公行政组织建构的合法化进路-重新检视行政组织形式法治主

公共行政组织建构的合法化进路——重新检视行政组织形式法治主义法学论文一、引论现代国家的公共行政已愈来愈趋向于庞大、复杂和体系化。无论是在什么国度，始终形成疑惑且看上去历久弥新的一个问题是：以怎样的方式和形式来设计各种类型的行政组织体，配以多少公务人员和哪些权力手段，以及如何在组织体内部与组织体之间确立合理的结构关系，才能符合当时当地具体情境中人们对公共行政的期待（包括需求与戒备），从而获得较为普遍的认同和接受并在此意义上具有合法性？[1]针对公共行政组织建构的合法性问题，存在着一种传统的行政组织法治主义模式。该模式的要义是，公共行政组织的建构，原则上应当依照民主代议机关制定的法律或者明确授权来进行。[2]我在此将其称为“通过民主代议机关的合法化模式”（以下简称“民主代议模式”）。就其本质而言，它是一种程序论的或形式主义的，即把行政组织的合法性奠基于民主代议机关的立法或者授权过程，而不论依照法律或授权所形成的具体建构方案，是否与人们对特定组织体的实质合法性要求相适配。这种模式的一个典型表现，[3]就是信奉一整套全面的、系统的、自洽的组织法则以及此类法典化体系解决行政组织合法性问题的功效。这一程序论的或形式法治主义的传统，真地可以满足我们对公共行政组织建构的合法性关怀吗？面对当前的行政组织诸多问题，我们真地可以在“民主代议模式”之上高枕无忧了？近十年以来，行政法学者（包括我在内）普遍倡导这种模式，并以此为基点就组织法典体系提供了无数修订与完善的建议。此股学术风潮迄今仍未停歇。可是，与行政法学者的一腔热情恰成相反的是，组织法典基本上以一种冰冷、漠然的姿态，保持着其固有的面目而无动于衷。[4]这种“剃头挑子一头热”现象的原因为何？面对较为流行的所谓“理论与实务‘两张皮’”的批评，传统的形式法治主义是否需要反省自我、重新检讨自身，以便填补可能在理论与实务中间存在的沟壑，拉近二者的距离，寻找一种更为契合中国当下实际甚或未来的公共行政组织建构的合法化进路？这些问题意识是促成本文的基本动因。我将在本文第二部分，尝试概括行政组织形式法治主义传统提供的问题清单以及解决方案，意在展示这一传统的大致面相，以此作为后面分析与论述的铺垫。在第三部分，我无意从纯粹理论的层面去点评该传统，而是基于现实主义的立场，希望通过案例的描述，就传统主张的有效性和其它进路的可能性，提出更多自认为值得思考的问题。第四部分则是在个案启发基础上，借鉴既有的西方理论，对传统行政组织法治主义在方法论上的特点及其缺失，进行一番评价。在我看来，这一传统内含三种相互关联的倾向：单一原因论、理想的形式规范主义以及绝对的建构理性主义。（1）单一原因论是指其把行政组织领域诸多问题的产生简单地归因于行政组织法体系的缺漏；（2）理想的形式规范主义是指其过分乐观地强调民主代议过程及其立法产品——尤其是法典化的产品——在普遍解决行政组织合法化问题上的功效；（3）绝对的建构理性主义则意指该学术传统潜在地崇尚理性进行周密规划和设计的作用，并对这种作用有着一种单纯的依赖。最后，我想阐明的是，中国制度变迁的经验表明，实践中存在行政组织合法化的另一种进路。相对于上述传统，（1）这一进路是多向原因论的，即自觉或不自觉地承认行政组织无序问题产生于多样的、复杂互动的法律和社会原因，而不是试图建立或同意一种关于线性因果关系的想像；（2）它是经验的实质规范主义的，即基本上立足于现实经验，在各种相关动因的刺激或制约之下，在理性比较容易认知和检验的范围内，规范性地设计或改良不同特定行政组织的实质合法化方案，而不是诉诸构造规则体系的一揽子工程；（3）它是融合建构、试验、知识累积、反思、再建构等循环往复过程的复合理性主义的，即在中国法律现代化的一贯路径和当下行政国家的现实之中，它不是单纯仰仗渐进理性和自生自发秩序去解决行政组织合法性问题，而是回应一定的社会现实，通过立法或政策的制定提供可试验的合法化方案，并在实施过程中借助制度化和非制度化的机制进行知识积累与反思，进而可能形成合法化方案的再次建构。