我国宅基地使用权流转的发展现状及存在问题分析研究 公共管理专业

摘要在我国现有立法下，宅基地的使用权流转可以说基本上处于被禁止状态。但随着社会经济的高速发展，农村养老制度的不断进步，现行的宅基地使用权流转制度已经不能适应现阶段社会的发展，就导致花样繁多的隐性流转在现实中频繁出现，“小产权房”就是其中的一个代表。为了解决“小产权房”给社会带来的不稳定因素、集约化利用土地防止资源浪费、切实地维护农民利益，势必就要进行制度改革。本文将从流转的主体、流转的方式、使用的期限、价格制定、收益的分配这五个不同的角度就宅基地自由流转的构建提供切实可行的建议。并从完善农村土地利用管理制度、确权的登记制度、收回制度、保障制度以及建构自由流转市场等多个角度,以吐鲁番市亚尔乡宅基地使用权的自由流转提供有力的相关制度保证。关键词：改革；土地制度；宅基地；使用权的流转目录26642_WPSOffice_Level1绪论 229890_WPSOffice_Level1一、我国宅基地使用权流转的发展现状及存在问题 33835_WPSOffice_Level2（一）宅基地使用权流转的立法现状及亚尔多乡的现状 35412_WPSOffice_Level2（二）宅基地使用权流转的实践现状 3800_WPSOffice_Level2（三）对我国宅基地使用权现实流转状况的思考 431477_WPSOffice_Level1二、对亚尔多乡宅基地使用权流转制度改革的必要性和可行性分析 517543_WPSOffice_Level2（一）必要性分析 512625_WPSOffice_Level31.充分利用土地资源避免浪费 514430_WPSOffice_Level32.可以有效地解决亚尔多乡“三农”问题，保障农民合法权益 532039_WPSOffice_Level2（二）可行性分析 66767_WPSOffice_Level1三、基于宅基地自由流转观点的制度构思 721346_WPSOffice_Level2（一）宅基地使用权自由流制度的具体建设 715123_WPSOffice_Level31.流转主体 715760_WPSOffice_Level32.流转方式 730168_WPSOffice_Level33.使用期限 82165_WPSOffice_Level34.宅基地使用权流转中的基准地价与最低限价 828212_WPSOffice_Level35.流转收益分配 813411_WPSOffice_Level2（二）相关配套制度的建立与完善 919199_WPSOffice_Level31.农村土地利用管理制度的完善 97522_WPSOffice_Level32.宅基地使用权确权登记制度的完善 911911_WPSOffice_Level33.宅基地使用权产权自由流转市场的建构 916732_WPSOffice_Level34.宅基地使用权收回制度的完善 922653_WPSOffice_Level35.农村社会保障制度的完善 931984_WPSOffice_Level1结论 102056_WPSOffice_Level1参考文献 11绪论我国宅基地使用权的发展经历了三个阶段：1、1949-1961年，宅基地农民私有，自由流转阶段。该阶段的特点是宅基地所有权归农户私有，农户对宅基地享有完全的自由处分权利。2、1962-1997年，宅基地流转部分限制阶段。该阶段的特点是强调了宅基地对农民生存保障，同时降低了宅基地作为一项资源的经济职能。3、1998至今，宅基地禁止流转阶段。该阶段的特点是对农村宅基地使用权是由松到紧，不断加强限制。从宅基地使用权的发展经历可以看出，我国法律对宅基地使用权的规定是一个循序渐进的工程，由允许农村房屋交易，变为“一户一宅”、不允许农民把房屋出售给城镇居民，对宅基地流转的控制越来越严格。在宅基地的制度变化中我们不难看出，尽管现行的宅基地制度维护农民对住房的最基本保障，但同时违反了市场经济的发展规律，更是让农民手中宅基地使用权的价值得不到实现。我国宅基地使用权流转的发展现状及存在问题（一）宅基地使用权流转的立法现状及亚尔多乡的现状当下，与宅基地制度相关的法律规定仅在为数不多法律中有所体现。