完善农民工养老保险制度的对策措施

(一)问题的提出《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出要“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移,并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”。十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,制定全国社会保险关系转移续接办法。”目前我国社会保障运行中存在城乡二元结构、保险覆盖面窄、制度空白点多、财政投入力度不够等问题,对养老保险关系的接续有一定的阻碍,特别是农民工,其自身的流动性特点导致其对保险关系的接续的需求尤为突出。(二)研究意义自中国实行改革开放之后,民工潮袭来,大批的农民从农村涌入城市。这是工业化发展的必然,也是城市化发展的必然。然而,在农民涌入城市的同时,他们的权益却并没有一同转移到城市。庞大的农民工群体虽然居住在城市,但因其具有农村人口户籍身份及流动性特点,无法享受城市居民一样的社会保障。社会保障制度本身就具有全民性和公平性的特点,其保障对象既涉及城镇居民,也涉及农村居民。养老保险的统筹发展对社会福利的发展有推动作用,是我国社会经济进入新的发展阶段的必然要求。当前我国人口老龄化速度越来越快,已经处于“未富先老”的阶段,这就要求社会养老保险必须要在更大的范围内实现互助共济。城乡社会养老保险的分类实行,会加剧城乡差距的扩大、减弱全社会抵御老年风险能力,要改变这一现状,亟需通过城乡统筹来确保制度的可操作性和可持续性,进而完善社会养老保险制度。以城乡统筹为视角研究农民工养老保险,使农民工的养老保险与城镇、农村养老保险体系相协调发展,最终实现全国统筹发展。农民工养老保险问题是实现城乡统筹的突破口之一,农民工养老保险能否适应及促进城乡统筹发展是社会保障城乡统筹成败的关键所在。(三)研究范围以祈水县鲁洲食品有限公司,兴盛矿业集团,鲁南矿业有限公司,鼎福食品有限公司,三众布鞋厂等五个吸收农民工人数较多的企业为主要调查对象,从这五个企业中每个选取20个调查样本,共选取了100名农民工作为具体的研究对象,着重研究祈水县农民工养老保险问题。(四)研究方法笔者通过对文献的研究,和以往数据的研究分析,并结合当前我国农民工养老保险的实际,以折水县为例进行实地调查研究,在城乡统筹的视角下探讨现行农民工养老保险制度存在的问题分析问题及其原因,在城乡统筹的视角下提出完善农民工养老保险制度的对策措施。

实地调查:

1)实地走访农民工聚集区

2)政府机构的资料

3)网络收集相关的资料

4)企业的相关政策资料及农民工的参保资料

机构观察:

