我国养老服务中的政府责任定位研究分析 公共管理专业

我国养老服务中的政府责任定位研究【摘要】在全球人口快速老龄化的过程中，我国的形势也不容乐观。自1999年我国跨入老龄化的社会门槛后，人口老龄化加速发展，老龄人口基数大，增长快。大力发展老龄事业，加快适度的普惠的社会养老服务体系，成为摆在我们面前的重要而迫切的任务。而政府在养老服务制度设计、执行、控制等方面起着至关重要的作用。本文通过联系当前我国养老服务中的政府责任现状，以及借鉴美国、新家坡、日本等发达国家在养老工作中的成功经验，从而正确认识到政府在应对老龄化问题中应扮演主导、补位和构建者的角色，进而明确政府责任应定位在宣传理念、构建平台、规范机制和加强监督四个方面，从实施全面管理的全能政府转变为实施公共管理的有限政府，促使政府、企业和第三部门养老服务资源的合理配置，最终实现养老服务保障体系全面协调可持续发展。【关键词】养老服务；角色定位；政府责任【Abstract】IntheprocessofglobalpopulationaginginChina，thesituationisnotoptimistic.Since1999，Chinaenteredtheagingsocietythreshold，acceleratethedevelopmentofpopulationaging，theagingpopulationbase，fastgrowth.Developingthecauseofaging，tospeedupthesocialold-ageservicesystemmoderatePratt&Whitney，becomeurgenttaskinfrontofustheimportant.Whilethegovernmentplaysacrucialroleinold-ageservicesystemdesign，execution，control.Inthispaper，byChina'scurrentpensionserviceinthecurrentsituationoftheresponsibilityofthegovernment，andlearnfromthesuccessfulexperienceinnursingworkindevelopedcountries，theUnitedStates，Japan，Singapore，soacorrectunderstandingoftheroleofleading，repairandconstructionofthegovernmentindealingwiththeagingproblem，andfurtherclarifytheresponsibilityofthegovernmentshouldbepositionedinthepublicityideas，buildaplatform，regulatingmechanismandstrengthensupervisionofthefouraspects，fromthetransformationoftheimplementationofcomprehensivemanagementoftheAlmightygovernmentfortheimplementationoflimitedgovernmentpublicmanagement，government，enterprisesandthethirdsectorpensionservicestotherationalallocationofresources，andultimatelyrealizeold-ageservicesystemiscomprehensivelycoordinatedthesustainabledevelopment.【KeyWords】Pensionservice;role;governmentresponsibility