由于宅基地制度所含有的特殊性，哪怕相关法规并不多，却以十分严格的态度对待宅基地使用权的流转。从我国《宪法》第10条很容易看出，其渲染了对宅基地流转持严格控制的氛围。《物权法》第152条、153条、154条、第155条把有关宅基地使用权的相关规则置于益物权编里,虽然确定了宅基地使用权在法律中的地位，但其中的具体内容却并未作出详细的规则。现在情况是，可以自由流转的仅为城市里的国有土地，亚尔多乡宅基地却不能享受如此待遇。（二）宅基地使用权流转的实践现状虽然立法关于宅基地使用权流转遵循了《宪法》第10条的基调，即严格限制，但与其大相径庭的是实践中宅基地使用权的流转现象却十分频繁。引起全国广泛注意的“小产权房”就是最好的印证。实践中宅基地使用权流转情况可以分为两类：“农民自发型流转”和“政府主导型流转”。“农民自发型流转”包括集体经济组织内部成员间的合法流转以及不被当前法律所认可各种隐性流转。按照流转对象的差异，前者为对内流转，后者则为对外流转。这两种流转形式在不同的地区其占有的比例相差很大。如在城市近郊或者风景优美的名胜古迹附近的农村，其宅基地使用权的流转方式多表现为对外流转。而在较为偏远或者附近没有名胜古迹的农村则以对内流转为主要流转形式。当下，宅基地的使用权流转种类繁多，其中在国内被人们纷纷议论的最能反映起特征便是“小产权房”。国内大多数一二线城市产生上述情形的表现特别突出。下述几点便是农民自发流转占基地使用权所呈现出的显著特征：首先是出租和转让，这二者是流转方式的具体分类；其次是流转宅基地使用权大部分都是采取流转房屋的方式；再次是其显著的体现了“隐形流转”的特点；最后是显著的地域差距。通常将“政府主导型流转”定义为政府为推动国家所允许的宅基地使用权流转形式，运用“增减挂钩”和“占补平衡”的方法获得更多的城市建设用地指标。政府主导型流转的模式在各地实践中的表现各不相同，其中的典型代表有两分两换模式、有偿置换模式、宅基地换住宅模式、宅基地换房模式等，其分别对应于浙江嘉兴、上海、苏州、天津等地。值得一提的是上述种种均是在政府主导下进行的宅基地使用权流转过程，使用诸如异地（针对村）宅基地置换、异地（针对城镇）住房置换、货币置换等方式来来推动上述活动的进行。之所以要进行上述置换是由于其能够起到集约农村建设用地资源的作用，最终使得城市建设用地指标能在相关政策的帮助下的以增加。由于处于“政府主导型流转”情况时，农民所处的地位往往相对被动，先不说政府的承诺是否能够完全兑现，甚至强制置换所引发的社会新闻时常出现于各大媒体的版面头条上，严重侵害了农民的权益。此外，政府主导下的宅基地使用权置换面临着巨大风险。究其原因，是因为该种模式下的宅基地使用权置换涉及面积非常之大，因此数额巨大的资金会被投入到前期中，后期置换出的土地是否能得到有效的开发利用则是未知数。以上海市为例来进行说明，其之前就因为面临着诸如缺乏资金、置换的土地并未使用等种种难题，不得不将之前制定的15个宅基地置换试点镇减少到11个，除此之外，置换进度极其缓慢也是上述得以保留的11个试点镇所面临的实际情况。由上述内容不难得出，下述几点便是政府主导型流转所具有的典型特征：较高的行政强制性、参与其中的农民较少、主要分布于城镇周边农村等区域、利益分配不合理（三）对我国宅基地使用权现实流转状况的思考从我国宅基地使用权流转的实践现状，我们不难得出以下结论：立法上，宅基地使用权的相关立法并不健全且不符合当今社会的发展趋势。宅基地使用权的相关立法不仅显得十分凌乱、缺少有效的单行法；而且有着立法的缺位和矛盾，主要体现在物权平等保护原则的缺失、房地一体原则的否定、立法目标设置的滞后等。制度上，存在着监管缺失、登记审批不完善的问题。虽然农民获取宅基地必须以通过乡(镇)审核并经县人民政府批准为前提，不过诸如缺乏详细的操作流程、公示程序与监管制度不完善等实际情况，使得审批宅基地使用权的相关工作存在着规范性不高等弊端，实际中有分配宅基地权利的便是村干部。由于经常出现村干部未开展村民会议就划拨土地的现象，因此这使得农村中大量存在着超面积住宅、一户多宅等情况。除此之外，缺乏与城镇房屋登记制度相似的农村宅基地产权登记制度，毫无疑问这反映了我国当下法律在这一板块的薄弱。