我愿意将这一进路称为“开放反思的合法化模式”。当然，该模式与前述传统并非绝对对立，本文也无意彻底否定民主代议模式的自有价值。二、问题与方案：法典化的理想国设计？传统的行政组织法治主义并不是“两耳不闻窗外事”地闭门打造行政组织合法化的方案，相反，在行政组织领域中滋生的现实问题，始终是其主张的依据所在。由于秉持该传统的不同学者，对现实问题的描述不尽一致，而囊括和穷尽所有的描述也对本文宗旨的实现甚少助益，所以，我在此择要列举三个方面的问题。首先，行政组织的设置混乱、忽略或漠视政府管理的规律，行政职权的界定不清、职能交叉、争权夺利或扯皮推诿现象比比皆是，行政机构林立、规模失控、难以走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈等等，[5]诸如此类的说法已是耳朵里可以磨出茧子来的陈词滥调了，但它们依然真实地反映那些久久不能治愈的顽症。有学者称此现象为“行政组织结果的非理性”。[6]其次，与上述行政组织结果非理性相关的，是“行政组织过程的无序”。这主要表现为：行政的组织权在立法机关或行政机关上的归属不明确；组织的程序规范匮乏；没有公开、公正可言。有关行政组织的决定，甚至是重大的行政组织制度，如中央与地方财权的划分、行政机构改革等，在多数情况下都是由行政机关自行作出的，立法机关缺少严格控制，民众也无法参与其中。[7]最后，传统形式法治主义的拥趸普遍主张，行政组织法的缺漏和不合理是当前行政组织领域杂乱无章的根由所在。无论是对行政组织法进行全方位研究的，[8]还是就单独的或某个方面的组织法提供评价与改革主张的，[9]都程度不同地信奉这一点。较为系统的阐述者认为，行政组织法的问题主要在于：第一，遗漏了许多重大问题，包括行政组织法基本原则、行政组织形态（行政主体制度）、行政权（包括行政组织权）范围、中央与地方关系、行政组织规模以及行政组织程序等；第二，欠缺民主精神，包括行政组织权由行政机关行使、行政组织过程缺乏民众的参与以及现有的行政组织法缺乏保障公民权利的条款等；第三，科学精神不足，包括行政组织的整体设计没有建立在合理的基础上、行政组织的规定过于原则、行政组织的规定有法律条文相互冲突、条文内容缺乏明确性等不合理之处。[10]显然，“行政组织结果的非理性”是受到国人普遍瞩目的问题，也是传统行政组织法治主义关怀现实并提出其主张的逻辑起点。不过，由于在以上三个方面之间拉起了一条线性的因果链，这个传统最终基本上把解决问题的落脚点放在了组织法的完善之上。其中，较为典型地代表该传统的一种方案，对行政组织法的内容与形式，提出了一个系统化的设想。就内容而言，其认为行政组织法体系应无所不包地涵盖以下内容：基本概念、基本原则、行政主体制度亦即行政组织形态、行政权的内容与形式、中央行政组织法、地方组织法、社会中介组织的形式与职权、行政授权与行政委托、行政代理与行政协助、行政组织程序制度等等。而在形式上，则是展望建构一个完整的、自中央及地方共四个层次的专门的行政组织法规体系，使得上述内容皆纳入其中。[11]这种体系化的立法设想，不仅在对行政组织法进行如此全方位改革的计划之中得到展示，也往往成为完善某一方面组织法制度的基本主张。例如，有学者针对机构编制管理中的精简－膨胀之恶性循环问题，提出应制定“机构设置法”、“员额编制标准法”等，而员额编制标准法又应由“机关总定员法”、“中央机关定员法”、“地方机关总定员法”、“机关编制审批法”、“机关员额比例法”等法律组成。[12]有学者在评析现行《国务院组织法》的不足之后，提出修正该法的若干建议，其中不可或缺的一项是应当把国务院各部门的组织通则融入该法的结构之中。[13]行政组织法治主义传统的详尽主张，无法在此一一列出。然以上的大致勾勒，已经足够显露这一传统的面相特征：在认定组织法的欠缺是公共行政组织领域无序的祸根之基础上，希冀建构一种金字塔型的、滴水不漏的组织法典体系，以解决所有的或某一个方面的公共行政组织问题。这样的一种被寄予厚望的行政组织法典体系，真地是可以从设计转化为现实呢，还是有可能仅仅成为逻辑上的理想国？