剖析公共危机管理的决策机制

剖析公共危机管理的决策机制第十章公共危机管理的决策机制学习目的：通过本章基本理论的教授及学生的思考讨论、案例分析、实务操作演练等学习活动，使学生掌握公共危机管理决策机制的基本知识和基本技能。第十章公共危机管理的决策机制危机决策是与常规决策相对应的非常规决策状态，公共危机具有突发性、破坏性和无序性等特点，公共危机发生之前焦点问题的形成和聚集，使危机管理所面临的环境达到了一个临界状态，而应对危机的成效直接影响危机管理系统是崩溃、维持原状还是进行良性变革。因此，非常规决策经常遇到的紧急性或危机性事件处理是任何国家政府都必须认真对待的重要问题，它甚至比任何常规性决策都更能考验一个国家政府的治理结构和治理能力。第一节公共危机管理决策的内涵及特点1、公共危机管理决策的内涵（1）概念公共危机决策就是要求组织在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以最快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非常规的决策活动。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）公共危机决策的内涵★作为现代公共行政决策系统的重要分支，危机决策的主体不仅仅是政府，而是以政府为核心，包括非政府组织、媒体与公众在内的决策群。这是现代危机决策与传统危机决策的重要区别之一。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）公共危机决策的内涵（续前页）★危机决策所应对的，不仅是现实的突发紧急事件，而且从某种意义上讲，更主要的是潜在的、可能发生的突发事件。这是因为，任何突发事件都有其缓慢发生渐进积累的前奏过程。对于危机决策来说，应对业已进入突变、质变阶段的突发事件的成本，要数倍、数十倍、数百倍地超过渐变、量变阶段的应对成本；已发事件的危害可以无比巨大，而未发事件的危害却可能为零。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）公共危机决策的内涵（续前页）★应对决策不仅要有效控制危机突发事件，阻断轻灾难的危害程度，而且应通过对潜在危机突发事件的预测和认知，主动积极地调整、控制，促其向着有利方面转化，这是现代应急管理与决策的真实意义。★全球化和信息化对行政组织的决策、结构和运作方式都产生了巨大影响；尤其是信息化，更是改变了组织的决策进程、管理结构和运作方式。可以说，全球化和信息化的趋势对决策系统提出了新的要求，也对决策系统自身结构的调整和能力的提高创造了外部条件和动力因素第一节公共危机管理决策的内涵及特点2、公共危机管理决策的特点公共危机决策除了一般决策所具有的预见性、选择性、主观性等基本特征外．作为一种在特殊环境之中的判断、抉择活动，必然具有与常规决策不同的特点。（1）危机决策的超前性对危机进行有效预防控制所付成本，往往是事件突发所造成的损失的十分之一、百分之一、千分之一。如果能因势利导，所创造的利益则数十倍、数百倍、数千倍于预防控制开发投入。因此，防患于未然，超前决策是危机决策十分重要的特征。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（2）危机决策的快速性对于组织高层决策者和危机管理人员而言，决策能力是为维持组织生存必须具备的、最起码的素质。这些决策能力包括快速判断、快速反应、快速决策、快速行动及快速修正的综合能力。当解决危机的机会出现时，组织应在科学的危机信息调查和准确的危机预测基础上迅速作出决策，把握机遇及时控制、解决危机，否则就可能失去宝贵的解决危机的机会。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（3）危机决策的果断性危机状态下，要在信息极其有限的条件下迅速作出决策，决策者和危机管理队伍必须避免优柔寡断、犹豫不定、过度分析的倾向，否则就有可能让灾害蔓延造成更大的生命和财产损失。1999年9月30，位于东京以东140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄漏事故，日本领导人没有认真对待这次事故，也不明白事故的严重性，以致延误了对事故的处理。舆论普遍把这次事故同1995年阪神地震后日本政府的迟钝反应相提并论。（勇气、胆量、魄力）第一节公共危机管理决策的内涵及特点（4）危机决策的信息不对称与高风险性由于危急事件的潜在突发特性，反映事件的信息以模糊、散乱、混沌、“雾状”(故称“信息雾”)存在。信息的此种状态使决策主体所掌握的信息与真实的信息之间往往存在着质与量的严重“不对称”，决定了应急决策必然是一种高风险的组织行为。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（5）危机决策思维的有限理性对象的高危急特性，信息的不对称和决策的高风险性，使决策主体不可能有充分的时间条件在科学的理论指导下进行深思熟虑的信号分析、危机类级评估、预案科学编制乃至最终优化抉择。尤其是目前应急决策重点普遍置于事发之后，决策的理性分析受到极大限制。（更多的是在一定理论与经验的指导下凭感情、韧性、血性、直觉决策）第一节公共危机管理决策的内涵及特点（6）危机决策的强制性应急决策类同于军事行动，必须实行高度集权的准军事化强制统一，而不允许陷入无休止的各方利益平衡考虑与讨价还价之中。第一节公共危机管理决策的内涵及特点（7）危机决策的人格化决策是人的思维与行为，首先是决策者的思维与行为。在高度集权体制中决策者的人格会通过组织与非组织渠道转化为组织人格，影响甚至决定着组织行为的特征与后果，这种‘‘组织人格化”同样是应急决策的重要特征。古往今幸来但凡重大决策事件，均可看到决策者的人格影响。著名的“滑铁卢战役”就是最典型的案例。它警示后人：提高决策者的人格素质是成功决策的关键。第一节公共危机管理决策的内涵及特点案例：1985年美国姆邬教灾难事件中的危机决策姆邬教是美国东部费城的一个黑人教派。早在1978年该教派就曾经和当局发生冲突，导致一名警官死亡，该组织的9名成员也以杀人罪被判入狱。7年之后，即1985年5月13日，该组织再度和警方对峙，双方相持不下。经过一番火、灌水以及爆炸物的攻击，警方仍然未能把守在一栋加固的房子里面的教徒驱逐出来。于是，军方用直升机往房子的屋顶上扔下一颗塑料炸弹，引起了一场意外的大火。而警察局长和消防局长以为火势可以控制，不会蔓延。没想到，熊熊烈火迅即失控，席卷三个街区，吞噬了61间房屋，致使250人无家可归。哪些教徒把守的房子已成一片火海，只剩下一个大人和一个小孩得以逃生，在灾后的现场灰烬中留下了7具成人和5具儿童的尸体。分析：为什么美国费城当局屡屡出错？

