浅论我国养老保障及其立法

浅论我国养老保障及其立法

【论文摘要】建立和完善养老保障制度对我国经济和社喜发展意义重大养老保障制度必雳用科学理论指导；养老保障制度必须面向全体劳葡者，适合我国国情；养老保险制度必须可信可行；养老服务保障制度必须健全。养老保障立法应综合考虑、整体设计、科学规划；以社会保障法通则为基础，构建由社喜保障法通则、养老保障法、养老保障法实施细则和实施办法组成的养老保障法律体系；养老保障法包括养老社会保险法和养老服务保障法两部分。

【论文关键词】养老保障；养老保障制度；立法

我国在1999年进人老龄化社会，能否建立和完善养老保障制度对我国经济和社会的持续、稳定发展意义重大。本文在分析我国养老保障制度创建和改革的基础上，对进一步完善我国养老保障制度，加快养老保障立法进程，提出几点粗浅的看法和建议。

一、我国养老保障制度的创建和改革

1．我国城镇全民所有制企业养老保障制度的创建和改革

1951年2月政务院颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》，对企业职工年老退休、疾病、伤残、死亡、生育等作出了给予必要物质帮助的规定，建立了全民所有制企业职工的养老保险制度。1955年l2月国务院又颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，在国家机关事业单位也建立了工作人员的养老保险制度1958年2月国务院公布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定)，统一了全民所有制企业、事业单位和国家机关职工的养老保险制度。1978年6月国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》．对干部、工人的养老保险分别作了不同规定，养老保险制度出现了倒退。计划经济体制下养老保险制度的特点是：(1)男年满60周岁，女工人满5O周岁，女干部满55周岁，连续工龄满l0年的，可以办理退休手续。(2)工人或干部按其连续工龄的长短，逐月付给退休养老金。(3)退休养老金的数额一般为本人退休的月标准工资的60～75％，一直付给至职工死亡为止。

从80年代初期开始，国务院制定了一系列法规，对企业职工养老保险制度进行改革。改革的基本内容：(1)到本世纪末基本建立起适应杜会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者的养老保险体系。在2010年前后建立比较完善和规范的、国际先进的，由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险构成的三层次养老保险制度。(2)养老基金由企业负责制改为社会统筹制，社会统筹由市县逐步过渡到省级统筹。(3)实行国家、企业、个人三方共同负担的养老保险制度。基本养老保险由政府举办，强制性地覆盖到全社会劳动者，保障退休人员获替代率为社会平均工资20～25％的基础养老金，以保障退休人员最低的生活水平。补充养老保险由企业根据本单位经济效益情况为职工建立。补充养老保险的养老金替代率设计为50～60％，这一部分将成为退休人员养老收人的主要部分。个人储备性养老保险由商业保险公司举办，个人自愿投保。个人储蓄性养老保险主要是为了提高投保人退休后的生活质量(4)养老保险基金的筹资模式以社会统筹和个人帐户相结合的部分基金积累制模式，取代单一的现收现付社会统筹模式。基本养老保险基金分为社会统筹基金和个人帐户基金。社会统筹基金的资金来源为企业缴费的基本养老保险费的一部分，企业总的基本养老保险缴费比例一般不得超过企业工资总额的20％(包括划入个人帐户的部分)。基本养老保险个人帐户按本人缴费工资儿％的数额建立，资金来源由个人缴费和企业缴费两部分组成，个人缴费最终达到本人缴费工资的8％。补充养老保险所需资金主要由企业负责，也可以由企业和个人共同负担，但个人缴费部分不得超过供款总额的一半．补充养老保险费一律记人职工个人帐户。(5)基本养老金的发放采用“老人”老办法“新人”新办法的方法按月发放。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两项组成，基础养老金标准为省、市、自治区上年度职工月平均工资的20％，个人帐户养老金标准为本人帐户储存额除以120。辛充养老保险待遇按个人帐户养老金储存额的多少一次或分次发放。

城镇全民所有制企业养老保险制度在建立新制度的过程中，虽然取得了一些进展，但在实施过程中仍面临一些突出的难点和问题：(1)养老金的收缴率下降、养老金拖欠严重。养老保险费的全国平均收缴率1996年为87％，1998年降至82，7％，有些地区甚至降至50～60％由于养老金收缴下降，不少地区出现养老金收不抵支，进而导致越来越多的养老金拖欠的问题。至1998年3月底全国共拖欠离退人员养老金46．79亿元(2)职工个人帐户出现“空帐”。老职工的养老金来源是养老保障体制转轨关键。目前的实施方案，要求当代企业分担对“新人”进行养老积累和对“老人进行养老的双重任务。由企业当期缴费完成双重任务是行不通的。因此，就出现了挪用已进人在职职工个人帐户的养老金来支付已退休职工的养老需求，个人帐户大部分变为“空帐．．如1997年全国养老金当年收入为1337．9亿元，结余为86．6亿元，积累只占当年收的养老保险金的6．5％。(3)企业养老保险负担加重基本养老保险基金统筹率已由1978年的3％上升到1995年的20％，据世界银行预测，到2010年将达到25％，2030年将上升到48％，远远超过了国际上公认的20～25％的警戒线。(4)养老保险基金保值增值效果不明显，基金收益率不高在基金积累和运营方面，一方面因老职工的养老金缺乏来源，被迫挪用个人帐户资金，致使养老保基金积累难以形成；另一方面，有限的基金积累也因缺乏有效的管理和运营手段而难以保值增值。