宅基地使用权流转受到了限制，其无法在市场需求上得以立足，阻碍了经济发展、社会进步。我国当前的法律规定，并不能反映市场的需求，以及人民的真切需要，具有诸如风险大、数量多、成本高等显著特点的宅基地交易隐形市场随之开始盛行。对亚尔多乡宅基地使用权流转制度改革的必要性和可行性分析（一）必要性分析当前亚尔多乡宅基地制度无法与现在亚尔多乡经济的发展相匹配。土地利用率受到了来自于当下施行的宅基地制度的消极影响。站在社会稳定角度来说，各种隐性流转的盛行以及强制流转时常出现，使得社会处于一种极为不稳定情形之下，在社会上埋下了一颗定时炸弹。所以，当前情形之下，根据现实经济社会的发展以及人民的真切需要，在保障社会稳定的前提下，对现有的宅基地立法现状进行有效的改革，乃是大势所趋。主要体现在：1.充分利用土地资源避免浪费首先，伴随着经济的迅速发展，城市化的进程加快，使得亚尔多乡为数不少的农村人口进入城市寻找就业机会。大家都知道，相对于拥挤的城市，农村的土地资源相对的根伟丰富，农村人均住房面积明显大于城市的。但伴随着亚尔多乡人口进入城市，亚尔多乡的房屋被闲置下来，这不仅导致亚尔多乡土地利用率不断降低、浪费资源的恶劣后果，除此之外还加大了城市住房的压力，其也是造成城市房价高、买房极其困难的关键原因之一。倘若有效流转宅基地使用权，以上问题便可以迎刃而解。其次，有利于提高亚尔多乡土地利用率，进而保证耕地面积。和城市土地寸土寸金的情形大相径庭的是，亚尔多乡房屋的集约化程度十分低下。现在亚尔多乡的房屋建设布局十分松散，一家就是一个大院子，占地面积大，集约程度低，这就造成了大量的土地浪费，使得耕地面积减少。通过宅基地制度的改革，不仅可以提高亚尔多乡住房的集约化程度，提升农村生活质量，同时可以整理出多余土地进行复垦，由于我国具有着人多地少这样的显著特征，其也能在很大程度上改善这一问题。2.可以有效地解决亚尔多乡“三农”问题，保障农民合法权益“三农”问题一直以来都是我国重点关注的问题，而其中的宅基地制度更是土地问题的重要内容。物质决定意识，经济基础决定上层建筑，有效提高农民收入是解决处理“三农”问题的关键。提升农民收入是党的十八大中明确提出的内容，毫无疑问宅基地使用权的流转能在很大程度上增加农民收入。目前，亚尔多乡大部分农民早已不将农业生产收入作为其经济收入的主要来源。很多亚尔多乡农民选择前往城市以谋求更好的发展却苦于没有原始资金，而宅基地使用权的流转或将有效地解决这些农民的燃眉之急。不仅如此，“三农”问题的有效解决，更是能为城市化的推进增添动力。土地资源的短缺是我国目前城市化过程中所面临的的一项重大难题。借助宅基地制度的改革，不仅可以解决土地资源的短缺的问题，同时还能解决部分亚尔多乡农民想在城市中置业却苦于缺少资金的难题，使得这一群体的城市化进程得以加快，形成双赢的局面。宅基地使用权能够受到改革影响之后得以公开，流转对象能有所增大，使得隐形流转不能再继续存在，除此之外还能够让亚尔多乡农民免于强制流转。政府为了达到控制房地产市场的目的，可从诸如流转规模、用途、方式等方面入手，使得手续与证件得以合法化。（二）可行性分析一方面，随着生产力的提高，经济的高速发展，但大多数的农民已经不再依赖土地而生，大量的农民选择进入城市，在城市工作、定居。对于这部分农民而言，将自己所拥有的房屋闲置下来，为在城市生活而花去大量资金租用别人的房屋，这无疑是导致他们与城镇居民收入差距拉大重要因素。相比较城市与农村而言，资源较为丰富是后者所具备的显著特征。但是不得不提的是受到土地流转制度的限制，农村这一优势并未得到充分发挥。对于许多想留在城市的农民来说，他们不仅没有从宅基地使用权中有所获益，与此相反的是这会阻碍他们向城市发展。农村宅基地使用权相比于所有权而言只是一种具有“负担性的所有权”。一系列科学合理的宅基地流转制度会给某些具备宅基地流转意愿的农民带来与之相关的财产，使得他们的财产收入得到显著提升，对于他们来说其所享有的不仅仅是权，还有切身相关的利。亚尔多乡的部分民众会担心亚尔多乡农民会出于一些原因盲目的对宅基地进行随意转让，而出现基本生存都受到影响的恶劣后果。