第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----目标

1、公共危机管理决策的目标公共危机决策的目标服从于危机管理的总目标，但危机决策系统还有其特殊的目标。(1)危机决策的直接目标是追求对预案的最优选择。经过对各种方案的比较、评估，选择使危机事件的最终处理结果损失最小、人的安全系数最高、技术人力资源投入成本最低而且能化害为利的方案，是危机决策的最直接的价值取向。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----目标(2)危机决策的终极目标是人的安全与发展。这不仅是应急决策的最重要的目标，也是危机决策过程中对各种预案编制、评估、选择的最重要的价值标准。当时代高举起“人本主义”大旗时，作为社会公共事务的核心管理者——政府，其所从事的现代管理、危机管理、危机决策的最终目标是为了人，为了人的安全，为了人的健康与素质的提高。

第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----目标(3)危机决策的过程目标是科学性。决策的科学性是实现上述直接目标与最终目标的根本保证。服从于系统总目标，总目标下又有各自的子目标。▲子目标主要有以下几种：◆类级决策：追求信息全面及时收集、科学分析与准确分类定级。◆前置决策：追求对危急事件的成功阻截，在此基础上化害为利，进行有效开发。（现场）◆突发决策：追求对已发事件的有效控制，将危害削减至最低水平，并杜绝续发危机的产生。◆续发决策：追求对续发事件的有效控制，并杜绝新的续发危机出现。◆善后决策：追求正常生活工作秩序的低成本快速恢复重建。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

---模式2、公共危机管理决策的模式（1）理性行为决策模式该模式将国家作为单一的行为体，以人类的理性计算进行选择。根据这一模式，决策者设立明确的政治目标及其优先次序，选定实现目标的手段，并设想各种选择的结果。但是理性模式最明显的缺点是，决策往往不具备选择所需要的各种最佳条件，而且决策者也不可能总是能作出各种完全理性选择。于是，人们就寻求一种既能坚持理性决策方法又比较切实可行的方法——“有限理性法”。它有两种主要模式：“次佳决策模式”和“满意决策模式”，两种模式不再坚持“最佳”，一种是愿意采用“次佳”乃至“再次佳”的标准，另一种是采用“满意”的标准。（退而求其次）

第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----模式（2）组织过程决策模式该模式认为决策是基于组织内标准作业程序的一种机械或半机械过程的产物，是各种组织间竞争和妥协的结果，是国家利益、部门利益和政治目标的平衡结果。国家决策者常为官僚机器所左右，而且政府没有相应的组织应对突发问题，决策部门缺乏多种选择，面临政府部门利益的激烈争斗，难以解决政策的执行问题等。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----模式（3）政府政治决策模式该模式认为决策是国家政府成员间讨价还价的产物，根据这一模式，关键者是总统、总理、高级行政和立法部门领导，当然，政府外成员(如利益集团)有时也起重要作用。该模式强调三点：其一是谁参与决策；其二是决策参与者同面临的问题之间的利害关系；其三是决策成员间如何调整相互关系。政府政治模式认为，决策参与者并不真正关心制定和执行最佳政策，而只关心其最佳政治利益和影响，因而常会导致政策的前后不一、目标不明乃至危险的结果。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----模式（4）领袖和非理性行为体决策模式该模式认为，在非常时期(如危机、群众政治和革命转变)，常规模式不足以解释相关的决策，最高领导人不同的个性、偏向、天赋和思想等都会导致不同的决策。该模式强调领导人、追随者、环境和目标四者的相互关系。但是，领导人的心理或身体健康问题、判断失误问题、缺乏制衡体制等因素都会导致决策的非理性行为。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----模式（5）精英团队决策模式该模式强调组成决策集团的精英人士具有自己的信念体系、过滤系统和固定形象，以此来观察世界和作出判断。但是，作为个人，他们又难免有程度不同的错觉，如一相情愿、持有成见、非此即彼、相互对立，这些错觉都会造成决策失误。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----模式（6）集体动力决策模式在危机决策过程中，由于少数决策者要在压力大和时间紧的形势下做出关系重大的决定，人们易犯的错误之一是所谓“集体动力”或被称为“随大流思想”，即为避免承担个人责任而随大流。随大流式的决策至少有六大缺陷：小范围讨论限于少数的选择；不能探讨多数认可决定的可能危险和缺点；拒绝评估原先提出过的不甚引人注目的选择；不征求专家和外界的意见；只接受赞同意见并排斥不同意见；很少考虑如何执行的问题。（通安事件的负面影响）第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----模式★综上所述，前三种模式的重点在于体制上的分析，后三种模式则在于个人因素的分析。一些学者认为，在对危机管理进行实例研究时，不应拘泥于某一模式。显而易见，任何一种模式都无法完全解释复杂的决策问题，但将其有机地综合起来，则可以为我们提供一个探索危机决策本质和规律的窗口。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----机制3、公共危机管理决策的执行机制★执行是实现危机决策的重要途径，任何一项决策都不能离开准确有效的执行，如果决策不能转变为实际行动，付诸实施，那只能是纸上谈兵。另外，任何一项管理决策是否正确最终还要靠实践来检验。对于公共危机管理来说，正确的决策还需要有行为规范、运转协调的执行机制来作保证。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制

