变化充分体现了我区城乡一体化进程。

公共服务城乡联盟

建立城乡统一的公共服务制度，城乡基本公共服务差距显著缩小。一是大力推进城乡教育均衡发展。近年来，共投入8000多万元，用于改善办学条件。新建改建校舍10万多平方米，为学校添置图书25万册，添置教学仪器价值1500万元，改善了教师的办公条件和生活条件。年全区学校实现了现代远程教育“校校通”，年在全省率先实现了现代远程教育“班班通”，建立起了林区与外界共享优质教育资源的信息“高速公路”，教育信息化水平整体提升。建立全区教师合理流动机制。大力发展职业教育。二是大力发展农村卫生事业。合理配置城乡医疗卫生资源，推进城市医疗卫生资源向农村延伸。加大对全区基层医疗卫生服务能力建设。惠民医院建设工作积极推进。自年试点以来为城乡“低保”人员等惠民对象减免医药费用约110万元。目前，全区8个乡镇分别建设了乡镇卫生院。全区共有66个行政村，已建设村级卫生组织57个。三是不断繁荣文化体育事业。年以来，先后投资3000多万元，新建了图书馆、群艺馆、体育中心等一批文化体育设施；投入资金80多万元改扩建了3个乡镇综合文化站，新建了66个村级图书室，为全区8个乡镇配备了6套全民健身苑，7套全民健身器材，在全区20个行政村新建了农民健身工程。大力推进“三个一”工程建设，在全省率先实现了乡镇综合文化站全覆盖、农家书屋、数字电影放映全覆盖，基本建立了区、乡、村三级公共文化服务网络。

基础设施城乡联通

把基础设施建设作为城乡一体化的基础环节和重要内容。一是全力打造场乡交通网络体系。全国首条科技生态旅游示范路建成通车，公路、过境公路、公路正在抓紧建设，飞机场项目已经国务院批准立项，并动工建设，铁路将在设站。实施农村道路硬化工程。林区农村公路建设从年开始启动，截止到年底，修建通村公路540公里，修建便民路650公里，100%的乡镇和97%的建制村完成公路路面硬化，农村交通条件明显改善。全区城乡初步形成了布局合理、干支相连、四通八达、便捷畅通的道路交通网络。二是加强城乡公用设施建设。固定电话和移动通讯覆盖面进一步扩大，村通电话率达100%，乡镇全部开通宽带网络，景点景区全部开通移动通讯，电视人口覆盖率100%。大力实施生态移民和扶贫移民工程，共移民搬迁3396户14212人，修建集中安置小区20个。促进了我区小城镇建设迅速发展，全区城镇化水平达45%。自年到年，林区总人口呈增长趋势，但乡村人口从年的万人减少到年的万人，城镇人口从年的万人增加到年的万人。乡村人口逐步向城镇转移，、、、、等富有地方特色的小城镇基本建成。累计建设沼气池6500口，普及率50%。完成农村饮水安全工程156处，修建大小蓄水池268口，架设引水管道25万米，解决了28个村、76个组、2775户、11000人的农村饮水安全问题，自来水通村率达70%。进行“三房”改造829户2686人。农民生产生活条件进一步改善。

保障城乡联体

健全完善城乡一体的社会保障体系，城乡实现基本医疗保险和新农合的全覆盖，养老、失业保险覆盖面逐步扩大，。年，全区新农合参合率达%，参合农民受益率为%。城镇低保政策全面落实，实现应保尽保。截止年，全区享受城镇低保对象1848户，4157人。月发放低保金43万元，人月均补助101元。实现了符合条件对象应保尽保目标和规范的动态管理方式。农村低保政策稳步推进,确保困难群体基本生活。全区享受农村低保2260户，4807人。农村五保供养不断推进，保障机制进一步强化。我区五保对象913人，保障资金万元。全区农村福利院达到9所，福利院收养260人，基本能够满足农村五保自愿前提下的集中供养。城乡医疗救助大力推动,有效缓解因病致贫、因病返贫问题。自林区政府年初出台《城乡贫困群众大病医疗救助实施办法》以来，全区共救助1135人次，支付医疗救助金万元。年?年资助农村特困户、五保户、优抚定补户等参加新型农村合作医疗18384人，万元。助学救助政策认真落实，确保贫困生享受平等受教育权利。全区已经形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的城乡一体社会保障体系。