目录TOC\o"1-3"\h\u16721引言 14826一、养老服务社会化研究现状 125941二、我国养老服务中政府责任的现状 230163三、制约养老服务社会化发展的主要原因 321755（一）社会化养老市场化程度不高 319533（二）养老机构服务功能有待完善 35095（三）民间资本不能及时进入养老市场 312439（四）老年人生活需他人照料 319329四、正确认识政府在应对老龄化问题中的角色定位 31410（一）养老服务社会化供给中的主导者 324119（二）养老服务社会化供给中的监管者 415820（三）市场化不足的服务平台构建者 47755（四）家庭养老功能弱化中的补位者 525882五、明确养老服务体系中政府责任定位的建议 58694（一）大力宣传居家养老服务理念，加大相关政策扶持 528943（二)积极构建社会养老服务平台，优化养老服务流程 620410（三）加强市场监管，有效规范养老市场运作机制 66106(四）建立健全养老保险机制，推进养老保障制度发展 731519结束语 8引言2010年第六次全国人口普查显示，65岁及以上人口为1.19亿，15～64岁劳动年龄人口为9.98亿。也就是说，现在是8.4个劳动年龄人口对应1个65岁及以上的老人。而到2035年，将是3个劳动年龄人口对应1个65岁及以上的老人，这和目前世界上老龄化最严重的日本水平相当。劳动年龄人口不会都参加劳动，实际上，到2035年中国就会面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。截止到2012年底，我国达到60岁以上的老年人口的数量为1.94亿，其比例为全部人口的14.3%，到2013年底老年人口的数量将会达到2.02亿，占人口总数的14.8%。目前我国的社会保障体制尚不健全，养老问题是我们共同面临的一大挑战。当前我国养老的现实状况是空巢化、高龄化、少子化。在孝道文化日益减弱的情况下，传统的家庭养老模式受到冲击。养老其实是全社会的事，也希望越来越多的人弘扬为老服务的风尚，更多专业化服务人员成为志愿者，为老年人提供生活和精神慰藉等方面的志愿服务政府在养老问题同样具有不可推卸的责任，尤其是贫困地区农村的政府责任更为艰巨。因此我们要鼓励政府社会和企业等共同参与到养老服务的发展中来，促进养老服务的快速发展。一、养老服务社会化研究现状我国人口基数较大，近年来，随着经济的迅速发展，我国也面临人口老龄化迅速增长的严峻考验。政府高度重视养老服务问题，加大对养老服务体系的建设，加大资金投入，建立面向全社会老人的养老机构，以满足社会不断增长的养老需要。国家还颁布相应的法律法规，如：《国家级福利院评定标准》、《社会福利机构基本规范》等文件，以规范养老服机构的务管理和服务质量。但是总的来说，我国养老服务体系的总体水平还比较低，不能适应日益增长的老龄化需求。养老服务体系的建设仍然需要继续开发，政府应开发多种融资渠道，充分调动社会力量，促进养老事业的不断发展。二、我国养老服务中政府责任的现状我国政府历来关心和重视老龄事业，在弘扬敬老养老传统文化的基础上，综合运用经济、法律和行政手段，积极探索适合中国国情的老龄事业发展模式。快速到来的老龄化形势，对我国现有的社会的和谐稳定提出了挑战。养老服务发展缓慢的主要原因是政府与社会对养老问题的认识不足，政府财政投入不足，对社会资源的整合不够等。（一）政府与个人责任边界不明确我国养老保障制度改革以来，政府责任边界不清晰。此外缺乏财政投入机制，试图通过个人账户空账运行的方式实现养老保障责任的代际转移，从而造成了中央财政成为事实上的最终责任人，引发地方政府和参保企业以及个人的大量投机行为，如提前退休、通过各种方式提高退休人员待遇。而属地化管理方式导致当地社会保障部门由于缺乏真正的财政约束，也没有加强管理的动力。其直接结果是养老保障责任于中央政府，导致养老保障的财政可持续性下降。（二）养老规定不够规范，实施混乱自我国城镇养老保险制度转型以来，政府每年都会出台文件予以规范。据统计，1986年以来，我国在社会保险颁布的文件达300多个，其中绝大多数是养老保险方面的规定。这些文件基本上是以通知、意见、建议、办法、规定、决定、条例等形式出现的，都属于鬼斩范围，没有达到法规的层次，所以稳定性比较差、整体效力较低、随意性比较强。