关于出口退税政策对地方财政影响的分析

关于出口退税政策对地方财政影响的分析

论文摘要：本文根据出口退税新政策实施两年来对浙江财政经济的发展现状，分析了不同的出口方式对地方财政的影响，并在此基础上借鉴相关研究模型，预测了今后几年浙江财政的收支情况，揭示了退税新政对地方财政构成的压力。在分析这一现状形成原因的基础上，就如何应对退税带来的财政压力提出了相应的对策建议。

新的出口退税政策实施已有两年多的时间，对地方财政而言，受新政策调整影响最大的主要是退税率的降低和中央与地方共同承担出口退税的分担机制。为了对政策实施以来以及对今后财政经济造成的影响有一个更加清晰的了解，本文拟以浙江省为例，就新的出口退税对浙江财政收支的影响作一实证分析。

一、出口退税政策调整对地方财政收支的影响

对国家财政来说，出口退税是财政收入的减项，因此，从相对静止的观点看，降低出口退税率可以相对增加财政收入。但是，从发展的观点来看，降低出口退说率会因减少出口而导致生产缩减的倾向，并相应减少包括所得税在内的其他税收，而最终减少财政收入。

而对地方财政来说，根据新政策的规定，地方财政从2004年开始承担超基数部分的25%，这种支出给外贸出口依存度较高的地区带来了很大的财政负担。同时，由于退税率降低3个百分点，相应减少了20%的出口退税，企业得不到出口退税只能作为企业成本处理，这样的处理使得地方财政相应减少了所得税收入。

根据2003年实退数额来确定的退税指标显然偏低，因为各省2003年出口退税指标普遍不足，实际数偏低，如2003年浙江省的应退税额亿元，国家核定的浙江出口退税返还基数亿元，应退税额超过实退税额75%。而另一方面，自入世以来浙江外贸一直在高位运行，年增长速度很快，而核定的基数却相对不变，可见出口退税政策调整对浙江财政收入产生了巨大的负面影响。

出口退税政策调整对地方财政造成的压力是出口退税额支出的增加和企业所得税额的减少两方面共同作用的结果。本文以浙江省为例，借用相关学者已有的研究成果来测算出口退税政策的调整对浙江财政收入的影响。根据已有的计算公式：

地方承担出口退税额=×25%

减少企业所得税额=减少出口退税额×企业所得税率×40%

税收收入净减少额=地方承担出口退税额+减少企业所得税额

实行新的出口退税政策后，如果按国家核定浙江省2003年出口退税返还基数亿元，2004年浙江省的应退税额415亿元计算，地方将承担出口退税额亿元。同时，由于出口不能退的增值税作为出口企业成本处理，2004年浙江省的应退税额415亿元，按25%的企业所得税负担率计算，地方财政将减少企业所得税亿元，考虑上述两项因素，税收收入净减少额亿元。

2004年浙江省外贸出口增幅近37%，假定2005-2008年外贸出口增幅也为37%。出口应退税额的增加主要由外贸出口的增加引起，而且其增长的幅度与外贸出口增长的幅度接近，以此推算2004—2008年浙江省的应退税额分别为415亿元、亿元、亿元、亿元、亿元。进一步可推算2004—2008年浙江省地方财政承担出口退税额分别是亿元、亿元、亿元、亿元、亿元；减少企业所得税额分别为亿元、亿元、亿元、亿元、亿元；税收收入净减少额即地方财政负担分别为亿元、亿元、亿元、亿元、亿元。2003年浙江财政收入为1468亿元，假定2004—2008年浙江财政收入按照2004年12%的速度增长，则2004—2008年浙江财政收入分别为：1644亿元、1841亿元、2061亿元、2308亿元、2584亿元。

通过以上的分析可以看到，出口退税政策的调整给浙江地方财政带来了沉重的负担，并且这种负担逐年呈上升趋势，地方财政负担与地方财政收入的比例由2004年的%上升到2008年的%，上升了10个百分点。

二、不同出口方式对地方财政收支的影响

为了降低成本，提高效率，开拓更大的市场，商品生产者的原材料采购、产品生产、产品销售这一系列过程很可能在不同地区或国家进行。在这一过程中增值税等税种的收缴和退回可能涉及到不同地区政府财政，也就是说，在这种情况下很可能存在地区间财政收入的隐性转移。在退税制度改革前，由于出口退税全部由中央财政承担，这一问题并不明显，而在新的退税制度下，势必会导致像浙江这样出口依存度较高地区的地方财政面临巨大的退税压力，而出口额少、原材料销售量多的地区财政就会得到增值税收入，却不用负担出口退税额。以下来具体分析由于跨地区经营，不同出口方式下对地方财政收入影响的差异。