----机制

★建立公共危机管理的执行机制，首先，要设立纵向指挥层面，每一级指挥层成立相应的功能性小组。每一级指挥层听从上一级指挥层的指挥，对上一级指挥层负责，确保决策的顺利执行。其次，建立分级执行机制。公共危机如果是轻型的，可由基层指挥中心直接解决。当危机的破坏程度超出了基层指挥中心的救援能力时，成为中型的，由基层指挥中心负责向上一级指挥中心报告。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制★常规的公共管理中，行政执行过程可以分为准备阶段、实施阶段和总结阶段。准备阶段主要是进行思想动员、物资准备和组织落实。实施阶段主要有制定计划、统一指挥、沟通与协调、控制与监督、检查与反馈等环节。最后是总结评估活动。公共危机管理的决策执行过程包括决策执行的计划、指挥和协调等过程。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制(1)决策执行的计划。决策执行的计划指根据实际情况，科学、及时地制定达到决策目标的行动方案。其内容主要有：第一，对决策总目标进行分解，分清目标结构主次，明确行动方向；第二，分析决策执行的主客观条件，编制决策执行的计划，进行人力、物力、财力的统筹安排，合理配置资源；第三，确定时间期限，制定较为周密、具体的行动措施；第四，确定实施程序、方法及有关的具体制度，规定人员的岗位职责要求等。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制(2)决策执行的指挥。决策执行指挥是具有执行危机决策能力的领导者按照既定决策目标和计划，对下层管理活动进行指示、引导、监督和控制的过程。决策执行指挥是保证危机决策执行协调有序进行的重要手段。在复杂的、涉及面广的公共危机管理中，管理工作往往层次多、分工细，各项管理措施环环相扣、相互制约，一环脱节就会影响全局。如果没有强有力的指挥，整个决策执行过程就不可能有序有节奏地进行。第二节公共危机管理决策的目标、模式及执行机制(3)决策执行的协调。协调是指在管理过程中，不同的管理主体为了达到共同的目标，在决策执行过程中建立相互信任、互助合作、配合默契的良好关系，有效地实现危机决策目标以及为此目标而制定的相关管理活动。决策执行中的协调，可以避免不同管理部门和管理人员之间发生扯皮、互相推诿的现象，避免内耗，达到和谐一致，保证管理工作的有序运转，提高工作效率。第三节公共危机管理决策的环境与条件1、公共危机管理决策的先决条件公共危机管理决策与整个国家的发展、社会制度的变迁和个体的进步都是密切相关的，必须搞好相关配套措施的建设。（1）法制环境的发展。加速决策的责任立法和决策程序的立法进程，用法制化的方式明确危机决策各方的责、权、利；加快新闻立法和信息披露机制建设，保持适度的新闻自由，创造媒体公正介入危机报道的秩序。（2）社会参与机制的完善。建立和完善听证制度、新闻监督制度，利用网络技术等手段，提高危机决策的公开化、程序化、透明化程度；培育非政府组织，加强基层民主建设。第三节公共危机管理决策的环境与条件（2）危机状态下的决策面临的不良环境与条件：

Ⅰ、时间紧迫常规决策中，正式的决策方案出台之前，决策者往往可以有充足的时间对所制定的决策草案进行反复的修改。在危机状态下，危机的紧迫性要求政府决策具有果断性。政府决策者对于危机的处理，只有有限的反应时间，因为事件的突然爆发，迫使决策者必须以有限的资源和信息为基础做出决策。

★1979年美国三里岛核电站发生泄漏事故时，宾夕法尼亚州州长必须做出三里岛居民是否撤离现场的决定。虽然快速决策可能会影响政府决策的质量，但如果政府决策不果断，将会带来更为消极的后果。第三节公共危机管理决策的环境与条件