另外，相关立法比较滞后，导致养老保险基金问题的立法不但存在着立法效力有限、立法层次不高、立法依据不充分等问题，并且业务管理与机构创设混为一谈，多头立法、缺乏统一的规划管理，导致管制措施存在失灵、扭曲、滞后和漏洞。同时，政府出台的前后政策具有非连续性、临时性和随意性，导致制度间缺乏衔接和协调赵聪锐，周玉萍：城市社区养老模式探讨赵聪锐，周玉萍：城市社区养老模式探讨——城市社区老年照顾有关问题分析[J].山西高等学校社会科学学报.2011(02)（三）相关监管责任的空白监管责任是对规范和设计责任的检验和贯彻，监管责任的有效实施不但能节约政府的财政资源，还可以提高整个制度的效用价值。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，“基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用以外，应该全部存入专户和国家债券，严格禁止投入其他经营性事业和金融事业”，社会和劳动保障部们也明确规定“任何个人和组织不能挪用社会保险基金”，但是挪用甚至是欺骗养老保险基金的案件仍然不断发生。另外，冒领、续保养老保险基金的大有人在；更甚者，还有单位采用伪造、涂改职工工种、年龄、制造假档案等方法为不具备退休条件的职工提前办理退休手续，侵占养老保险基金。三、制约养老服务社会化发展的主要原因在经济迅速增长的情况下，养老服务的重要性日益突出，养老服务问题迫切需要得到切实的解决，以加强社会老年人的生活保障。但从目前，政府实际实行的养老措施来看，其问题不断显现，效果更是差强人意，具体归结为下几个方面的问题，（一）社会养老市场化程度不高目前，面对日益增长的养老需求吧，养老服务体系十分匮乏。许多老年人无处可寻放心的养老服务。要把养老工作落到实处，首先就要把养老工作市场化。政府要建立一些设施齐全、有完善的服务体系的养老机构，为大多数需要养老的老人提供放心的居住环境。另外，针对在家养老的老人，政府可以设置专门的职业，并设立相关法规，培训愿意专业的养老服务工作人员，满足这部分老人的生活需要。所以，政府应该重视规划养老市场，并且不断健全服务机制，解决老年人的养老难的燃眉之急。（二）养老机构的基础设施和服务功能有待完善在我国，目前所存的养老机构的前身大多是由旧时的敬老院。由于使用时间过长，老年人居住的公寓等面临环境差、规模有限、管理者素质底下、老年人的身心健康没有切实的保障一系列问题，都需要解决。养老机构的基础设施和服务功能有待进一步加强。（三）民间资本不能及时进入养老市场在我国，养老属于政府管辖的范畴，是福利性事业。但是，仅仅借助政府的力量，是无法满足当前社会养老服务的巨大需求。可由于现在政府对养老市场狭隘的认识，不能够充分理解急经济发展中养老政策的缺失，漠视社会福利事业的发展等种种局限，使大量闲置的民间资本无法进入市场，参与市场资源的分配。（四）老年人养老观念陈旧目前，绝大多数老年人的养老仍是家庭式，由老人相互照料，或由自己的子女赡养。传统的养老观念，可使老年人养老得到解决。但是，传统的家庭式养老观念，也使相当一部分的老年人晚年生活凄苦。所以，要实现养老市场化，还需从养老观念上理顺。四、正确认识政府在应对老龄化问题中的角色定位在我国，政府在养老服务市场中扮演着主要管理者角色，要实现养老问题的有效解决。政府必须实现向宏观调控者角色的转变，市场才能得到发展的空间。下面简要分析政府在养老服务中，应该如何让找准角色定位。（一）养老服务社会化供给中的主导者政府在推进养老服务社会化进程中的角色是主导者，规划者。政府要有长远的战略规划、战略思维和周密的布置，此外还要综合考虑各种主客观因素，对养老问题社会化进行统筹规划。首先政府应该设定明确的目标，以此来激发社会成员的积极性。其次，政府还要选择合适的养老服务模式，根据养老服务的性质和制度安排选择最有效的服务供给机制。再次，制定清晰、透明的程序也是政府责任的关键。政府需要用公正的程序来预防不规范行为的发生，维护老年人的利益。最后政府还应该通过各种途径向公众宣传养老服务社会化的知识和信息，鼓励公众通过信息咨询、价格听证等方式参与到决策中，从而获得公众的支持和信任。（二）养老服务社会化供给中的监管者政府在养老服务社会化供给中承担着监督者的责任。