本地缴税，本地退税

本地生产企业购买本地原材料加工自营出口或本地外贸企业收购本地产品出口，由于生产企业购买原材料和外贸企业收购产品均在本地缴纳增值税，又在本地退增值税，地方财政承担出口退税超基数部分25%的出口退税，只是将增值税属地方财政25%的部分用于出口退税，不增加地方财政负担。以杭州市为例，如果杭州市外贸企业收购杭州市产品出口或者杭州市生产企业购买杭州市原材料加工自营出口。由于收购的产品或原材料均在杭州市缴纳增值税，而出口环节的退还增值税也在杭州市。因此，杭州市财政只要负担出口退税超基数部分的25%，而增值税收入属于杭州市财政的部分只有一部分用于出口退税，剩余的部分成为杭州市财政净收入。假定杭州市2004年外贸企业收购产品比例在2002年的基础上无变化，杭州市外贸企业收购本地产品金额占收购产品总金额的%。退税率下降对这部分财政收入没有太大的影响。

异地缴税，本地退税

本地生产企业购买外地原材料加工产品在本地出口，或本地外贸企业收购外地产品本地出口时，由于生产企业购买的原材料或外贸企业收购的原材料或产品均在外地缴增值税，却要在本地退增值税，地方财政没有得到出口企业原材料和产品25%的增值税收入，却要承担出口产品超基数部分的25%出口退税，这大大增加了地方财政的负担。比如杭州的生产企业或外贸企业购买宁波的原材料或产品在杭州出口，杭州企业为所购原材料或产品需在宁波缴纳增值税，宁波财政可以享受到25%的增值税收入，而杭州财政不仅没有享受到相应的增值税收入，反而要承担超基数部分25%的出口退税。据统计，像杭州这样的资源小市，杭州外贸企业收购其他地区的产品金额占总金额的68%左右，比例非常高，因此，在异地缴税、本地退税这种经营模式下，对杭州财政收入的影响很大。

本地缴税，异地退税

外地生产企业购买本地原材料出口或外地外贸企业收购本地产品在外地出口时，本地地方财政不必承担出口退税超基数部分25%的出口退税，却享有生产企业原材料或产品增值税收入的25%，不但不增加出口退税负担，反而增加地方收入。仍以宁波与杭州两地为例，假设宁波的出口生产企业在杭州购买原材料或者宁波的外贸企业在杭州收购产品，杭州地方财政可以获得宁波企业在杭州收购原材料或产品所缴纳增值税收入的25%。由于出口地在宁波，由宁波财政必须负担出口退税超基数部分的25%。对杭州财政来说，在这种出口方式下，不仅不必负担出口退税，而且可以享受到25%的增值税收入。从相关的数据显示，杭州市区生产企业销售给外贸企业的产品销售额占总销售额的%左右，这在一定程度上可以与异地缴税、本地退税、本地财政负担的情况形成一定的对冲效应。

(四)异地缴税，异地退税

这种税收模式下有两种出口方式，分别是委托代理出口和进料加工、来料加工的加工贸易出口。委托代理出口是指委托外地的外贸企业收购外地商品并在外地出口，这样由于出口征税地、退税地均在外地，因而不增加本地财政的负担。比如杭州的生产企业或外贸企业在宁波收购原材料或产品，同时委托宁波的外贸企业代理出口。在这种出口方式下，宁波财政可以享受到25%的增值税收入，同时也负担了超基数部分25%的出口退税；而杭州财政既没有享受25%的地方增值税收入，也不必承担出口退税，没有加重地方的财政负担。进料加工、来料加工的加工贸易出口，与国内采购原材料加工出口，国内收购出口的一般贸易出口相比，不但出口企业税收负担较轻，地方财政负担的退税压力相对也小。因为进料加工贸易方式在计算出口退税额时要扣减进口料件值，因此出口退税绝对额也相应减少。遗憾的是，杭州市目前一般贸易出口和进料加工出口分别占总出口额的75%和25%，进料加工贸易的份额偏低。

通过以上分析可见，不同的出口方式对地方财政的影响也会不同。对于像杭州这样外贸依存度较高的地区来说，对地方财政影响较大的主要是第一种方式，即本地生产企业购买外地原材料加工在本地出口或本地外贸企业收购外地产品在本地出口。