★1992年印度遇到独立以来最为严重的一次宗教冲突——印度教和穆斯林的寺庙之争，政府处理不够及时果断，导致全国规模的骚乱，严重影响了印度政府的形象。1979—1981年美国卡特总统对美伊人质危机的处理以及2001年日本首相森喜朗对美国核潜艇撞沉日本“爱媛号”渔业实习船事故的应对，都是由于危机决策不够及时而遭到民众和舆论的普遍批评。●因此，不确定状态下政府进行危机决策，决策者应当掌握时间第一的原则具有应对各种危机所应有的敏锐的洞察力，恰当估计形势，快速应变，及时疏导，果断地依法处理，有效控制危机状态的区域，谨防事态扩大，将危机消除在始发阶段，制止危机状态的蔓延。

第三节公共危机管理决策的环境与条件

Ⅱ、信息有限常规决策时，决策者对社会问题的认识相对来说是全面的和深刻的，决策者可以通过民主协商的方式尽可能地了解政策受众的意见，决策者团体内部也可以进行充分的讨论和辩论，甚至还可以采取追踪决策的方法对原有的决策方案进行修改。特别是随着新技术和电子计算机的运用，现代管理信息系统的规范运用使得决策者在作出最终决定之前可以对决策草案进行详细的分析。但危机管理决策绝没有常规决策那么从容。第三节公共危机管理决策的环境与条件危机决策信息的有限性主要表现为以下三个方面：

＊信息不完全。危机状态下，很多危机信息是随着危机事态的发展而演变的，因此，决策者需要适时更新危机信息。但在危机情境下，由于时间的紧迫性，决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事态发展的信息。如美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，目击者可以确定的是，纽约和华盛顿的主要建筑物接连遭到袭击，但究竟是哪个恐怖主义分子策划了这起事件，恐怖分子下一步可能的袭击目标是什么，恐怖袭击中死亡、失踪和伤亡人员的具体数目和情况如何等等，这些对决策者来说极其重要的信息在事发当时是不可能完全获悉的，到事故现场后情况才有了好转。第三节公共危机管理决策的环境与条件＊信息不及时。由于危机事态发展的急剧变化性，而且危机信息要从事发现场传输到危机指挥决策机构，中间还要经历几个组织的中介运作，因此，最高决策者对危机信息的掌握和控制就会有滞后。如01年发生的美国核潜艇撞沉日本“爱媛号”渔业实习船事故是上午8:45，但日本首相森喜朗上午10:40接到第一次事故报告；87年菲律宾发生两船相撞特大海难事故，但8个小时之后菲律宾政府才获悉海难噩耗。第三节公共危机管理决策的环境与条件＊信息不准确。危机决策作为一个过程，具有一系列相对固定的程序，即发现问题、确定目标、拟定方案、评估优选以及决策的执行和监督等五个基本步骤，整个过程就是一个信息输入输出的过程。但在信息的反馈和处理过程中，信息极易失真，其正确性和有效性很难得到保证。不仅如此，由于危机监督管理系统群龙无首，没有形成强有力的监督网络，因而危机发生后各种谣言和小道消息也容易在社会上流传。第三节公共危机管理决策的环境与条件Ⅲ、人力资源紧缺由于时间紧迫，决策的信息和供决策的备选方案极其有限，决策者往往面临巨大的压力，在一定程度上必须依靠自己的自觉判断做出决策，这就要求决策者具有以下良好素质：胆大心细、果断决策和极强的自制力。相反，胆小怕事、优柔寡断、感情冲动则是危机决策者致命的性格缺陷。因此，在很大程度上，政府危机决策水平就是决策者素质的体现，而且这种素质体现在决策过程的各个阶段和方面。第三节公共危机管理决策的环境与条件Ⅲ、人力资源紧缺＊高水平决策者的缺乏是人力资源紧缺的第一个表现。【决策环境、决策压力心智效能、真实的能力及道德判断—群体盲思】＊危机决策中专业技术人才的缺乏是人力资源紧缺的第二个表现。【牵涉面广、各项技术，尤其是面对技术性很强的危机（核泄漏、有毒物品的泄露、恐怖主义等）】第三节公共危机管理决策的环境与条件Ⅳ、技术支持稀缺。新技术的发展，使得常规决策日益朝着技术化、自动化、程序化的方向发展。如电子计算机的使用，已经使过去属于决策者工作范围内的常规的程序化决策制定和数据处理实现了高度自动化；随着我们越来越多地将运筹学工具用于以前靠判断力的决策，使程序化决策的领域迅速扩大；计算机已将数学技术的使用能力扩展到一些很大的计算设备解决的问题上，并且通过提供新的模拟技术已进一步将可程序化的决策范围加以扩大；将量变决策的数学中的技术与各办公室的数据处理技术结合起来，为具体地贯彻上述决策的使用，逐步实现办公自动化等。第三节公共危机管理决策的环境与条件◆在危机情境下，决策者为实现控制危机事态的蔓延，有效地救助民众的生命和财产安全的目标，必须具备一定的专业技术设备——如交通工具、通讯设施、计算机辅助系统等——作为实施快速决策的支持平台。但是，危机发生后，这些专业技术设备往往也告失灵，这就给组织的决策工作带来很大的困难。不少重要系统的事故与计算机软件质量不佳直接相关（黑客、电子干扰）。案例：1996年6月4日，欧洲宇航局发射的阿丽亚娜5一ECA火箭爆炸事件就是软件错误招来横祸的突出事例。此外，海湾战争导弹对抗时，误炸本国军营；美国东部及巴西全国大面积停电以及德国计费系统失灵，引起公众抗议等诸多大事故的罪魁祸首，都是计算机软件的质量不佳。