1)在机构的实地观察

2)翻阅机构的资料

3)与员工沟通

度的张力与活力不足。提升现行制度的活力与灵活性,将

未覆盖群体纳入体制保障,可以提升养老保险的城乡统筹。

三是公共财政对社会保障投入力度小,基金总量较少。各级政府、主管部门对养老保

险财政含糊不清,权责不清,致使地方政府的筹资积极性不高,严重制约了社会养老保险

的进一步发展,尤其阻碍了农民工的养老保险制度的完善和发展。

三、沂水县农民工的总体状况

(一)祈水县农民工的基本情况

祈水县辖19处乡镇,1040个行政村,110.88万人。农业人口28.3万户,98.93万人,

其中女性48.56万人。农业人口中,农业劳动力总数59.6万人,其中女性29.26万人。

2010年,全县新增农村劳动力转移就业34845人。目前,沂水县通过各种渠道,农业人口

中已转移到非农产业就业的有34.63万人,占劳动力总数的58.1%,其中,就近就地转移

农村劳动力22.33万人。这二十多万农民工中,约有11.6万余人从事食品生产、布鞋加

工、机械生产、矿业幵采等工作,约2.6万人从事旅游餐饮服务业,4万余人从事建筑类

行业,4.1万余人从事商贸、物流、、交通运输、餐饮住宿、维修服务等行业。同时,祈水

县也接受来自外地前来祈水县就业的农民工1万余人,这1万余人主要来自西部省份。

其中,在被调查的100名农民工中,男性45人,女性55人,分别占45%和55%。兴盛矿

业集团和鲁南矿业有限公司由于其行业特殊性,从事幵采工作的全部为男性,鲁洲食品有

限公司,鼎福食品有限公司和三众布鞋厂职工以女性为主。从年龄上看,平均年龄31.54

岁,鲁洲食品有限公司,鼎福食品有限公司的员工相对较年轻,平均年龄分别为26.8和

25.1,兴盛矿业进和鲁南矿业的开采工以及三众布鞋厂的职工年龄相对较大,平均年龄分

别为35.5,39.1和31.2,年龄与工作环境,劳动强度以及工作性质密切相关。从文化程

度上看,不识字或识字很少的占5.5%,小学占18.5%,初中占40.5%,高中占23%,中专

占7.5%,大专及以上文化程度的占2.5%,初中文化占主体。

(二)折水县农民工的基本特征

第一,折水县农民工外出就业主要以自发外出,自谋职业为主。由于折水县城市较小,

各项就业配套设施不够完善,以政府为主的农民工安置工作不到位,中介机构也不完善,

所以沂水县农民工的就业主要靠亲朋好友的介绍,另一部分则是依靠企业的下乡招聘。在

调查的这100人中,由亲戚、朋友、老乡介绍的有53人,自荐到用工单位的有12人,通

过政府举办的人才招聘会的有5人,通过企业刊登的招聘启事、街头招工广告、企业的下

乡招聘的有26人,通过职业中介的有4人。

近几年来,祈水县政府越来越重视劳动力的安置问题,越来越多的举办招聘会,并专

门设立农民工专场;专门对农村劳动力进行劳动培训,以加强农村劳动力的劳动技能。沂

水县的职业中介机构在政府的监管下也更加正规和完善,通过政府机构和中介机构获得工

4

社会保险。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本

养老保险制度的决定》指出,基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工,城

镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。2001年12月,劳动和社会保障部发布的《关

于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民工社会养老保险作了不同于城

镇职工养老保险的专门规定。2006年初,《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建

设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若千意见》和《国务院办公厅转发劳动

保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等一系列重要文

件,都对农民工的社会保险工作提出了一系列原则要求,特别是对制定农民工的社会养老

办法提出了明确具体的要求,总的指导思想是“低费率、广覆盖、可转移,并能够与城乡

养老保险制度相衔接”。

由于法律制度的不健全不完善以及农民工自身收入水平低,流动率高等特点,虽然农

民工养老保险有上述的政策指导,但是这些政策措施并没有对农民工的养老保险形成一个

很好的保障,农民工实际上依然被排斥在养老保险体制之外,并造成了参保率低退保率高

的“一低一高”现象。

针对这一现象,在2009年12月29日,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂

行办法》颁布,其中特别指出当参保人没有达到规定的领取保险金的年龄时,任何人任何

单位不能为其停缴养老金,中止养老关系,更严禁参保人中途退保,《办法》特别指出,

参保人最基本的养老保险关系可以随其工作的调动而调动,同时也支持保险关系跨省进行

转移。这一政策,一定程度上解决了农民工退保率高的现状,将会大大提高农民工参保的

积极性。

但这并不意味着我国的养老保险体制就此完善,我国的养老保险制度还有很长的路要

走。理论上基本养老保险关系可以跨省转移,但在实际操作中却并没有完全实现。要想真

正做到各地区之间养老保险关系的流动转移,还有很长的路要走。

2、现行制度的评述

我国有关农民工养老保障的制度正在逐步完善中,特别是2009年《城镇企业职工基

本养老保险关系转移接续暂行办法》的颁布,标志着农民工养老保险已引起充分的重视,

并且将农民工已成为养老保险的一个重要主体,农民工的养老保险到达了一个更高的层

次。农民工的养老保险权益受到了各方面的关注,并且在法律范畴内得到保护。但是,统

观近几年来出台的这些政策,仍然存在一些与城乡统筹这个大的发展趋势不相适应的不足

之处:

一是社会保障呈现二元结构。社会保障制度建设方面先城镇,后农村;重城镇,轻农

村。城镇地区保障水平高于农村地区数倍,城乡社会保障投入力度的差异导致城乡收入差

距拉大,养老保障水平差异日趋扩大。而在社会保障的基础设施上,如硬件配备、人员配

置和职能发挥等方面上,城镇都远远高于农村。⑴

3

二、相关概念与制度实践

(-)相关概念

1\养老保险城乡统筹概念

养老保险城乡统筹是社会保障城乡统筹的一个子系统,从统筹城乡基本养老保险制度

入手,建立新型社会养老保险制度。农村养老保险作为城乡劳动者基本养老保险大系统的

一个子系统,必须打破“城乡分割、户籍分割、地区分割、人群分割”等种种制度障碍,

将“劳动收入”作为参保的唯一标准,以实现“统筹城乡和有效保障”为要求,通过全国

城乡养老保险“一卡通”的方式重构当代农村养老保险制度。

2、农民工概念

农民工,是指自身为农业户口,却在本地乡镇企业或进入到其他城镇务工的特殊群体,

农民工源自我国特有的二元制结构,是目前我国最为重要的一支劳动力队伍。农民工有广

义和狭义之分:广义的农民工是指在本地乡镇企业就业的农村劳动力,以及外出进入城镇

务工的农村劳动力;狭义的农民工主要是指外出进入城镇务工的农村劳动力。目前,我国狭

义上所讲的农民工约有1.2亿人,而广义的农民工越有2亿人左右。本文所探讨的农民工是在

广义上所讲的农民工。

(二)现行农民工养老保险制度及评述

自“三农”问题提出后,农民工问题幵始引起人们的关注,尤其是在我国加入WTO

过后,三农问题逐步凸显出来,农民工的问题也逐步提上日程。十六大针对我国农民工的

社会保障问题首次进行了深入的探讨与分析,并对农民工的养老保障问题更加的重视,自

此以后,农民工的社会保障问题包括养老保险问题真正切入了正题。

1、现行农民工养老保险制度

1995年我国实施的《劳动法》适用于在城镇用人单位的农民工,他们应当参加法定的

2

作的劳动力越来越多,所占比例?[]￡越来越大,但就目前来说,通过朋友介绍仍然是农民工

就业的主要渠道。

第二,外出就业收入己成为农民工家庭收入的主要来源。不同工种的农民工工资水平

不同,基本上,住宿餐饮环卫等行业的农民工工资最低,矿产幵采行业由于其工作的危险

性较大,必须要高待遇去弥补工做危险,所以矿产开釆的工资最高。食品生产线和布鞋生

产线的农民工实行绩效工资,工资与劳动成果挂钩,所以工资较为随机。折水县农民工的

平均月收入为1300元,并已经成为农民工家庭的主要来源,从事农业生产所获得的收入

远远低于在外务工所获得的收入。

第三,基本社会保障水平低。一方面,沂水县一些小型的民营企业未给农民工缴纳保

险金,逃避责任,另一方面,农民工因其本身收入较低,流动性较强等原因,不愿意参加

社会保险,保险关系在转移和接续上的复杂性也使农民工参保的积极性降低。在此次调查

的100人中,三众布鞋厂的员工无一人参保,兴盛矿业集团的职工仅有工伤保险,其余三

家企业原则上有养老保险、医疗保险和工伤保险,但是执行上采取员工自愿的形式,这些

企业的农民工参保意识淡薄,甚至主动提出不参保,所以大部分职工仍旧是未参保的。

四、沂水县农民工养老保险现状及原因分析

农民工源自我国特有的二元体制结构,是随着改革幵放的深入发展,随着城市化进程

的加快而出现的一种特殊群体。农民工的工资与以往相比,确实有很大提高,但与城镇职

工相比还有很大差距。制度的不健全,导致农民工在就业时受到不公平待遇,从而使工资

水平难以提高。农民工在城里工作,为城市的繁荣做出了贡献,但他们却享受不到城市居

民的待遇福利。通过对折水县农民工统计资料的调查分析,找出农民工养老保险所存在的

问题,并探讨解决办法,进而提升到全国范畴。

农民工购买养老保险愔况

非常复杂,即使在2010年出台了新政策,确保了养老关系可以省级转移,但其中仍然