2我国农村养老保障制度的试点改革

1991年国务院授权民政部在全国农村20个县搞社会养老保险试点，并于1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，实行农村养老保险制度的地区，地方政府都制定了《农村社会养老保障办法》。农村养老保险制度：(1)现阶段是在农民达到温饱有余的地区采取农民自愿和政府引导相结合办法，以低标准起步，保障老年人的基本生活为目的，最终在农村建立以自我保障为主体，与集体、国家扶持相结台的养老保险制度(2)资金筹集坚持以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人缴费一般不低于保险费的50％，村或乡镇企业根据经济承受能力确定补助数额，补助比例一般不超过50％(3)保险费的缴纳标准实行多档次，从每月2元到20元分为十档。保险对象可以选择参保档次，按全年、半年、季或月缴纳。可预交、补交、续交。(4)缴费采用个人帐户形式，实行储备积累，本人缴纳的费用和集体的补助都记入个人名下。(5)养老金的领取一般从年满60岁开始，给付不足l0年死亡的，保证给付10年，剩余年限的养老金由法定继承人或受益人领取。

农村养老保险是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，具有鲜明的社会和政治意义然而它也存在着一些有待克服的缺陷。

(1)养老金来源渠道单一、保障水平低农村社会养老保险采用完全基金积累模式，没有社会统筹资金来源主要靠个人和集体经济缴纳。农民投保的保费很低，无法满足农民老年人的基本生活需要如对样板县山东省平阴县调查发现，农民多数都选择了保费最低的2元，月的投保档次，按民政部《农村养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费l0年后，每月可领取养老金47元，l5年后每月可领取9．9元。章制度建立的。由于缺乏科学的操作规程，一些地方只是持续了几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已解体。(3)覆盖面小，管理混乱，风险大。现行的农村社会养老保险的覆盖面一般只是一个县，这与保险的大数法则的要求存在差距。大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险金的情况便时有发生，使农民的养老金失去了保障。

二、我国养老保障制度的进一步完善

1养老保障制度建设必须用科学理论指导

养老保障制度建设是一个复杂的系统工程，涉及到社会的方方面面，关系到千百万人的利益，关系到社会的稳定和发展，需要广大理论工作者的探入研究和各学科的共同配合。然而我国对养老保障的研究时间短，理论水平和世界先进国家相距甚远。理论界对农村地区和欠发达地区的养老保障、老年人的服务保障、养老保障的立法和法律体系研究的少，而且目前对养老保障研究的大多是经济学和社会学人士，法学界和其他学界人士的介入较少。这对建立科学、台理、规范的养老保障体系是极不利的。因此，国家必须动员和组织我国经济学、社会学、法学、人口学、政治学、民族学等学科的理论工作者对养老保障的有关问题及其与有关制度的联系进行深入系统的研究只有这样才能使我国的养老保障制度建立在坚实的理论基础上，从而确保它的科学性、合理性和规范性，实现其稳定社会的功能。

2．养老保障制度蔷须面向城乡空体劳动者

建立面向城乡全体劳动者的养老保障制度是社会保障制度的根本要求和国家应负的义务。人人享有社会保障是世界各国社会保障制度的根本宗旨，也是我国宪法赋予公民的一项权利，是政府应尽的义务。我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”据统计，美国和日本的养老保障覆盖率分别为95％和100％，而长期以来，我国的养老保障仅局限于国家机关和企事业单位职工，占人口70％的农民不能享有养老保障，只有将广大农民纳入养老保障网，我国的养老保障才能成为一项完全意义上的制度。

3．养老保险制度必须适合我国国情

目前我国养老保险理论研究的参照物，主要是西方工业化国家的养老保险体系，引证的资料和借鉴的案例都是欧美国家比较成熟的养老保险制度和经驻。然而西方发达国家养老保险制度是伴随工业化的发展而建立起来的。自1889年德意志帝国颁布《残疾和养老保险法》以后，西方发达国家都先后通过立法建立了养老保险制度，而且西方发达国家在进入老龄化时人均国民收入达到了4～5千美元／年的水平，老龄化速度较慢。一百多年养老保险制度的历史和发达的经济为解决老龄化问题提供了丰富的经驻和充分的物质准备。我国则是在经济发展尚处于工业化初期，经济实力较弱(人均国民收入800～1000美元，年左右)，在经济建设急需资金的情况下，社会即步人老龄化，且老龄化速度很快(西方国家50～80年的老龄化发展历程，我国仅用20～30年的时间就完成了)西方国家“先富后老”，而我国“未富先老”以及经济发展不平衡、农业人口占70％的国情，决定我国不能照搬西方国家的模式，而要立足我国国情。