第四节公共危机管理决策的方法1、危机事前决策法危机事前决策应该邀多方参与，在时间允许、信息充分的情况下，通过集体决策、评估以作出最优的决策，这种决策包括以下几个步骤：（1）确认决策面临的问题因为预期情境与实际情况之间总有差距，决策者在决策之初都会遇到一些显而易见的问题，所以他们必须清醒地认识到问题的存在。（善于发现问题）（2）确认决策标准对决策的主张及约束的明确分析，能够清楚地知道决策的内容及标准，从而作出决策，所以，决策者不仅要寻求各种可能的标准，还要对其相应的结果进行评估。第四节公共危机管理决策的方法（3）决定评估标准、方式、权重为保持系统性和连贯性，每一标准的权重和含义应通用于计划决策方案及其备选方案中。（4）制定和评估备选方案（见教材第56页）完成某一任务有许多方法，因此决策者可以通过集思广益的头脑风暴法以及正式、非正式的专业咨询，形成所有可能的备选方案，以寻求更多的选择方法，努力使“预料之外”变为“意料之中”；一旦大多数完整的替代方案形成，决策者就需要评估它们各自对有效解决问题的贡献。第四节公共危机管理决策的方法（5）选择和执行备选方案累积决策模式产生的最高分数，便是最好的选择，因此，这一步决策者的工作就是从替代方案的选择中挑选出最优备选方案；决策者向那些受到影响以及围绕决策采取行动的人们传达决策结果，同时检验并评估决策制定程序以及决策的影响。（6）评估决策程序以及决策结果的影响决策者需要重温产生决策结果的过程和决策的影响，以提高决策水平。

第四节公共危机管理决策的方法2、危机事中决策法上面介绍的是危机事前决策的运作程序，类似于常规决策过程中一个完整的标准化的操作规范，这种决策模式是基于决策者的理性思考产生的。但在危机情境下时间有限，信息不完全或不确定，成本很可能上升或不可预测，对资源的需求也可能超过现有储备，决策者的决策也有可能出现失误。例如，布雷姆提出了决策者在危机下可能发生的三种错误：目标不确定(从一个目标转向了另一个目标）、以点带面(以牺牲其他目标为代价集中于一个目标)和拒绝现实(不任何决策)。第四节公共危机管理决策的方法2、危机事中决策法（续前页）基于此种情况，罗伯特·希斯提出了区别于危机事前决策的另一种决策模式——危机事中决策模式：在真实的决策环境中，理性非常有限，纷繁复杂的方案、层出不穷的问题和头绪杂乱的决策往往交织在一起，以至于出现盲点；现实中，决策更可能是跳跃式理性思维的集合，决策者更倾向于构建简单模式而不是复杂模式；很多情况下，决策者会制定“满意的”或是“次优”的决策。第四节公共危机管理决策的方法3、危机快速决策法决策的首要问题是对所将进行决策的问题进行详尽的确认和分析。快速决策分析是指能够迅速运用理论上可赖以帮助制定政策的一种方法。（1）方法的提出★卡尔·帕顿和大卫·沙维奇把政策制定过程划分为研究性分析和初步分析，他们认为，大学和思想库的研究人员得到相当多的资助，有相当长的时间并有大量的资料，有条件采用研究型方法对有关公共政策做专门研究，以“寻求问题背后的真相和非直觉的甚至反直觉的解决方案”。与此相反，现在各公共领域的决策者们经常面对许多重要的政策问题必须迅速解决，对这类问题进行分析并提供咨询意见的政策分析者和政策规划者，要在很短的时间里，凭借少量的资金和有限的资料作出研究成果。这种分析目标更实在，旨在很好地向公共决策者提出简单的建议，以便他们不会在主要问题上犯错误。第四节公共危机管理决策的方法3、危机快速决策法★卡尔·帕顿和大卫·沙维奇将这种分析叫做“快速、初步分析”，方法的选择必须考虑能在可利用的时间范围内有条不紊地解决各种决策问题，从而使政策分析者和政策规划者能够迅速地完成所承担的项目以帮助决策者制定出正确的政策。●危机决策需要在特殊决策环境下解决特殊的决策问题，危机的突发性、破坏使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降到最低程度，决策者必须在有限的时间内迅速作出重大决策；同时，危机越重大，决策者就越需要在最短的时间内控制危机事态的发展。在这种情况下，快速、初步的决策分析方法就有了用武之地。特别是危机决策往往由临时性决策单位作出，它们在作决定时所需要的时间常常是以“秒”、“分”、“小时”，而不是以星期来计算的，因此，快速决策就显得尤为必要了。第四节公共危机管理决策的方法3、危机快速决策法（续前页）（2）．方法的内容卡尔·帕顿和大卫·沙维奇把快速、初步的决策分析方法的过程区分为六个步骤：认定及细化问题、建立评估标准、确认备选政策、评估备选政策、展示和区分备选政策以及监督和评估政策实施。这是这一过程中的主要步骤，但每步都能分成更小的部分，政策分析家们可以通过各种不同的路径来完成政策分析的这一过程。实际上，他们所谓的快速、初步决策分析方法，和我们前面在谈论决策研究的历史时所提到的“理性决策模式”和“有限理性”模式，以及在探讨危机决策流程时提到的几个模型和相关的定义，在基本的概念特征和操作过程等方面都有不谋而合之处。