三、造成地方财政压力的原因剖析

首先，跨地区采购产品出口而产生增值税征收地和退税地不一致，导致出口外地产品比重多的地方退税负担超出税收收入。出口产品中外购货源越多，则出口地地方政府的财政负担越重。浙江是外贸出口大省，却是自然资源小省，浙江的可利用资源严重缺乏，当地资源的供给量远远跟不上当前经济发展的需求量，大量原材料都需要从其他省市或境外采购。在异地采购出口模式下，退税地是商品出口地，而增值税却缴纳到原材料或商品采购地，由此导致征税地和退税地之间的权利与义务不对等。同时浙江经济是典型的外向型经济，浙江的外贸依存度达到%，出口依存度达到%，高于国家的平均水平。而且近年来无论是出口总量还是增幅都在高位运行。在这样的经济背景和生产形势下，浙江地方财政包袱日益加重，出现“征少退多”的局面。

其次，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制也加重了地方财政的压力。应该说中央与地方共同负担的机制是一种比较科学、合理的出口退税负担机制，但由于我国社会经济发展不平衡，各地财力状况也不尽相同，这种退税机制也存在相对的不公平和不合理。对于经济高速发展的地区而言，这种分担机制势必加重地方财政的压力。前文已述及，2004年浙江省应退税额超过415亿元，超过国家核定出口退税返还基数亿元，而同期浙江增值税地方增加额只有19亿元左右，大大超过增值税地方部分的增量。

同时由于基数是固定不变的，而外贸出口则在每年基础上不断递增，因此，从长远看，出口退税对浙江省地方财政的影响将会随出口退税额的增长而不断增加。这一点在前文也已作了预测性的分析。

第三，浙江省一般贸易比重大，更加重了出口退税负担。在浙江的出口商品中，一般贸易所占的比重为80%，大大高出全国平均40%的水平。而一般贸易出口退税相对较多，据有关部门测算，一般贸易每出口1美元，需支付退税款1元人民币左右；而加工贸易每出口1美元，支付退税款为元人民币左右。如果同样增加100亿美元的出口，全国平均大约需负担亿元退税；而按浙江的贸易格局计算，需负担21.5亿元退税，大大高于全国平均退税率。

四、结论与建议

实践证明，新的出口退税机制运行两年多来，对促进出口增长，优化出口产品结构，提高地方政府参与打击骗退税等方面起到了积极作用。但同时，也存在着增加地方财政负担，引发地方保护主义并影响地方招商引资积极性的负面影响。为了完善出口退税机制，进一步促进我国经济的发展，笔者认为需要从中央到地方各级机构的努力。

从中央政府层面上考虑

关于中央与地方对退税的分担比例，为了减轻地方财政的财政负担，能否可以考虑不同地区实行不同的分担比例，比如像浙江这样的出口大省是否可以适当降低分担比例，减轻外贸增长给浙江财政带来的压力。另外还可以考虑进一步调整税制，将增值税作为中央收入，而出口退税作为增值税的减项，中央政府可将出口退税先从国内增值税收入中扣除，保证每年不产生“新欠”退税，然后按照一定的规则与比例，与地方各级政府分享增值税净收入。

从地方政府层面上考虑

作为地方政府，主要是加强对企业的分类指导，使不同外贸行业、企业都有比较稳定的外贸政策预期，并尽快做出适应性调整。政府要鼓励出口企业转变贸易方式，积极鼓励和支持企业从事加工贸易出口。因为进料加工贸易方式在计算出口退税额时要扣减进口料件值，所以进料加工出口与一般贸易出口相比，地方财政负担的出口退税款压力相对要小。政府部门要正确引导出口企业从一般贸易转为加工贸易，增加企业收益。政府部门要积极鼓励生产企业开展自营出口业务，用好税收政策。自营出口业务企业，实行“免、抵、退”的税收政策，以出口退税抵扣内销产品的增值税，从而减少了企业的应退税额，方便了企业的生产经营。

(三)从企业层面上来考虑

首先，应加快调整贸易结构的多元化，如发展加工贸易、自营出口等。积极调整产品出口结构，提高出口产品的质量和附加值。这次国家进行出口退税改革的一个重要目的就是要调整出口产品结构、促进产业结构优化升级，提高出口效益。其次，出口企业应加强企业内部管理，采用先进的技术设备提高生产率，降