存在着问题。比如有些农民工因病或者年龄问题,无法继续在城市打工,也没有能力继续

缴费,累计缴费年限又不满15年,这种情况该怎么办?然而新政策规定个人缴费年限累

计不满15年的,退休后不享受基本养老金待遇,其个人账户储存额一次性支付给本人。

由于农民工流动频繁,缴满15年几乎是不可能的,这使得农民工晚年只能与养老保险无

缘了。

(3)农民工养老保险的转移困难

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定基本养老保险关系是可

以在跨省就业时随同工作一起进行转移的,参保人既包括城镇企业职工也包括农民工;《办

法》指出,当参保人没有达到法定的领取养老保险金的年龄时,严禁参保人中止保险关系

甚至退保,更坚决杜绝单位给职工退保甚至不办理养老保险。《办法》的实施方便了农

民工的养老保险关系在省际的自由转移,但这并不是说保险关系的转移矛盾已经解决了,

由于技术和政策实施等的多方面原因,一些小城市包括折水县还未完全真正的实现养老关

系的自由转移,所以说,转移困难在一定时间内还是影响农民工参保的主要原因。要结束

转移困难的现象,必须要确保政策在实施的过程中做到不变形,才能真正有一天实现自由

转移。‘

(4)未实现养老保险统寿对接

第一,折水县的农民工养老保险并没有实现与城镇居民养老保险的对接。大部分农民

工的收入有限,收入较低,若单一的按照城镇居民的标准缴费,不顾及农民工自身的具体

情况,绝大多数的农民工自身是无力承担保险费的,再加上农民工的工作流动性较大这一

群体特征,不可能像城镇居民一样在一个地区长久的建立养老保险关系。所以说,即使是

将农民工的养老保险采取城镇养老模式,农民工的养老保险待遇与城镇居民的养老保险待

遇仍旧会存在极大的差距。第二,折水县农民工养老保险也没有实现与农村居民养老保险

的对接。沂水县农村养老保险制度建设稍显滞后,农村与城市的养老保险存在一定差距,

并且差距过大导致难以实现农村与城市养老保险的对接接轨。就目前的形式来看,农民工

在城镇参保后,回到农村后既无法继续其在城镇的养老保险的参保,也不能享受其在城镇

参保所应享有的参保待遇。I4】这种情况的出现大大降低了农民工参保养老保险积极性,同

时也会影响整个社会养老保险体系的政策效果,并严重损害了农民工的利益。从以上两点

来看,养老保险的城乡统筹迫在眉睫。

2.从农民工自身角度来分析,原因主要是:

(1)工资待遇低

沂水县农民工的工资待遇在东部县级城市来说不算高,当然,这与城市的经济水平有

关。但折水县农民工的工资待遇与同城市的城镇职工相比,农民工的工资要低,社会福利

也与城镇职工相比更是有很大差距,这是城乡二元结构、国家制度重城市轻农村、农民工

的弱势地位所造成的。低工资和几乎空白的社会福利,使得大部分农民工对城市没有归属

7

参保率低。由上图可见,竟有73%的农民工没有购买养老保险,购买养老保险的仅占

27%。从全国范围内来看,截至2010年底,全国参加城保的农民工4583万人,只占在城

镇就业农民工的17%。[3]参保率远远低于城镇职工的参保率,甚至也低于农村养老保险的

参保率。

退保率特别高。养老保险的初衷,就是实现老有所养。我国为农民工办理养老保险,

目的是实现农民工的基本权益,维护农民工的利益,以便进一步解决三农问题。但是,农

民工自身的较强的流动性和相对较低的收入,使得农民工没有自愿参保的意愿,并且即使

参保了,也会由于自己工作单位的转移或者工作地点的转移而退保直接导致农民工参保的

情况较之于普通职工及其短暂和不稳定。目前折水县农民工退保情况仍旧非常突出,并且

还有继续上升的趋势。

(二)原因分析

1.从目前国家实行的养老保险制度层面来看,主要有以下几方面的原因:

(1)农民工养老保险的缴费负担重

折水县农民工养老保险的缴费是根据城镇职工的缴费比例来执行的,农民工个人每个

月要缴纳的养老金占工资的8%,这对农民工来说不是一个小数目。由于缴费过高,与农

民工的收入不符合,导致农民工不愿意参加缴费标准过高的养老保险,而是将有限的现金

收入寄回农村,回乡寻求土地保障。在城镇就业的农民工还有一部分是从事个体经营的,

他们没有用人单位缴费,如果参保将由个人负担全部缴费,个体经营者每月的缴费比例为

每月收入的20%,这个负担是相当重的,大部分农民工经济上难以承受。

(2)对农民工参保的限制相对较高

虽然城镇职工养老保险和新农保所规定的缴费年限都是15年,参保者累计缴费满15

年后才能享受养老保险待遇,但这一规定对于农民工来说,更加难以完成。农民工本身具

有较强的流动性,在一个地方待满15年的可能性几乎是不可能的,而养老保险关系的接

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/2?O

(2)流动性大

据统计,大部分农民工对城市没有归属感。因其对城市的归属感不强,缺少长期在此

奋斗的打算,导致了农民工的高流动性,进而影响到了农民工的参保积极性,加重了农民

工养老保险关系转移的负担。

愿意回老家哪都行总计人数177112100百分比17%71%12%100%农民工的养老保险,为农民工的养老保险与城镇居民养老保险和农村居民养老保险的

对接打下坚实的基础,确保最终实现城乡统筹的养老保险。

(一)制度设计

1、适当降低农民工缴费门滥

由于沂水县的农民工工资相对偏低,农民工的缴费能力相对较弱,可以适当降低农民

工的缴费标准,在原来8%的基础上再降低一点,与农民工具体的工资实际相适应,由农

民工与单位两个主体共同负担农民工的基本养老保险费。适当的给农民工更大的选择余

地,让农民工可以根据自己具体的收入状况来选择和确定适合自己的养老保险模式。若按

此方式执行,则可以降低农民工及其用人单位的经济负担,提高农民工及用人单位参保的

积极性。

在沂水县就业的农民工还有一部分是从事个体经营的,要考虑到他们没有用人单位缴

费,如果参保费用由个人负担,经济上难以承受,因此,可以支持这部分农民工参加家乡

的新型农村社会养老保险。

2、实行分段计算的灵活机制

沂水县农民工的流动性非常大,经常有农民工在沂水县城工作一段时间后,跟随老乡

去更大的城市打工,可以考虑实行分段计算的灵活机制。所谓“分段计算”模式,举例来说,

农民工甲在A城I企业务工两年,在这两年期间,I企业有责任缴纳甲养老金的统筹部分,

A城社保机构负责记录保险信息;之后又到B城II企业工作两年,再由II企业交纳养老统

筹,B城社保机构也记录在案......就这样一直累计计算直到该农民工60岁退休。当该名农

民工退休以后,可按照他当时在每个地方工作时,企业为他交纳养老统筹的份额比例向其

提供养老金,并由其退休后所在地的金融机构统一发放。[5]

折水县的出国劳务公司较多,年轻农民工出国劳务输出的也比较多,农民工出国后自

然就不能参保国内的养老保险,这样就使得其养老保险出现一段的缴费空白;另外,还有

许多农民工打工时间不足15年,这就使得他们的缴费期限很难达到15年。针对农民工务

工时间不确定性较大,随意性强的特点,可以适当的放宽缴费期限,当农民工的养老险未

缴满15年时,可以允许其延缴,参加基本养老保险的农民工个人,在其达到法定退休年

龄时其累计缴费不满15年的,可以一次性或继续连续缴费至满15年,之后可以按照其意

愿按月领取基本养老金;也可以领取一次性养老保险待遇。打破养老保险缴纳连续缴费的

僵化规定,中间出国或上学等均不受影响,只要迭加满15年即可享受。其次是打破了退

休前需缴够15年,退休后不得一次性补缴的规定。比如一名职工在退休前一年,只缴纳

养老保险金10年,其可以在退休前一次性补齐剩余的5年费用,在退休时仍可享受基本

养老金。[6]

3、针对农民工特点采取分类保障的方式

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从上表可以看出,出来打工,只是农民工获取经济来源的重要方式而己。他们对城市