第四节公共危机管理决策的方法3、危机快速决策法（续前页）●卡尔·帕顿和大卫·沙维奇还配置了适用于整个分析过程的初步方法——这些方法不管是属于定性分析方法还是定量分析方法，都具有比较强的可操作性，而且大都简单易行，无论对于危机分析者还是决策者都具有重要的参考价值。第四节公共危机管理决策的方法4、危机专家紧急咨询决策法“有限理性”决策模式告诉我们：危机情境下，决策者并不掌握有关决策碉况的所有信息——诸如危机状态的规模、形式、强度、发展趋向，认清危机状态的导因和根源；他们处理信息的能力有限，危机情境下某些特殊的环境组合会使决策团体的内在群体压力升高，以致出现“群体盲思”，严重影响危机决策的质量。为保证决策者对决策问题、备选方案的考查，对信息的收集与处理以及对权变性计划的拟订，危机决策者必须充分利用各种类型的“外脑”，充分发挥智囊机构的作用。第四节公共危机管理决策的方法4、危机专家紧急咨询决策法（1）智囊机构与事前专家库的建设现代危机决策的智囊机构，是属于一种软科学研究机构。一般来说，它是由一些具有专门知识的专家、学者按照一定的目标或方式组成的专门输出智力成果的机构，它包括危机管理的各种信息、参谋咨询组织体系。根据智囊机构的性质可以把危机管理中发挥决策“外脑”功能的智囊组织机构分为以下三类：第四节公共危机管理决策的方法4、危机专家紧急咨询决策法（续前页）---智囊机构的分类

Ⅰ、行政性的政策研究、咨询机构：它们在党政组织序列中，隶属于各级党委和政府及其下属部门从事信息收集、政策研究的机关。

Ⅱ、半官方的政策研究、咨询机构：以独立的、介于官方与民间之间的，客观分析政策为目标的研究机构。Ⅲ、民间的政策研究、咨询机构：包括一些协会的研究组织，公司、大学的研究所等。第四节公共危机管理决策的方法

4、危机专家紧急咨询决策法（续前页）---智囊机构的发展◆第二次世界大战以后，为了满足对各种复杂决策备选方案进行分析时所产生的客观需要，各类咨询机构应运而生。第一家咨询公司就是当时赫赫有名的兰德公司，成立于1948年11月，该公司在20世纪40年代曾为美国空军完成了一系列堪称楷模的研究工作。1954年以后，又相继出现了拉默·伍德里奇公司、斯坦福研究所、郝德森研究所等机构。在整个战后一段时期，全球各国咨询机构的数量逐年稳步增长。在最为著名的美国咨询机构中，除了兰德公司之外，还有美国企业研究所、布鲁金斯学会以及面向企业的麦肯锡公司等。1972年日本神户大学设立了系统工程学科；随后出现了由美国、苏联、日本、加拿大、捷克、法国、联邦德国等17国参加的国际应用系统分析研究所，这些都是决策科学的专门研究机构。此外，诸如德国汉堡经济研究所和基尔世界经济研究所等，都扮演着政府决策的“思想库”的角色，为国家和各界的决策提供了重要的咨询。第四节公共危机管理决策的方法

4、危机专家紧急咨询决策法（续前页）---智囊机构的功能、作用当代组织的各项决策牵涉面很广，组织不可能对决策涉及的每个方面、每项技术要求都有充分的了解。特别是在危机发生时，组织更应该集思广益，充分发挥智囊机构的作用。一方面，智囊机构由于其工作性质的缘故，经常遇到大量复杂的问题，并对解决这些问题的各种途径不断进行观察，逐渐地积累分析复杂问题的宝贵经验和探求答案的某种方法；另一方面，在分析复杂问题时，智囊机构同该组织传统做法无关，也不会十分因循守旧，它们作为第三者和旁观者的独立意见是十分宝贵的，这些建议通常容易引起组织领导者的重视。第四节公共危机管理决策的方法4、危机专家紧急咨询决策法（续前页）---智囊机构的功能、作用●总而言之，现代智囊机构对组织决策，特别是政府决策的基本功能主要有：收集信息，进行科学预测，充当政府的“望远镜”；拟订方案，进行综合分析和评价，充当政府的“外脑”；跟踪检查，提供反馈信息，充当政府的“耳目”；独立调查，公开甄别事件诱因，充当政府的“监督员”；培训、储备和交流人才，充当政府决策人才的储备机构。第四节公共危机管理决策的方法4、危机专家紧急咨询决策法（续前页）---对智囊机构的要求●智囊机构若要在危机情境下发挥充分的作用，必须在平时就做好各项研究工作，模拟危机情境，理清对策思路，否则，对政府有效处理危机是毫无裨益的；也正因为如此，政府及其他决策组织必须在危机事发前搞好专家库和智囊团的建设，做好“思想库”的储备工作，使危机爆发时能有的放矢，忙而不乱。第四节公共危机管理决策的方法（2）专家预测与紧急咨询危机管理组织在平时建设好各类专家库和智囊团后，就可以积极地发挥它们作为政府决策“思想库”的作用了。