养老服务社会化供给离不开优良的管理、有效的腐败预防机制和对特许经营者的监管。养老服务社会化必然会引起多方面利益关系的调整，因此政府应该从维护公众利益出发，对养老服务社会化进行监督。一方面，私营部门的趋利性和信息不对称现象的存在，会引发定价不合理、服务质量下降、垄断等外部不经济问题。在这种情况下政府应该规范服务价格、质量和数量标准，对其进行定期监督。另一方面，在养老服务社会化过程中，容易滋生权力腐败问题，产生权力寻租行为。因此政府应该建立监管机制，完善相应的法律法规，制定客观实际的监管标准，鼓励社会力量参与监督，具体来说通过各种方式，积极采纳老人们的意见和建议，不断提高服务质量。区民政局每季度进行2-3次督查，每月选择10户服务家庭进行1次电话回访，区居家养老指导中心每周走访不低于20户的服务家庭。落实以奖代拨政策，对全年考核优秀、服务对象满意率达90%以上的专业服务机构，予以3万元社区服务业奖励。（三）市场化不足的服务平台构建者政府应当在市场化养老服务不足的现实情况下积极构建社会化和市场化的服务平台，成为服务平台的构建者和规范者。养老服务的需求是多种多样的，其资金来源、服务内容和形式以及运作机制和模式也注定是多元化和多层次的，在其发展的初创时期，其运作机制又必须在政府规制之下，这就决定了市场化不足时，政府要充当服务平台的构建者。政府可以动员自身和社会力量，疏通服务提供渠道，传递和沟通需求和服务信息，制定服务规范，鼓励市场化服务模式探索，监督服务质量，力争在较短的时间内搭建起针对社会需要、符合市场特点、有效和可持续的养老服务市场化体系。构建市场化服务平台，就要有市场经济意识和市场化运作的头脑。政府可以有步骤地引入社会或市场机制。比如，在养老助残卷良好运作的基础上，可以由“政府发券，老人享用”进一步变为“老人享用，政府付钱”，即在条件具备时将养老助残福利金额直接引入服务系统，老年人一定额度内消费费用由政府直接支付给服务提供机构。这样做的好处在于可以使养老福利资金流入养老服务领域，而老年人则享有对资金流向的选择权，对于优化养老服务流程，促进养老服务也的良性发展有着积极的作用，同时也有助于管理模式的现代化和对服务需求的准确定位。（四）家庭养老功能弱化中的补位者在家庭养老功能弱化的情况下，政府要及时补位，成为养老服务的引导和推动者。养老服务包括生活照料、物质支援、心理支撑和整体关怀，是一个庞大的系统工程。实现居家养老的社会化支持，需要动员足够的社会资源和力量，政府理应担当职责，政府补位，并不是说政府要在养老服务中一定要亲力亲为。主要表现在政府应当在家庭功能弱化的情况下及时当养老服务资源投放的引领者和发展服务的推动者，在政策扶持、财政投入等方面及时发挥作用。五、对养老服务体系中政府明确责任的参考养老服务是社会保障制度的重要内容。政府的有效干预，必将促进养老服务市场的发展。但是，作为具有市场趋势的养老服务体系中，政府在其中例行的职责必须有明确的定位，已促进养老付的良性发展，切实保障老年人养老生活的质量。（一）加大政府扶持政策，做好养老服务理念的宣传，以利于养老工作的顺利展开首先，大力发展基层社区的养老服务。以政府扶持为后盾，以社会养老为主力，树立孝顺子女养老的模范，提倡邻里照料、政府补贴等，使农村社区的养老服务观念提升。让每个老人都能老有所养，生活有保障，让每个村庄、社区都成为没有院墙的敬老院郅玉玲：长江三角洲地区居家养老服务的发展[J].学海.2010(04)。郅玉玲：长江三角洲地区居家养老服务的发展[J].学海.2010(04)与良好的社会氛围相配合，政府还应加快制定相应的法律法规，使养老有法可依，有章可偱。相对养老也发达的国家来讲，我国的养老服务方面的法律法规还比较落后，许多方面仍需细化和提升。政府在制定法律法规时，还应具体情况具体分析，充分考虑当地经济发展，针对社区的养老服务体系，最好根据各个市辖区、街道、城市社区的具体情况制定社区发展标准，针对社区发展的财政安排、各项管理制度、经营发展、法律咨询等都要有明确的法律文本规财务的预算、人力资源的配置和法律的可靠保障，鼓励新的可行性措施的推广，从而最大限度地保障当地的养老服务健康发展。