耕地保护占补平衡政策解读

耕地保护占补平衡政策解读内容安排

一、我省耕地保护的现状与对策

1、耕地保护的现行政策2、我省耕地保护的现状3、耕地保护工作中存在的问题4、如何抓好耕地保护工作

二、土地开发补充耕地占补平衡

1、我国耕地占补平衡制度的演进2、耕地占补平衡现行政策3、我省旱地改造为水田有关政策一、我省耕地保护的现状与对策

坚持最严格的耕地保护制度，关系我国粮食安全和13亿人口的吃饭问题。粮食问题始终是我国经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。保护耕地的意义是由耕地的重要性和我国的耕地国情所决定的。农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的基础，工业特别是轻工业的原料主要来源于耕地。耕地是社会稳定的基础，耕地为农村人口提供了主要生活保障，是城市居民生活资料的主要来源。我国人口众多、人均耕地少的耕地国情决定了我国必须采取最严格的耕地保护制度。（一）耕地保护的现行政策

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家实行最严格的耕地保护制度。1、实行耕地保护责任制度2、实行基本农田保护制度3、实行占用耕地补偿制度4、实行违法占用耕地惩戒制度5、国家鼓励土地整理1、实行耕地保护责任制

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定：地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。建立耕地保护责任目标考核体系，规定各省级政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定本行政区域耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长为第一负责人。国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知（国办发〔2005〕52号）进一步明确，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）1、实行耕地保护责任制江西省人民政府办公厅关于印发《江西省设区市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（赣府厅发〔2006〕51号）规定：各设区市人民政府对经国务院批准的《江西省土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，设区市市长为第一责任人。从2006年起，省政府每年对各设区市政府考核一次。由省国土资源厅会同省农业厅、监察厅、审计厅和统计局每年对设区市政府耕地保护责任目标履行情况进行核查，并将结果报省政府。江西省人民政府办公厅《关于印发江西省市县政府耕地保护责任目标考核实施意见的通知》（赣府厅发〔2012〕28号）进一步细化了考核评价体系，量化了考核评分标准。规定了考核内容有4大项25小项：耕地保有量、基本农田保护、耕地占补平衡、耕地保护制度措施。明确了每年评出3个设区市、10个县（市、区）为耕地保护工作先进单位，由省政府予以通报表扬，并分别奖励200亩和120亩新增建设用地计划指标；考核不合格的，必须认真整改，整改期间暂停其新增建设用地农转用和土地征收审批。1、实行耕地保护责任制从2008年起，国土资源部每年会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市政府耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。1、实行耕地保护责任制《土地管理法》第三十四条及《基本农田保护条例》第九条明确规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标依据全国土地利用总体规划逐级分解下达。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》确定我省耕地保有量4220万亩和基本农田保护面积3641万亩。我省自我加压下达给各设区市耕地保有量4300万亩和基本农田保护面积3641万亩。据了解，国家将核定增加我省两项指标任务，分别增加177万亩和61万亩，调整后我省耕地保有量和基本农田保护面积分别为4477万亩和3702万亩。2、实行基本农田保护制度（1）关于基本农田及基本农田保护区的概念

国务院《基本农田保护条例》规定：基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

（2）基本农田“五不准”除法律规定的国家重点建设项目之外，非农业建设项目不准占用基本农田。不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围。不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业。不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动。不准占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。2、实行基本农田保护制度

（3）永久基本农田划定我省1996年首次开展基本农田保护区划定工作，2001年开展调整划定工作。根据上一轮《江西省土地利用总体规划》（1997～2010年），确定我省基本农田保护面积3819万亩，基本农田保护率85.07%。新一轮土地利用总体规划（2006～2020年）确定我省基本农田保护面积为3641万亩。加强基本农田保护示范区建设。重点实施了余江县、余干县、吉安县、上高县、南康市等五个国家级基本农田保护示范区建设。2011年5月，省政府办公厅下发了《关于开展永久基本农田划定工作的通知》（赣府厅字〔2011〕91号），决定在全省范围内组织开展永久基本农田划定工作，要求将永久基本农田落实到具体地块，建立健全基本农田图表册，设立永久基本农田保护标志牌，落实永久基本农田保护责任，建立永久基本农田数据库。