Ⅰ、发挥智囊团的危机预警作用，为危机决策提供信息。决策者可以组织各领域的专家，运用他们专业方面的知识和经验，根据预测对象的外界环境(社会环境和自然环境)，通过直观归纳对预测对象的过去、现在的状况，变化发展的过程，进行综合分析与研究，预测社会变迁中危机发生的领域、可能性、频率和强度，帮助政府制定反危机的战略规划和应急计划，使政府的危机决策和管理建立在科学的基础之上。这方面的著名案例有：美国兰德公司对朝鲜战争问题的预测，对“人造地球卫星事件”的预测。美国的郝德森研究所、日本德野村综合研究所、英国的国家战略研究所，都对未来的发展作出过令人满意的预测。第四节公共危机管理决策的方法Ⅱ、决策者在危机真正发生的时候必须基于这些“思想库”拥有的专业技能的基础上，充分发挥他们的积极作用。智囊机关一般都拥有一支专业化的政策分析队伍，具有一整套政策研究的科学方法，将政策研究引入专业化、规模化的轨道---对于一些技术复杂或者专业领域色彩很强的复杂的决策问题，智囊机构的作用就体现得更加明显。●决策者在利用专家预测和智囊机构紧急咨询的过程中，一方面，智囊机构要相对独立地进行工作，敢于同政府唱“对台戏”；另一方面，政府决策者决不能放弃其独立抉择的权力，不能让智囊机构代替决策，而是要加强对这些智囊机构的领导或指导。第五节公共危机管理的决策组织及作用1、构建公共危机管理的决策组织组织机构是危机决策所依托的平台，其重要性不言而喻。危机决策组织机构的优化，大体包括以下方面：（1）建设危机决策制定、协调的核心机制危机决策权应适度集中于综合性的核心协调机构，以提高决策系统的整合能力，同时，还要注意提高决策系统的协调与沟通能力。第五节公共危机管理的决策组织及作用（2）强化危机决策智囊机构各种类型的危机决策信息、参谋咨询组织体系应保持相对的独立性，为决策者提供及时、有效的有关危机演进脉络和发展前景的信息传导，并思考多种决策方案供决策者选择。（3）提高地方政府的决策能力全球化趋势导致危机部分决策权向地方政府转移，从而对地方政府的危机决策能力提出更高的要求。针对危机决策中的协调机制问题，为地方政府的行为选择创造一定的参与约束和激励相容的约束机制，即提供相应的正向激励。第五节公共危机管理的决策组织及作用2、公共危机管理决策组织的作用公共危机决策组织在危机处理中应主要发挥以下作用：（1）判断危机的性质面对危机的侵袭，首要任务是判断危机的性质，即判断危机的来源、针对目标、破坏力和影响力的大小。02年10月23日“莫斯科剧院人质危机”发生后，俄罗斯总统普京迅速确定人质事件是由“国外恐怖中心策划的”。这一措施初看起来有些不着边际，但却隐含着普京深刻的战略考虑：第一，可在一定程度上将人质事件与车臣问题剥离开来，从而减轻在车臣问题上所面临的压力；第二，可把车臣问题与国际恐怖主义进一步紧密捆绑，从而获得广泛的国际支持；第三，可借机寻找车臣问题背后的“黑手”，为今后断绝车臣武装分子的后路埋下伏笔。

第五节公共危机管理的决策组织及作用（2）明确危机处理的目标

在对危机性质做出判断后，就要明确危机处理的目标。目标定得高，则危机处理所需动员的人力、物力和财力就大；反之，则小。目标是否明确或准确，直接关系危机处理的成败与否。●美国总统布什在‘‘9·11’’事件后，首先确定“消除恐怖主义对我们生活方式的威胁’’为危机处理的总目标。第二天，布什与政府的主要成员就反恐战争的阶段和目标达成共识，决定以基地组织为首要打击目标，而把其他目标放在消灭本·拉登的基地组织和塔利班之后。由于目标设定得合理，美国的反恐斗争就能够集中精力和资源，很快便取得了阶段性成果，为美国反恐战略的逐步展开创造了条件。