4．养老保险制度必须可信可行

任何一项制度的建立都必须取得广大国民的信任和支持，养老保险制度的建立也不例外。因此，在我国养老保险的制度设计中，一要明确国家在社会养老保险中的责任。建立起稳定、可信的城乡养老保险制度，必须坚持国家、企业(雇主)、个人三方共同负担的原则，绝不能推卸国家的责任。在企业养老保险制度转轨过程中，国家应通过变现部分国有资产和从税收中拿出一部分米偿还对“老人”、“中人”的历史欠债。在农村养老保险制度的设计上，也应采用社会统筹和个人帐户相结台的模式，养老资金实行以个人、集体(雇主)缴费为主，国家给予相应财政支持的原则。增加国家对农村地区和欠发达地区养老保险的财政支持，这是社会保障公平性原则的要求，也是养老保险制度在我国普遍建立的根本要求。

二要改革我国现行的养老保险管理体制，确保养老基金的安全和增值。政府逐步退出养老保障的实施工作，其功能主要是制定社会养老保障政策和计划+以行政法规和经济的手段宏观调控养老保障的运作，监督养老保险的实施。养老保障基金的运作和管理，由基金会和相关基金托管机构按市场运作。为了保证养老基金的保值增值，应根据我国投资市场的发展和证券市场的发展，拓宽基金的投资渠道，根据资金安全和增值的要求，确定养老基金各种投资的比例，同时政府给予相应的税收优惠。

三要增加透明度、加强监督、严格法律责任。为此，应建立对养老基金的预决算、会计和审计等信息披露制度；建立人民群众、人大、政府、司法机关对养老基金的筹集、运营管理、发放等各个环节的监督制度。明确规定违反养老保险法律法规的民事、行政和刑事责任，从重惩处违反养老保障的行为，改变对养老保险基金的筹集、运营、发放和监督不到位，对不履行养老保险义务的行为采取强有力的法律手段予以制裁。

5．养老服务保障制度监须健空

社会养老保险固然为老年人的物质生活提供了经济上的保障，但仅有社会养老保险并不能解决老年人的所有问题，因此，必须尽快建立健全社会化养老服务保障制度：(1)重点发展一批老年社会福利机构，为生活不能自理而家庭又无力照顾的老年人服务。(2)鼓励杜会力量投资老年福利事业，兴办老年公寓，敬老院等老年福利设施。(3)兴办老年健康中心，娱乐中心，托老所等社会养老服务设施。(4)加强老年人服务队伍的培养，建立老年人的有偿服务和志愿者无偿服务相结台的养老服务体系。在老年服务上可借鉴西方和我国个别城市推广的“时间储蓄制度”。即将会员照顾老年病患者或为老年人干家务的时间记录下来作为以后会员或其家属要求服务的时间储蓄。(5)鼓励老年用品的生产。鉴于老年用品的微利性，政府应在税收等方面给予优惠政策，鼓励社会开发和生产老年人日常生活、健康保健、文化娱乐所需的物质产品和精神产品。(6)开办老人学校和老人技能咨询服务中心，满足老年人老有所学，老有所为的精神需求，发挥老年人一技之长。

三、我国养老保障的立法

养老保障是社会保障制度的重要方面．养老保障制度建设必须纳入法制化轨道。综观西方发达国家社会保障制度建立和发展的历史．无一例外不是立法在先，有关法律完备了，社会保障制度才能建立和完善社会保障制度通过立法来明确赋予公民参加社会保障的义务，以及公民在年老、疾病或者丧失劳动能力、失业等情况下，有从国家获得生活保障的权利。在操作中如何具体体现和调整这一权利与义务的关系．也是通过专门的法律来加以规范指导，针对具体情况分别予以立法，就养老保障立法而言：

1．养老保障立法应综合考虑、整体设计

养老保障制度是一个十分复杂的系统工程。因此养老保障立法，一要充分考虑制约养老保障的经济发展、社会发展、传统习惯、民族发展、杜会公平等诸多因素。二要处理好养老保障法与部门法(税法、劳动法、民法、刑法、婚姻家庭法、继承法、老年人权益保障法)的关系；养老保障法与其他社会保障法的关系；养老保障法律制度的内部关系。三要充分运用行政、民事、刑事立法手段，建立养老保障的法律规范体系。

2．以《社会保障法通别》为基础构建养老保障法律体系

目前我国在社会保障制度方面尚无综台性的基本法律，只有一些针对各种社会保障问题的行政法规和地方法规，立法层次不高，由于“法出多门，各行其是”造成