2、实行基本农田保护制度（4）基本农田补划制度对经依法批准占用基本农田的，要进行基本农田补划，由国土资源管理部门会同农业部门共同对补划基本农田的数量和质量进行认定，保证补划基本农田数量不减少，质量不降低。2009年、2010年，国土资源部和农业部连续联合下发了《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）和《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号），提出各地要充分应用全国第二次土地调查基本农田上图成果，以县乡土地利用总体规划修编为契机，全面做好基本农田落地到户、上图入库，成果验收和报部备案等工作。2、实行基本农田保护制度《土地管理法》第三十一条明确规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

2006年6月，国土资源部令第33号颁布了《耕地占补平衡考核办法》，明确了耕地占补平衡考核制度。2008年以前，可以实行计划补充；2009年3月，国土资源部下发了《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（赣国土资发〔2009〕167号），规定自本通知下发之日起，各类建设用地报批前必须实行“先补后占”，在未完成耕地占补平衡之前，不得批准用地；2013年底以来，国家对耕地占补平衡又提出了“占优补优、占水田补水田”的新的更高要求。3、实行占用耕地补偿制度（1）对非法占用耕地数量较大、造成耕地大量毁坏的，给予刑事处罚。《刑法》第三百四十二条规定：

违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。最高人民法院关于审理破坏土地资源行事案件具体应用法律若干问题的解释（法释〔2000〕14号）规定，占用耕地数量较大，是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外耕地10亩以上；造成耕地大量毁坏是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。4、实行违法占用耕地惩戒制度（2）对非法占用耕地给予行政处罚或行政处分。行政处罚包括责令恢复原貌、限期拆除占用耕地的建筑物、罚款；对国家工作人员有关责任人员给予行政处分等。（3）对违法占用耕地比例超过15%的政府实行问责。监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部于2008年发布了《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）第三条规定：土地管理秩序混乱，致使一年内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用总耕地面积的比例达到15%以上或者虽未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员给予警告或者记过、记大过、降级、撤职处分。4、实行违法占用耕地惩戒制度《土地管理法》第四十一条规定，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。2006-2010年，我省累计安排土地开发整理复垦项目资金49.89亿元。从2010年开始，国土资源部大力推进农村土地整治示范建设。经全力争取，我省被列为2010-2012年全国10个整体推进农村土地整治示范建设的省份之一，鄱阳湖生态经济区为主的20个县（市、区）纳入了项目区。省政府与财政部、国土资源部于2010年5月19日签订了协议书，规划土地整治总规模230万亩，建设基本农田180万，新增耕地20万亩，总投资48.4亿元，中央投资24亿元。从2012年开始，国土资源部提出大力实施高标准基本农田建设，要求十二五期间全国建设4亿亩高标准基本农田，下达我省任务1377万亩。虽然我厅与相关单位已完成1020万亩，但今年国土资源部仍下达给我省377万亩任务。5、国家鼓励土地整理（二）我省耕地保护的现状

省委、省政府高度重视土地管理特别是耕地保护工作，要求牢牢把住“三条线”：把住最严格土地管理制度的“高压线”；把住依法依规用地的“红线”；把住全省4300万亩耕地保有量的“底线”。