第五节公共危机管理的决策组织及作用（3）确定危机处理的框架危机处理的框架即危机处理的目标、原则、底线和战略。1999年t。以美国为首的北约轰炸中国驻南斯拉夫大使馆事件’’发生后，中国国家主席江泽民阐明中国政府的原则立场，向以美国为首的北约组织提出严正要求：第一，公开、正式向中国政府、中国人民和中国受害者家属道歉；第二，对北约导弹袭击中国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆事件进行全面、彻底调查；第三，迅速公布调查的详细结果；第四，严惩肇事者。该立场可看作是中国解决此次外交危机的框架。第五节公共危机管理的决策组织及作用（4）明确危机处理的职责如果危机爆发后各单位互相推诿扯皮，危机处理必将失败，危机可能进一步扩大。如果责权明确，政府的各个专业部门事前可以制定预案，危机一旦发生，预案迅速启动。专门的危机处理部门可以迅速将信息向最高决策者汇报，同时调动和集中各种必要的资源，协调和统率与危机有关的各部门的行动，并且听取各方面的意见。因此，危机处理时的一项重要任务是明确各部门的职责。第五节公共危机管理的决策组织及作用（5）支持危机处理部门的工作领导者掌握危机处理的决策，而具体的危机处理则由各相关部门负责。因此，领导人必须对各危机处理部门充分授权，为其扫清执行任务的障碍。“9。11”事件发生后，美国国内舆论普遍认为，情报部门事先未能提供相关情报，没有发挥其应有的作用而向中央情报局等部门发难布什深知在即将打响的反恐战争中，情报部门将扮演非常重要的角色，于是他表示自己对中央情报局非常有信心，鼓励中情局要大胆行动。在财政部切断恐怖组织财源受阻时，布什鼓励财政部放手去干，因为“这是战争”，一切都要服从战争的需要。对于司法部长阿什克罗夫特，布什做出指示，只要不违反宪法，在采取行动时可以打破一切框框。第六节公共危机决策者的理念与素质1、公共危机决策者的基本理念随着全球化的发展，危机决策观念的转变势在必行，公共危机决策者应树立以下新理念：（1）全局性的宏观决策理念危机处理要求管理者从战略的高度审视自己管理的对象，对可能出现的危机作出判断、预防和反应。同时，任何危机都有阶段性，在对危机作出反应时要充分考虑危机可能的发展方向，避免图一时之快而使危机扩大、蔓延。比如，处理2003年“非典”在中国各省份的蔓延，不仅是公共卫生领域的问题，而且是影响经济发展、社会稳定和国际形象的国家安全问题。第六节公共危机决策者的理念与素质

●决策者和管理者也要认识到，应对不当也可能引发新的危机。比如，博茨瓦纳本来是非洲的一个富裕的国家，但20世纪90年代以来艾滋病迅速蔓延。其中一个原因是政府和医疗部门出于个人隐私考虑，没有向社会公布艾滋病蔓延的情况和艾滋病人的信息。结果，政府不仅为防治艾滋病而倾国所有，而且官员的能力和军队的素质也急剧下降，成为国家公害。第六节公共危机决策者的理念与素质（2）科学决策理念★危机的未来是多种多样的，它不仅意味着危险，也意味着转机。在管理危机时如果充分意识到这一点，决策者就可以努力把危机向最佳结果引导；如果意不到，决策者只能被动应战。即使危机已经造成了严重的消极影响，也应意识到‘亡羊补牢”的意义，把危机中表现出来的缺失尽快弥补上。如果处理得当，政府也将会化危机为转机，取得相当的正面效果。★根据功能主义的观点，危机可以促进人们的团结和社会的协调。正如地壳内的能量有时会以地震的形式释放出来一样，政治、经济和社会结构内部的能量往往也要通过危机释放出来。●宏观经济结构的不合理以经济危机的形式释放出来，会促使政府改革现有结构；美国种族矛盾有时会以种族骚乱的形式表现出来，会促使人们去反思和改进种族关系；中美关系内在的张力通过撞机事件释放出来，能促使美国重新审视其对华政策。所以，危机并不一定意味着坏事来临，而是意味着未卜的前途，因此，需要科学的决策。第六节公共危机决策者的理念与素质（3）公开透明的决策理念在信息时代，政府部门如不及时向社会发布权威信息，谣言、传言等非权威信息就会填补政府留下的“信息真空地带”，从而对管理危机造成消极影响。决策部门一定要认识到：危机的初始阶段常常是不可控的，但这并不可耻；真正可耻的是没有控制、隔离危机，让危机从某个专业领域扩展为社会危机、经济危机乃至政治危机。如果在“非典”刚刚出现时就充分警示其危险性，那么“非典”蔓延的范围可能会小些。如果在“非典”刚刚出现时就及时发布正面、权威的信息，就可能减少不必要的社会恐慌。就好像森林着火了，我们要做的是大声呼救，迅速隔离火区，疏散群众，然后组织专业消防队扑救大火。如果看到火势不大，就只顾自己扑救，那么最终可能酿成大祸，造成严重的生命财产损失。

第六节公共危机决策者的理念与素质（4）事前决策的理念加强组织日常的民主化、科学化建设，预先建立有针对性的机构、制度、法规和体制，在情报搜集、信息预测、资源利用及权力行使等方面早做准备，以应对