没有认同感,使他们觉得农村老家才是他们的归宿,这种观点使得农民工不愿意参加城镇

职工养老保险,从而使农民工养老保险的参保率远远低于城镇居民。参保积极性不高,流

动性又过高,导致沂水县的农民工养老保险存在着“一低一高”现象。

从国家政府角度考虑,当前的养老保险制度不健全,目前的养老保险政策对农民工群

体来说参保的优惠不大,致使农民工对养老保险的态度冷漠,不愿参加养老保险。祈水县

乃至国家现行的农民工养老保险政策措施还存在很多的问题和不足,使农民工在参保后会

有很多不必要的麻烦,比如养老保险关系转移等方面的麻烦,使得愿意参保的农民工在转

换工作时面临不得不退保的媳她;从农民工自身角度来说,由于工资待遇低,大部分农民

工的工资水平远远低于城镇职工,这一现状使得农民工不得不从实际生活考虑,放弃参保

转而领取现金,以保证目前的生活状态。

五、城乡统筹视角下完善农民工养老保险制度的具体措施

目前农民工养老保险情况复杂,体制多元,启用单一模式构建养老保险模式比较困难

且缺乏操作性,人力资源与社会保障部门曾试图构建统一的农民工养老保险体制,但因多

方制约而未能实现。所以,最现实的做法,是在现行的养老保险框架内以城乡统筹为发展

思路来完善现有的农民工养老保险制度。祈水县的城乡养老保险差距较大,不可能一步实

现统筹,所、以’在统筹初期的一定时期内,可以根据各个阶层的自身特点,制定适合不同

阶层的养老保险制度,发展各个阶层的养老保险制度。在确保不同阶层养老保险都不存在

缺失且平稳发展后,逐步完善,最终实现统筹。

针对沂水县农民工的自身特点,在特定时期内,制定适合农民工特点的养老保险制度,

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鼓励基金结余较多的发达地区主动的配合统筹改革工作的展开和顺利进行。

2、明确政府责任

明确政府责任要做到:一是明确政府的财政责任,二是明确政府的监督责任。

明确政府的财政责任,要求政府从公平的角度出发,农民工养老保险要同城镇职工一

样,承担财政补贴和最低保障责任,不搞差别对待;同时,应允许农民工也参加农村社会

养老保险,享受相应的政府补助,且两份保险积累有利于实现与城保接轨。

明确政府的监督责任。对用人单位为农民工办理保险的情况进行及时的监督检查,发

现问题及时处理。

3、建设社会保障信息网络系统

在沂水县建立社会保障信息资源数据库,各乡镇负责收集并建立当地的资源数据库并

上传,还要负责数据库的随时更新任务。每一个社保的参保者有且只有一个社会保险登记

号,参保者可以随时随地登记自己的社保信息,并通过此社保关系来完成缴费、转移与接

续等。[12]通过此举不仅可以促进沂水县养老保险的统筹发展,也可以提高统筹层次,建设

全国社会保障信息网络,推动实现全国养老保险“一卡通”。

将祈水县农民工养老保险研究上升到全省乃至国家高度,农民工养老保险终会走向统

筹之路,终会包含在城乡养老保险这个大系统中,必将会实现全国养老保险“一卡通”。

农民工养老保险关系的转移,应当适应城乡统筹发展的需要和农民工流动性强的特点。农

民工,不论是稳定工还是灵活工,不论是当地工还是外地工,不论是企业雇员还是自雇人

员,均凭全国通行的惟一的社会保障卡(册)参加当地的养老保险,一生中不同工作地区的

缴费和待遇信息均计入该社会保障卡(册)中。此卡(册)由参保人持有,养老保险关系随参保

人劳动关系的转移而转移,养老保险基金和累计的养老保险权益将随卡转移,通过凭此卡

(册)在当地进行接续,并将按规定享有相应的养老保险待遇。实现“人人有卡、卡随人行、

钱随卡走、保障终生”,积极协调好社保参保人与参保地区之间、参保地区与参保地区之

间的利益关系。[13]

完善农民工社会保障制度,应从城乡统筹发展的角度出发,既充分考虑这个群体流动

性强的特点,又考虑有利于城乡统筹发展。从这个角度来讲,可以按照农民工的不同类型

设置养老保险。总体来讲,根据农民