始终坚持“两个不动摇”：江西作为国家粮食主产区的地位不能动摇；江西肩负国家粮食安全的责任不能动摇。2006年11月，省政府出台了《江西省设区市级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确规定各设区市政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，设区市市长为第一责任人。从2009年起，每年省政府省长与各设区市政府市长签订耕地保护目标责任状，并把耕地保护责任目标列为市、县政府考核评价六大指标体系之一，严格考核和责任追究。近几年来，我省耕地保护工作在各级党委、政府的高度重视和国土资源等各部门的共同努力下，取得了较好成绩。在国家对2008年度省级政府耕地保护责任目标考核中，我省排名全国第六;在国家对2009年度省级政府耕地保护责任目标考核中，我省排名全国第5位，评为优秀等级，获得建设用地奖励指标3500亩；在国家对2006-2010年度省级政府耕地保护责任目标考核中，我省排名全国前3名，获得建设用地奖励指标5000亩；在国家对2011年度、2012年度省级政府耕地保护责任目标考核中，我省排名全国前5名；我省成为连续4年获得全国耕地保护先进的唯一省份。1、严格落实政府行政首长负责制2013年底，全省永久基本农田划定工作按照国土资源部以前的要求，已经完成了县级层面的划定和省、市级核查工作，进入报部审查阶段，正值中央对耕地保护提出了新的更高要求时候，国土资源部将对永久基本农田划定工作进一步进行完善。2014年10月，国土资源部、农业部又联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发【2014】128号），2015年4月，国土资源部和农业部办公厅联合下发《关于做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号，对永久基本农田划定工作提出了新的更高的要求。我厅联合农业厅下发《关于做好城市周边永久基本农田划定工作的通知》（赣国土资字〔2015〕64号），我省正在按照新要求，全面做好永久基本农田划定调整完善工作。2、调整完善永久基本农田划定

为确保全省耕地保有量不减少，为国家粮食安全多作贡献，保障建设用地，我省不断加大补充耕地力度。从2007年起，我省大力实施“造地增粮富民工程”。2006年-2013年，全省土地开发整理复垦新增耕地104.79万亩，土地开发复垦新增耕地79.91万亩。“造地增粮富民工程”的实施，得到了中央领导、国土资源部的充分肯定和全社会的广泛赞誉。2007年4月份，时任总理温家宝视察江西时，称赞“‘造地增粮富民工程’是一件利国利民的大好事”。2010年10月，时任国家副主席习近平来我省考察时，也对这项工程的实施给予了充分肯定。原国土资源部部长徐绍史几次到江西调研指导工作时，都高度评价了“造地增粮富民工程”取得的成效。2011年4月16日，中央电视台《焦点访谈》节目，以“土地整治带来了什么”为题，对我省“造地增粮富民工程”进行了专题正面报道，在全国产生了强烈的社会反响。2013年11月，中央电视台法制频道《红线》摄制组对我省农村土地整治情况进行了访谈和拍摄，这也是国土资源部推荐宣传和拍摄农村土地整治成效的唯一省份。3、加大补充耕地力度

2010年底，省政府办公厅印发了《转发省国土资源厅关于进一步加强和改进土地开发复垦工作的通知》（赣府厅发〔2010〕84号），决定将土地开发补充耕地的立项验收权下放给市、县，责任也相应转移到市、县，省里加强监管。这一政策的出台，较好地调动了市、县的积极性，2011年、2012年、2013年全省土地开发复垦补充耕地面积均超过15万亩，有效缓解了耕地占补平衡压力。但2014年以来，土地开发补充耕地进展明显放慢，尤其是按照国家提出的“占优补优、占水田补水田”要求，今后耕地占补平衡的矛盾和压力将越来越大。为破解“占水田补水田”难题，我省创造性提出了“旱地改水田”措施，得到了部、省领导的充分肯定。3、加大补充耕地力度近年来，国家高度重视土地整治和高标准农田建设。根据《全国土地整治规划（2011-2015年）》，“十二五”期间，全国通过开展土地整治将建成4亿亩高标准基本农田，其中下达我省任务1377万亩。我省2010年开始实施的农村土地整治示范建设，已全面完成了竣工验收。共投入资金49.95亿元（其中中央投入24亿元），整治耕地246.37万亩，新增耕地20.87万亩。目前我省正在向国家申报赣南等原中央苏区农村土地整治重大工程，共涉及赣州市、吉安市、抚州市的34个县（市、区），预计建设规模214万亩，投入资金67.4亿元左右。根据国家发改委牵头编制的全国高标准农田建设规划纲要（2011-2020年），到2020年，全国将建成高标准农田8亿亩，其中下达江西省任务2824万亩。开展土地整治，推进高标准农田建设将是今后耕地保护工作的重要内容和发展方向，是一项长期的任务。4、积极开展土地整治，大力推进高标准农田建设（三）耕地保护工作中存在的问题1、少数地方领导对耕地保护的自觉性不够强。不能很好地处理保护耕地与发展经济的关系。耕地保护共同责任机制未有效形成。2、农民耕地保护的法律意识较为淡薄，广大农村保护耕地的氛围还不够浓厚。农民违法占用耕地建房的现象时有发生。3、建设占用耕地较多。据统计，2006-2013年，全省各类建设占用耕地92.92万亩。2010年以后建设占用耕地增幅较大。4、占用优质良田较多。在各类建设占用耕地中，城镇规划区内占用比重较大。5、补充耕地质量与占用耕地质量差距较大。据统计，2006-2013年，我省通过土地开发复垦补充耕地大部分是旱地，占70.8%；补充水田不多，仅占29.2%。且不少新增耕地出现撂荒现象。6、耕地后备资源难以为继，耕地占补平衡压力依然很大。尤其执行“占优补优、占水田补水田”难度大。7、高标准农田建设任务重，资金投入不足、管理机制不顺，工作难度大。8、耕地保护补偿激励机制尚不健全。尤其对建设用地耕作层剥离再利用在南昌市进行试点，还未取得经验成果。（四）如何抓好耕地保护工作2、进一步落实耕地保护的共同责任1、提高全社会保护耕地的责任意识