二)鼓励创建优质的社会养老服务机构，使养老工作流程顺畅化政府机构首先身先士卒，重视老年养老基础设施的全面建设，落实行动，并大力提倡养老服务的意识，引起全社会人民的高度关注；其次，政府引导老年人改变传统的家庭养老观念，使老年人在尽好家庭义务的同时，又兼顾好自己的社会角色，更加全面地丰富和提高老年生活的内涵。此外，政府要在实践中不断健全老年服务体系。第一，政府要深入社区，开展多种形式的交流活动，如居委会走访、给贫困老人低保、举办老年人联欢活动等，融入老年人的生活中，了解他们的需要，解决他们的实际困难。同时，也可以增加老人们彼此的交流，丰富老人们的晚年生活。第二，政府要优化资源配置，为老年人提供更多的活动场地、娱乐设施等，满足老人们的身心发展的需要。三、要加强相关老年服务机构的服务，一方面建立相应的法律法规，建立对从业人员的法律约束，保障老年人的合法权益；另一方面，加强从业者的服务意识，提升对老年人服务的水平，更好地为老年人服务。四，政府还要建立医疗设施，强化医务人员对养老服务的重视，为保障老年人的身体健康保驾护航。（三）加强养老服务的市场运营和管理研究显示，入住养老机构的老人对生活的满意度，远远高于居家养老的老人，这是对养老社会化的一种正面的认可，那么为了老年人居住生活的提升，应加强对养老服务的市场监管，促进养老服务体系的良性发展。市场经济下，由于各种经济利益的驱动，养老服务的职场操作中，不可避免出现各种不良竞争行为，因此，必须加强其管理。政府要以法规的形式来颁布养老制度，并在设置的专门的应设立专门的行政机构中，明确各部分的职能，做到责任到部门。对于民营的养老机构，要严格审查其承办资格，并予以相应的法律许可，如：不定期考核、颁布经营许可证等，要责权划分，规范养老服务市场的发展。另外，建立群众监管制度，确实保障公众的基本权利。(四）建立养老的保险机制养老服务社会化是必然的趋势，其中建立养老的保险机制尤为重要。政府要加强养老保险机制的建设，一方面扩大养老保险资金包含的的社会内容，让老人享有更多的健康发展的权利。政府采取法律手段，将社会所有养老资金的收缴规范化。让缴纳者自觉履行其社会义务。对于拖欠养老资金者，予以严惩。另一方面，政府要做好社会化养老服务的宣传，通过各种有效的宣传方式，如：电视公益广告、报纸、期刊、海报等，在群众中普及养老意识，并鼓励其积极参与。提高群众参与养老保险的主动性。另外，要注重农村养老保险的缴纳、管理和监督。农村保险保基金遵循征缴、管理和使用相离的原则。各级地方人力资源社会保障部门要切实加强农村养老保险基金的监管职责，推行社保基金管理的社会化,接受公众和参保者的监督,杜绝各种管理漏洞，以充分保障广大群众的权益，吸引越来越多的群众重视和支持社会保障的建设。最后，对于农村保险基金相对薄弱的问题，政府应拓宽其资金的渠道来源。在慎重考虑的前提下，投资基金保值增值渠道，既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题，为农村养老保险机制的稳固发展创设保障。结束语社会化养老是经济发展的必然趋势，是社会建设不容忽视的重要内容。满足迅速增长的老龄化的迫切需要，政府要加快发展并大力推进养老服务社会化，有效解决人口老龄化问题，缓解社会福利供需不断加剧的矛盾。政府在推进养老服务社会化的过程中，应发挥主导作用，充分带动和动员社会资各种资本，在坚持居家养老为基础，不断拓展养老保险的市场。这样以来，从某种意义上讲，政府不能减轻自身肩负的推进养老服务社会化的责任，而且能够活跃养老服务体系的建设，并不断加强，实现自身角色准确定位。即政府应在养老服务市场中发挥主导作用，加大政策的扶持力度、吸引融入资金的力度、服务培训力度，切实发挥为社会养老“扶上马，送一程”的督导作用。参考文献[1]吴庆华.城镇社区服务:从“政府本位”到“社会本位”[J].黑龙江史志.2009(14)[2]杨宏山.城市社区服务的多中心供给机制[J].理论与改革.2009(03)[3]杨春.居家养老可持续发展研究——以江苏为例[J].西北人口.2010(06)[9]王文龙.城市社会养老体系存在的问题及对策研究[J].经济经纬.2009(05)[4]唐咏,徐永德.HYPERLINK"/kcms/detail/detail.aspx?filena