四、统筹城乡发展的启示

通过对我区统筹城乡发展情况的调研，对统筹城乡发展的一些深层次问题有了一定认识，主要有以下几方面的启示。

科学编制城乡规划，构建林区全域发展的新格局

全域谋划是城乡统筹的基础。要科学编制城乡规划，一方面加快推进功能区的划分，在摸清家底的基础上，尽快形成能够体现科学发展观要求、反映林区区情的“优化开发区域”、“重点开发区域”、“限制开发区域”和“禁止开发区域”等主体功能区框架，并制定相应的配套政策，确保功能区规划的贯彻实施。另一方面加快推进“全域城镇化”的发展战略，通过区划调整，整合区域综合力量，形成以规模相对最大、高级职能集中、空间相对连片的“主城区”为核心，和其他诸多与“主城区”有一定距离，在主要职能上紧密依托并服务于“主城区”、各具特色的“组团”组成的全域林区，推进林区由极化发展走向均衡发展，形成全域发展的新格局。

创新管理模式，健全促进城乡一体化发展的体制机制

打破割裂城乡的体制机制是统筹城乡发展的前题。首先要加强对城乡统筹的领导和协调，健全领导机构和工作办公室，负责协调解决城乡统筹的重大问题和具体的日常工作。其次要结合行政管理体制改革，打破城乡分治的状况，将涉及城乡统筹的职能实行统一归口管理，建立健全统一的覆盖城乡全域的规划体系、公共财政体系、交通运输体系、水利水务体系、城乡绿化和造林体系、就业和社会保障体系等，形成促进城乡统筹发展的体制机制。

加大资源双向对接，实现城乡公共服务均等化

促进城乡资源的互动、实现资源在全域的优化配置是城乡统筹的基本要求。要着力引导城市资源下乡，不断加大对“三农”的支持力度。通过采取转移支付、干部交流、科技下乡、对口帮扶等方式，推进公共财政向“三农”倾斜、公共设施向“三农”延伸、公共服务向“三农”覆盖、城市文明向农村辐射，形成以城带乡的良好局面，努力构建现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态。同时，也要注重农村资源进城，降低农民进城门槛问题，促进农村剩余劳动力进城务工居住,缓解城市二、三产业发展劳动力紧张的状况。

因地制宜谋发展，不断壮大优势产业

产业发展是城乡统筹的核心。不断优化生产力布局、实现城乡产业协调发展，才能实现城乡共同繁荣。我区应根据统一规划和突出特点，确定和发展相应的优势产业，形成“人无我有，人有我特”的发展思路，确立自己的优势产业。在产业的发展过程中，对产业发展雷同的地区进行详细规划，明确划分各具特色的发展区域，杜绝盲目发展和无序竞争。同时，要随着形势的发展变化，及时调整规划，确保优势产业能够与时俱进，理性发展，推动我区区域已经形成的优势产业持续健康发展。

深化农村综合改革，努力增发展活力

深化农村综合改革、不断增强发展活力是城乡统筹的重要内容。当前要突出两个重点，一是要着力推进农村金融体制改革和创新,运用金融工具深度介入城乡统筹。要建立市场主导与政策扶持相结合的城乡金融资源配置体系，健全资金的投向机制、导向机制、保障机制、激励机制和转移机制等五大机制，实现农村合作金融机构、邮政储蓄银行以及其他商业银行和政策性银行、民间资本、外资、支农国债等多渠道筹措资金。二是要积极稳妥地推进土地产权制度改革，促进多种形式的规模化经营。要以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、种植大户、农民专业合作组织和农村集体经济组织集中，实施规模化、集约化经营。

五、统筹城乡发展面临的困难和问题

城乡经济发展水平存在较大差距。虽然多年来我区农村经济保持了相对协调的发展态势，但各乡镇之间、村与村之间之间等也还存在着不平衡性，有的还较严重。如年镇财政收入达到2927万元，而镇财政收入222万元。