加大对土地管理特别是耕地保护有关法律法规和政策的宣传力度，提高全社会特别是各级领导干部依法用地、节约用地、保护耕地的意识。严格耕地保护责任目标考核，确保耕地保护目标的实现。

建立健全各级政府、各有关部门和全社会保护耕地的共同责任机制，形成工作合力，充分发挥发改委、财政、农业、水利、农业开发办、交通、建设、监察、公安等部门的作用，形成齐抓共管局面。加大耕地保护工作在市县科学发展考核评价中的比重和领导干部离任审计力度。（四）如何抓好耕地保护工作3、从严控制建设用地占用耕地

加强土地利用总体规划和年度计划管理，严管土地用途，严格执行建设用地标准，严管用地规模，严管土地容积率，有效控制和减少乱占地、占好地、低效用地和不合理用地。能用存量建设用地的，不新增建设用地；能用未利用地的，不用农用地特别是耕地。将建设用地占用耕地比例情况作为耕地保护责任目标考核的重要指标进行考核。节约集约用地将是今后土地管理特别是耕地保护工作的根本途径。4、严格落实耕地保护各项制度措施一是划定永久基本农田，实行科学、依法保护。按照国家新要求全面做好永久基本农田划定工作，将基本农田落实到具体地块、落实到具体责任人，建立全省基本农田数据库，纳入“一张图”管理，建立全省基本农田管理系统，对基本农田进行科学管理、依法保护。二是严格落实“占一补一”、“先补后占”的耕地占补平衡制度。进一步拓展耕地后备资源，开展耕地后备资源调查，建立耕地后备资源数据库，制定后备资源管理政策。加大土地开发补充耕地力度，规范社会投资行为，积极开展旱地改水田工作，有效缓解耕地占补平衡矛盾。加强补充耕地质量管理，提高投资标准，重点提高补充耕地质量，落实耕地培肥地力措施和耕作主体，加强新增耕地后期管护。4、严格落实耕地保护各项制度措施三是加强土地整治，大力实施高标准基本农田建设。要构建土地整治共同责任机制，强化政府主导；要科学规划，加强项目库建设；要加强实施管理，建设精品工程；要改革创新，调动各方面的积极性。一要整合资金共同建设高标准农田；二要充分发挥省级统筹作用；三要改革地方资金配套方式；四要改革地方留成新增费的返还方式；五要探索“以补代建、以奖代补”的土地整治模式。四是探索建立耕地保护补偿激励机制和约束机制。依据耕地保护责任目标考核结果，实行奖励或约束措施。探索根据承担保护耕地面积和质量，对耕地保护义务人给予补偿，调动耕地保护者的积极性。5、加强土地执法监管