对于交易者来说，往往会希望用较小代价来换取最利选择，这是由“经济人理性”中的相关内容，因此，我们应该有理由相信对于亚尔多乡农民来说，其在关于宅基地使用权的相关问题上作出最有利于自己的选择是无可厚非的。此外，从当下的社会经济发展状况来分析宅基地社会保障功能的现实意义。就现在亚尔多乡农民的收入组成而言，随着大量的亚尔多乡农民走进城市去寻找更为理想的工作，以及非第一产业在农村的崛起，越来越多的农民进入工厂，加入服务行业，农民的收入来源种类多种多样。呈现增长趋势的包括创业型收入、工资性收入，值得一提的是上述两种收入类型都大于农业收入所占的比例。正是由于收入方式与具体收入的不断增多，使得农民的抗风险能力得以加强。故而，新时期的农民对农业收入以及宅基地的依赖程度明显下降。同时，农村的各种社会保障制度也逐步建立与完善，宅基地建立之初的社会保障功能在当今社会的所能发挥的作用也是越来越少。三、基于宅基地自由流转观点的制度构思（一）宅基地使用权自由流制度的具体建设自由流转说、禁止流转说、限制流转说这三者便是针对当下农村宅基地使用权应使用什么样的流转制度这一问题，由相关学者给出的具有显著特征的观点。由于篇幅原因，笔者就不作详细赘述。下面，笔者将从诸如使用期限、流转价格、流转主体、流转收益分配流转方式等谈谈对宅基地使用权自由流转制度的构思。流转主体就流转主体而言，可分为流出主体和流入主体两大类。针对流转主体的限制有所减少便是使得宅基地使用权自由流转的首要步骤。只要是在符合相关法律法规的情况下使用宅基地使用权，那么对于具有着宅基地使用权人这一流出主体是否有城镇户籍、除农村住宅外的住房、非农收入等方面的限制就是毫无意义上的，这些都应当被取消，最终将宅基地使用权完完全全的交由宅基地使用权人自由使用。从流入主题这一角度来说，即经由市场的自我调节来实现宅基地资源的优化配置，使得镇居民与农民等流入主体没有资格参与宅基地使用权流转这一限制条件不复存在，充分发挥出宅基地使用权流转的作用。由此可见，之前存在于流转主体制度中的诸如限制身份、限制地域等相关规定都应该被废除，使得流转主体在市场中占据着相同的位置，受到同样的来自于法律法规的同等保障。2.流转方式构建完善宅基地使用权自由流转制度中最为核心关键的一点便是明确着急地使用权的具体流转方式。相比较国有建设用地使用权与宅基地使用权而言，二者有着相似的特征，因此参考物权平等这一基本原则，宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样有着转让、互换、出资、赠与及抵押等不同的流转方式。此外，在宅基地使用权流转中我们也可以参考国有建设用地使用权流转中要求订立书面合同的强制性规定，由土地行政管理部门制作示范合同，这无疑将会对宅基地使用权流转的平稳运行提供有力的保障。3.使用期限在我国，农民申请取得宅基地使用权是无偿的，其使用期限也是没有限制的，那么，当宅基地使用权进入自由流转市场时，这种无限制是否应当继续保留？对此，学者们各执一词。笔者基于以下几点原因，认为应当继续保留宅基地使用权的无限性：首先，流入主体有一些本来就与流主体属于同一集体经济组织的成员，对转让的宅基地使用权期限进行限制，就是对这一类人权益的侵犯。其次，倘若对宅基地使用权期限加以限制，则会使具有无期限性的房屋和有期限性宅基地使用权相互对立，一旦宅基地使用权使用期限到期而房屋并未消灭，就会造成众多不必要的麻烦。再次，倘若真的限制了宅基地使用权的期限，那么在实践中“以租代买”等灵活的方式就有很大概率用来规避这种制度，使这一制度失去存在的意义。4.宅基地使用权流转中的基准地价与最低限价宅基地使用权一旦流转于市场之中，那么就很有可能遇到这么一个问题：对于流转宅基地使用权，究竟什么价格才能算合理呢？针对该问题，笔者认为由于自由流转宅基地使用权市场没有发展成熟之前，即未建立价格的市场形成机制前，应当由政府给予帮助和引导。详细的讲，就是学习建设用地使用权中的基准地价制度，构建起宅基地使用权的价格标准，从而保证地使用权价值与价格的基本一致。与此同时，为了保护相对处于弱势地位的农民的合法权益，还应当设置一个最低的宅基地使用权流转价格，如此一来才能够减少农民单单为了自身需求而低价流转宅基地使用权现象的发生。5.