基层干部群众对统筹城乡发展概念仍比较模糊。调研中了解到，有不少干部群众在思想上对推进统筹城乡发展工作的重要性认识不清。一是安于现状，故土难离。许多村庄虽然规模小，人口少，基础差，但大多数村民世代居住在这里，不愿意搬离，由于种种原因改造起来有一定难度；二是有的村民认为集中居住虽好，但担心会造成距土地较远，生产上会不方便；三是对推进统筹城乡化发展所需投入资金感到压力很大。

资金严重不足成为城乡一体化建设的瓶颈。虽然中央、省市投入“三农”的资金越来越多，但区级财力有限，配套不够，造成对农村基础设施、社会事业投入不足，成为制约农村经济发展和农民增收“瓶颈”问题。

六、统筹城乡发展的建议

统筹城乡规划,实现城乡布局一体化。要严格按照“工业向园区集中，人口向城镇集中，居住向社区集中”的要求，从区域全局的角度通盘考虑城乡空间布局问题，突破城乡空间分割和规划期限的限制，把农村和小城镇、城市作为有机的整体加以统筹考虑，真正实现了在空间布局上以“一张图”的方式涵盖城乡。一是统筹城乡发展规划,坚持立足当前,适度超前,城乡一体,整体推进的原则,结合“十二五”规划编制,高起点、高标准编制《林区城乡一体化发展规划》。统筹规划城乡产业发展，科学确定产业发展布局。统筹规划城乡用地，合理布局建设、住宅、农业与生态用地，充分发挥小城镇的辐射带动作用。统筹规划城乡基础设施发展，按照基础设施先行的要求，统盘谋划城乡基础设施布局和建设，努力构建城乡一体的道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等重点基础设施项目的共建共享，不断扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，让农民也能分享像城市基础设施一样的服务。建立以“十二五”规划为统领,着力构建以县城为中心,小城镇为节点,新农村示范村为基础,其他中心村为支撑的“四位一体”城乡发展空间格局。二是不断完善新农村规划,以全省新农村试点乡镇建设为契机,科学编制新农村建设产业发展规划、村镇建设规划和社会事业发展规划。三是切实加强城乡规划管理,坚持以规划为纲,统筹安排经济社会发展各个方面的工作,重点突破,整体推进,促进城乡联动发展。

统筹产业发展,实现城乡产业发展一体化。要大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补的城乡一体化产业发展格局。一是大力现代农业。加快农业战略性调整，进一步壮大有机茶、蔬菜、干果、中药材和畜牧养殖业五大支柱产业。大力推进农业产业化经营，培育龙头企业，逐步形成蔬菜加工、畜牧加工、中药材加工等多条产业链。二是优化农业产业布局,坚持在等乡镇建设有机茶板块，在、和等乡镇建设高山无公害蔬菜和低山大棚蔬菜板块，在、下谷、、宋洛、、建设中药材板块，在、宋洛、、建设了干果板块，以养殖大户建设为突破口建设畜牧板块的农业发展思路,加大对优势产业的扶持力度,加快区域种植结构调整,不断优化产业布局,积极引导民间资本和金融资本投入农产品加工业,大力发展劳务经济,实现农民收入持续快速增长。三是发展壮大工业经济,紧紧围绕优势产业,加快我区工业园区建设,完善园区规划,依托园区平台,突出产业招商,积极引导和吸纳一批产业对路、成长性好的企业落户园区。积极开展多种形式的招商引资活动,努力将资源优势转化为经济优势,实现工业发展大突破,大力提升区域经济实力。四是加快发展第三产业,加快发展物流、信息咨询、物业管理等现代服务业。大力发展旅游业,打造精品旅游线路,努力把建设成为生态文化旅游圈的核心区,实现旅游业联动发展,使之成为新的经济增长点。

统筹基础建设,实现城乡基础设施一体化。一是精心打造滨河新区。进一步完善供排水、供电、通信、环保等基础配套设施,实现城市硬化、绿化、亮化、美化。二是着力建设特色小城镇,按照突出区域特色,准确定位城镇功能,增强综合承载能力,发挥辐射带动作用的发展思路,以建设为龙头,加快小城镇开发步伐,建设完善蔬菜、建材、百货、农机、农贸、物流中心等市场,吸引更多的农民到小城镇居住,从事二、三产业,提升城镇经济实力,积极推进城镇化进程