按照“防范在前、发现及时、查处到位”的思路，构建县、乡、村、组四级信息员网络体系，加强动态巡查，探索建立事前防范机制，做到早发现、早报告、早制止，及时将各类违法违规行为遏制在萌芽状态。加快国土资源“一张图”和综合监管平台建设，结合土地卫片执法检查，进一步加大土地执法力度，从严查处各类违规违法占用耕地特别是基本农田的行为。加强基层国土所规范化建设，充分发挥基层国土所的作用。1997年中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出了实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，并于1998年将“耕地占补平衡”写入了《土地管理法》。国土资源部在1999年和2001年分别发布了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》和《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，对耕地占补平衡工作中涉及的相关问题予以明确。（一）我国耕地占补平衡制度的演进二、土地开发补充耕地占补平衡1、耕地占补平衡制度的提出耕地占补平衡过程中重数量平衡、轻质量平衡成为困扰这一制度有效落实的最大障碍。针对问题国家出台了一系列措施：2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。国土资源部从2005年着手开展此项工作，2007年全国30个省区市（不含西藏）完成了折算基础工作，并决定开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作，为全面推行折算奠定基础。2006年还把按等级折算纳入到耕地占补平衡的考核指标中。为了更好地落实耕地占补平衡制度，党的十七届三中全会又提出耕地实行先补后占。2009年开始，农业部和国土资源部两部门协作加强补充耕地质量验收管理，农业部在山西、辽宁、湖北、广东、四川、甘肃6省开展了补充耕地质量验收评定试点，并逐步由试点向示范推广转变。2、耕地占补平衡制度的完善国土资源部在2009年出台的《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》提出：有条件的地区可以积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。3、耕地占补平衡制度的创新

国土资源部负责全国耕地占补平衡的考核工作，县级以上地方国土资源管理部门负责本行政区域内耕地占补平衡的考核工作。考核年度为上年11月1日至本年10月31日。实行占用耕地的建设项目与补充耕地的土地开发整理项目挂钩制度。补充耕地的责任单位应当按照经依法批准的补充耕地方案，通过实施土地开发整理项目补充耕地。土地开发整理项目应当根据项目管理规定进行可行性研究和设计，项目竣工后，由国土资源管理部门会同农业等部门按照土地开发整理项目验收的有关规定组织验收。（二）耕地占补平衡有关政策1、耕地占补平衡考核制度国土资源部《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部33号令）地方各级国土资源部门要严格依照土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划和年度补充耕地计划，切实组织完成补充耕地任务，确保本行政区域内耕地不低于规划确定的保有量任务。要严格落实耕地“占补平衡”制度，各类非农建设占用耕地，应立足于本市、县行政区域内补充完成。对于后备资源少确实难以完成的，可由省级国土部门在省域内统筹安排，严禁跨省（区、市）补充耕地。各地要抓紧扩大补充耕地储备规模，从2009年起除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”。部每年年底前对各省（区、市）土地整理复垦开发项目和补充耕地计划完成情况进行考核，达到或超出计划任务的，给予建设用地计划指标倾斜；非农建设项目占用耕地占补平衡不落实的，扣减相应的新增建设用地计划指标。《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）2、“先补后占”制度从2009年1月1日起，经国土资源部门组织验收的各级各类土地整理复垦开发项目均须报国土资源部备案。2008年底以前验收的占补平衡项目，其新增耕地尚未用或暂未用完的，列入备案范围。项目备案内容包括项目基本情况、规模、位置坐标、资金、工程量、成效分析和相关信息7方面56项内容。项目备案需通过“农村土地整治监测监管系统”进行，填报的项目信息符合规定的，系统将自动生成全国唯一的项目编号，作为各级国土资源部门确认项目、占补平衡等补充耕地的有效凭证。负责项目验收的国土资源部门为填报单位。2009年1月1日后验收的项目，以验收文号为准即时备案，不得跨年度。未按备案内容要求填报或逾期填报的，备案系统将不予以确认。3、耕地占补平衡备案制度《国土资源部关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》（国土资发〔2008〕288号）项目备案实行“谁备案、谁负责”制度。负责项目验收的国土资源部门为备案责任单位，对项目的真实性、合法性、合规性负责；备案信息负责人对信息来源的真实性和有效性、以及备案的及时性负责。项目备案信息必须真实准确，严禁弄虚作假。严格资金专款专用，严禁新增费等非占补平衡资金用于耕地占补平衡。省国土资源厅每年都要对上一年度的备案项目实施抽查。从2009年1月1日起，向国务院和省级政府申请和备案的建设用地，补充耕地方案必须填写已备案的耕地占补平衡项目编号、补充耕地数量等相关信息，落实先补后占，否则不予批准用地。3、耕地占补平衡备案制度《国土资源部关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》（国土资发〔2008〕288号）