铸三、身困境己与可滋能的葱出路甘：个胳案窥失视摄或许玻，对梅以往西经验竖的直馒觉感串受和俭对相晃关理何论的第汲取钩，可序以帮比助我街们从桌民主棉代议系机关锦在立轿法认颜知和野能力孟上的针局限辩、创“姐徒法从不能搜自行铜”炎的原溉理、访行政嘱机关嚼自我保组织盛在效畅率维前度上似的可饿接受对性一音面、察制度幻激烈旨变迁左与规死则体蜂系之辆间的诞矛盾沙、当晒前宪裂政结今构对缓行政旗机关夜滥用钥组织嚼权力匆缺乏锦基于笔民主托选举好或违葱宪违窄法审贤查的众有效戚控制君机制纤等视绝角，骂得出念上述亡传统怒很难咏实现烧其规战制行合政组美织的魄美好胀预期滑之结唉论。债然而搬，一纺方面舟，这阳些直魔接从绘理论仗层面益进入飞的论机述，占尽管张具有圈相当站的说步服力容，但锅仍然禾难脱钉老调腥重弹贡的窠羞臼；昂更为子重要有的是变，它勿们似四乎只淹能成滔为批渠判的防利器侵，而牲无法阿形成殊摆脱焰黯淡剑困境肿的引柳路火荡把。救因此友，我佳打算埋首先秋离开仅抽象迹的理乱论世妥界，善将目协光投止向具让体的必个案伐，希殿冀从蠢中获匙得对肤行政马组织穿法治奔主义公传统俘进行烧反思晶的鲜祸活事件实和竿可能疑引领准我们抛走出沟迷途嚷的火势种。猜由于为职能延交叉遗、争辰权夺闷利是羡行政榴组织版形式煌法治柿主义渐传统追所关角切的抄行政押组织乏领域舱常见呼问题鸽之一华，因鹅此，块首先动加以帜讨论诚的是割一起俊以此污问题姨为核枯心的动案件派。1粘99限7年及1月戏，安掠徽省豪淮北践市中攀级人君民法判院根为据淮偶北市败城市挪水资章源管谷理办析公室线（以响下简尼称吴“扒水资伟源办击”岸）的峡申请众，对电皖北腊矿务抄局前涌岭煤飘矿等刘作出讯强制槽执行亿水资哈源办润《关界于限训期缴省纳水毅资源芦费的熟决定怀》的骂裁定登。裁索定执裳行完招毕以券后，坏前岭沿煤矿君提出旁申诉菌，认帮为水科资源蒜办无仿权征仁收水含资源稼费，逆淮北吹市中码院受她理并找执行内是错涌误的轿。在族安徽剖省人腹大常泡委会毁提起隆法律原监督绒的情均况下烤，安运徽省肯高级棚人民淋法院叠依照社审判爬监督顶程序蹈提审被此案旧，并饲最终扛在同蠢年1罪0月塌31穗日，垒以水缎资源雪费的俩征收遇主体狂是县辽级以吐上人扛民政眯府的绣水行膛政主验管部半门、捏而水呜资源闲办并气非水吗行政筋主管将部门短为由讽，裁溜定撤唱销了湖淮北膀市中晚院的锦裁定绳。[毙14四]美颇为鼻耐人屈寻味姿的是箩，在厌该裁齐定书惜作出寒之前垃，安捉徽省戚高院企曾经所于同症年4韵月2蔬日，西给皖衣北矿方务局僚发了贞一封晨函。羞其主梁要观年点与锹裁定倾书一悦致，位且明删确指王出，炕“贪你局满向淮幻北市朱水利胖局缴芹纳水隶资源略费是霸正确纠的。略淮北太市建膏委城锅市水久资源期办征田收水莫资源盖费并光申请淋人民鞠法院刷强制燥执行恐，缺友乏法丢律法姨规依催据。渗”踪[1止5]鸭由于脑“镜水利兔部门性到处衡散发烂省高鉴院关势于遇‘境淮北泰市建梦委城护市水惹资源忍办征思收水剑资源油费缺坟乏法忍律法倦规依中据的呼函沉’”畏，安协徽省气建设处厅在液同年叙6月截11捷日发炒布了吩《关患于城皮市地缸下水弃资源看费征蛛收问凶题的款紧急董通知奋》，铲并附殃上建跃设部去在同帐年6迟月2饱日印宽发的效《对珍安徽缘省<事关于仙城市罩地下梢水资皆源费若征收歌问题付的请逝示>估的复亩函》伤。安鲜徽省强建设结厅和朝建设源部两功份文蓬件的淋要义是是相货同的带，即众根据肌《中晒华人秆民共子和国渡水法甲》（爷以下靠简称耗“衣《水怒法》陷”岔），决地下柔水资家源费雄的征辰收办丢法由晶国务锦院规病定，忍在国型务院岔办法灰没有哑颁布粪之前眠，各干地应巨“塑暂时斑维持岁现状跨不变支”臂。[跃16招]灾以上做信息怨足以廉昭示度，该娱案真浆正的肢焦点口并非俊行政似相对箱人（尊皖北遥矿务差局下桑属煤概矿）拐与行安政机急关（饼水资评源办咽）之尝间的皱冲突扇，而尺是建甜设行幸政部债门与欺水行坑政部花门的芽权限紫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