流转收益分配不同于政府主导的宅基地使用权置换所得到的相关利益，我们此处提到的流转收益分配指的是由农民自身主导的农民在第一次流转宅基地使用权所得的收益分配“谁所有，谁受益”这句话的意思是，在，宅基地使用权进行不断的转移的这个过程中，所产生的经济收入不应该是某人独享，而应该按一定的比例分配给拥有该宅基地所有权者和拥有该宅基地使用权者。而政府不能分享这些收益，因为政府不符合上述两项，即既没有所有权也没有使用权。另外，倘若政府具有分享该资金的资格的话，肯定会带来很大的消极影响，比如政府和可能会公权私用，在经济的分配过程中，利用其本身的权利地位来谋取更多的收益，这无疑是另一种形式的对农民的剥削，如此一来，宅基地的使用权已经不能真正实现自由转移了，而是会变成政府谋取私利的一种渠道。按照前文所述的资金分配原则，农民拥有宅基地使用权，那么在分配盈利时，就应该获得该收益的大多数，其余的少部分才是集体经济组织应该获得的。（二）相关配套制度的建立与完善宅基地使用权自由流转制度要想得以平稳运行，光靠它本身是远远不够的，还需要一些相配套的制度与之相呼应，简要概括，下述内容便是具体的措施：1.农村土地利用管理制度的完善由于自由流转宅基地使用权一方面会给农民带来不错的经济收入，同时就有可能时经不住利益诱惑的少部分人做出序建房、超占面积、侵占耕地等非法行为。为例防止这种现象的发生，就要对农村土地利用管理制度不断进行改进和完善是必不可少的。具体来说指的便是针对土地用途管制、土地利用规划这两个角度着手，做到防患于未然。2.宅基地使用权确权登记制度的完善之所以要不断改进完善宅基地使用权登记制度，使得宅基地使用权权属明确是最终目的，而宅基地使用权权属明确则是宅基地使用权自由流转得以实现的首要条件。就我国现在的状况来说，重点着眼于明确登记范围与法律效力、使得同一机关得以统一、构建改进登记程序这几个方面着手，来达到实现宅基地使用权权属明确的目的。3.宅基地使用权产权自由流转市场的建构宅基地使用权的转移过程如果需要实现规范化的话，可以参考其他的一些经济市场的经营理念，建立起一个具有宅基地使用权流转特色的、专门用于进行使用权转移活动的使用权流转市场，并让其归属到农村产权交易所，一个统一的机构的管理，可以使该市场活动更有秩序。但这只是设想，具体还需试行之后看效果，因此可以选择建立一个农村产权交易所，在该交易所完成信息记录、数据收集以及信息传播等工作，提供客户咨询渠道，为客户进行产权交易建起一个方便快捷的服务平台。4.宅基地使用权收回制度的完善观察目前国内局势可以发现，在农村，常常存在一个户主拥有多个住宅、户主住宅面积超过规定面积和宅基地滥用等情况，这说明相关的宅基地使用权收回制度不够健全，所以需要对其进行补充更改，尤其是收回对象、条件、采取怎样的流程完成收回以及对居民按怎样的方式来补偿等问题，最终在最大程度上配合宅基地使用权自由流转制度与宅基地使用权收回制度二者。5.农村社会保障制度的完善众所周知，宅基地具有使每个农民都拥有自己的房屋的优点，但是它只在前期适用，随着社会的发展，从现在来看却不是最好的一种方式，它使得城乡二元社会保障体系在中国不断形成并持续加固。因此，为了提高农村社会保障水平，并且减少因宅基地使用权自由流转而导致的无处可居的农民数量，就必须建立起城乡一元社会保障体系。为此，政府应当给予必要的构建资金，促进该体系的快速建成，使宅基地不再被农村社会保障所束缚，从而可以给农民带来更大的经济收益，与此同时，农民收入水平提高后，还能自己缴费以获得更好的社会保障。这就达到了一举两得的效果。结论随着改革开放进行，社会经济的快速增长，亚尔多乡农民收入渠道的拓宽以及农村的各种社会保障制度也逐步建立与完善，保障社会这一刚建立宅基地时所起的最大作用如今也已经开始被淘汰。现行的宅基地流转制度非但不能维护现阶段亚尔多乡农民的合法权益，反而成为阻碍亚尔多乡农民走出农村的枷锁。由于该制度不能与社会经济发展相匹配，导致制度与人民的需求产生剧烈矛盾，致使民间各种“隐形流转”盛行，这为社会的稳定与经济的持续发展埋下巨大安全隐患。在此背景下，改革的呼声也就愈发高涨，已然成为大势所趋。参考文献[1]李英丽.地上权制度研究[D].黑龙江:黑龙江大学,2005.[2]杨仁智.关于宅基地流转的法律问题探究[J].时代农机,2