为了缩短土地开发复垦补充耕地项目的实施周期，提高效率。2010年，江西省人民政府办公厅《关于进一步加强和改进土地开发复垦补充耕地工作意见的通知》（赣府厅发〔2010〕84号）提出：土地开发复垦补充耕地项目立项和验收均由设区市和县（市、区）负责。项目面积在60亩以下的，由县（市、区）立项和验收；其中设区市级投资的项目，由设区市负责立项和验收；面积在60亩以上的，由设区市立项和验收，其中单个项目新增耕地面积在300亩以上的，验收勘测定界由省国土资源厅负责。按照“谁验收、谁负责”的原则，设区市和县（市、区）要承担相应的责任。省国土资源厅负责项目报国土资源部备案的审查和抽查检查工作。未经省国土资源厅审查报国土资源部备案的，不得用于耕地占补平衡。4、下放土地开发项目立项和验收权限为了解决部分急需建设项目用地耕地占补平衡的问题，保障我省经济快速发展，省国土资源厅建立了省级土地开发项目新增耕地面积指标调剂库。从2009年开始，全省验收的土地开发项目（含用于耕地占补平衡的土地复垦项目）新增耕地面积的30%进入调剂库。2011年，为了减轻地方政府的耕地占补平衡压力，保障市、县政府建设项目用地需求，土地开发项目新增耕地面积指标纳入省调剂库比例由原来的30%下调至10%，并且开发成水田部分新增耕地指标不纳入省调剂库，土地开发项目新增耕地指标按10%比例计算后小于1公顷的不纳入省调剂库。调剂库指标由省国土资源厅统一管理和调剂。5、省级调剂库指标管理江西省人民政府办公厅《关于进一步规范建设用地报批有关工作的意见》（赣府厅发〔2007〕9号）明确表示要完善耕地异地占补平衡办法。分批次建设用地占用耕地，耕地补充原则上由县级政府组织完成，本县不能完成的，由所在的设区市政府组织在本辖区异地开垦。设区市政府之间异地占补平衡，设区市政府需向省国土资源厅提供设区市政府之间签订耕地开垦委托协议等相关的异地补充耕地材料。省国土资源厅将根据有关跨市易地补充耕地的规定和要求办理异地指标调库手续并出具告知函。6、异地占补平衡管理

2008年国土资源部《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中明确提出：要积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。有条件的地方，可以尝试建立土地整理复垦开发基金，扩大资金渠道。2013年江西省国土资源厅《关于进一步规范土地开发复垦补充耕地工作的通知》中对社会投资土地开发复垦补充耕地工作提出了规范要求。为了进一步规范社会投资土地开发复垦补充耕地项目建设，2015年1月江西省国土资源厅又下发了《关于进一步规范社会投资土地开发复垦补充耕地项目建设的意见》（赣国土资发〔2015〕1号），对社会投资项目作了进一步的规范要求。7、规范社会投资参与土地开发一是规范社会投资引入方式。引入社会投资项目建设应当采取公开招投标方式确定投资人。社会投资项目的投资人必须具备法人资格。二是明确社会投资引入程序。需要引入社会投资项目的，由项目所在地国土资源部门报请县（市、区）人民政府批准。在组织招投标之前，应当完成项目的选址踏勘、规划设计和概算审查及立项审批。三是规范招投标内容。社会投资项目的招投标文件除按一般招投标文件需要明确的内容外，还应当明确以下内容：项目建设地点、建设规模、新增耕地面积和质量等级要求、项目投资、工程建设任务、工程建设期限、投资收益回报的计算方法等。四是明确合同签订主体。通过公开招投标确定的社会投资人应当与项目所在地县（市、区）人民政府签订项目投资合同，明确双方的权利与义务，约定投资回报与风险责任及违约责任等。五是明确社会投资新增耕地指标归属。社会投资项目产生的补充耕地指标所有权归属项目所在地县（市、区）政府，不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资人的投资回报。补充耕地指标的使用安排与社会投资人无关。六是合理确定投资回报。社投资项目的投资回报由项目所在地县（市、区）人民政府参照当地一般市场投资项目的平均收益回报率，结合当地土地开发复垦补充耕地项目特点，合理确定。社会投资人应当在完成项目各项工程建设任务、达到工程建设质量要求、经验收合格并完成项目报部备案后获取投资回报。七是明确划分社会投资人和政府部门之间的责任。社会投资人主要负责项目资金的筹集和工程建设，接受政府部门的检查、审计等监督管理。政府部门主要负责项目的选址踏勘、规划设计和概算编制、立项审批、工程监理、竣工验收、监督管理等。八是依法依规选定项目参建单位。项目参建单位应当符合相应的资质要求。工程施工单位由社会投资人按有关要求确定，项目规划设计和概算编制单位、勘测单位、工程监理单位等由政府部门按照政府投资项目的规定依法选定。九是严格项目变更管理。社会投资项目未经审批不得擅自变更项目规划设计和投资概算。因特殊情况确需进行项目规划设计变更的，应依法依规履行相关程序、办理相关手续。项目变更不得降低耕地质量建设等工程标准。十是严格项目竣工验收。项目竣工后，政府部门应严格按照政府投资项目竣工验收的有关程序和规定组织验收，确保资金使用合规，补充耕地数量真实、工程质量符合要求。十一是严格落实后期管护。社会投资项目的报部备案、地籍变更、新增耕地标注、档案管理、后期管护、耕种主体落实等按政府投资项目进行管理。十二是强化责任追究。各地应当认真履行职责，严格项目管理，确保新增耕地面积准确、质量达标、项目实施程序规范，严禁弄虚作假行为。对存在弄虚作假、失职渎职等违法违纪行为的，一经发现，严肃查处，依法依纪追究相关人员的责任。2013年赣州市柑橘爆发“黄龙病”检疫性病害，灾毁园地达20多万亩，其中符合土地整治专项规划、坡度小于25度、适宜开垦成耕地的废弃园地4.88万亩。省国土资源厅多次向国土资源部请示并支持赣州市争取将柑橘“黄龙病”废弃园地开发成耕地用于占补平衡的政策。2014年国土资源部办公厅《关于2014年支持赣州经济社会发展有关事项的函》（国土资厅函〔2014〕549号）明确表示支持赣州市在保护自然生态的前提下，使用耕地开垦费或地方自筹资金，及时开展灾毁园地的开发利用，在赣南苏区振兴发展目标期内，将全市符合土地整治专项规划的4.88万亩、坡度小于25°的“黄龙病”灾毁园地纳入耕地后备资源调查评价范围，新增加的耕地可用于占补平衡。8、支持赣州利用灾毁园地开发整治用于耕地占补平衡为了适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，2010年，国土资源部、农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），明确了设施农用地管理有关要求和支持政策。2014年，国土资源部、农业部下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）对合理界定设施农用地范围、积极支持设施农业发展用地、规范设施农用地使用、加强设施农用地服务与监管作了进一步的要求。2015年，省国土资源厅、农业厅联合下发《关于转发<国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知>的通知》（赣国土资发〔2015〕2号）对我省的设施农用地管理提出了新的要求。9、设施农用地管理

一是引导设施农业建设合理选址。各地要按照国土资发〔2014〕127号文件规定，严格界定设施农用地范围，合理控制附属设施和配套设施用地规模。设施农业建设应符合农业发展规划和当地土地利用总体规划，不占或少占耕地。平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址上确实无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门和农业部门论证同意，可占用基本农田，其他设施农业建设则不得占用基本农田。严禁在环境保护控制区、自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区等各类控制区500米范围内从事对生态环境有恶劣影响的设施农业建设。严禁借发展设施农业为名从事休闲观光、餐饮娱乐、房地产开发等非农建设。

二是规范农业设施用地协议。农业设施用地协议由乡镇政府、农村集体经济组织、经营者三方签订。协议内容应包括用地位置和面积、农业设施用地类型和用途、土地使用年限、土地复垦要求和时限、土地交还和违约责任等。原则上设施农用地最高使用年限不超过10年，到期后需要继续使用的，办理延期使用手续。

三是严格设施农用地备案审查。设施农用地使用前，乡镇政府应将设施农用地有关材料报县级国土资源主管部门和农业部门备案，备案申报材料包括：设施农用地备案申报表、用地协议、设施建设方案、设施农用地范围勘测定界成果及其他相关材料。县级国土资源主管部门负责对设施农用地选址是否合理、附属设施用地和配套设施用地是否超过规定面积、用地协议中是否包括土地复垦要求和时限、是否已从事非农建设等方面进行审查；县级农业主管部门负责对是否符合当地农业发展规划布局、是否符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设是否符合有关技术标准、土地承包经营权流转是否符合有关规定等方面进行审查。对不符合备案条件的，国土资源主管部门和农业部门应暂停备案，并在规定时限内告知乡镇政府、农村集体经济组织和经营者。经备案审查不符合设施农用地有关规定的，不得动工建设。四是加强土地复垦管理。生产结束后，经营者应按照用地协议要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。设施农用地经县级国土资源主管部门和农业部门备案后，经营者应向乡镇政府预存土地复垦费，具体标准由经营者和乡镇政府协商或者由县级国土资源主管部门会同农业部门制定指导性意见。经营者完成土地复垦并经乡镇政府验收合格的，退还预存土地复垦费用；经营者不复垦或者复垦验收整改仍不合格的，收缴预存土地复垦费，由乡镇政府进行土地复垦。五是明确国有农场的设施农用地管理。对涉及国有农场的设施农用地管理，参照国土资发〔2014〕127号文件执行。用地协议由国有农场与经营者签订，国有农场负责将用地协议和设施建设方案报行政区划所在地县级国土资源主管部门和农业部门备案。国有农场负责监督经营者按照协议具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任。六是加强设施农用地监管。县级国土资源主管部门和农业部门应将设施用地纳入日常管理，建立设施农用地台账，按季度将本地设施农用地备案信息报设区市国土资源主管部门和农业部门备案。设区市国土资源主管部门和农业部门应及时汇总本市设施农用地信息，在每季度后下一个月10日之前将上季度的设施农用地信息报省国土资源厅和省农业厅备案（省直管县直接报省厅备案）。备案材料主要包括设施农用地信息备案表、反映设施农用地范围的勘测定界成果和矢量数据，涉及占用基本农田的，应将基本农田占用和补划方案一并备案。市、县国土资源主管部门、农业部门要加强设施农用地的实施跟踪，加强设施农用地执法检查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，要及时制止和查处。省国土资源厅和农业厅将不定期组织开展专项检查，如发现违反设施农用地使用政策规定的，将依法依规严肃查处，并追究有关人员责任。为加强对我省土地开发复垦和“旱改水”项目竣工勘测等工作的监督管理，防止项目弄虚作假、补充耕地数量不实、质量不高等情况，省厅下发了《关于加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管有关事项的通知》，对土地开发复垦和“旱改水”项目竣工勘测定界、监督检查、后续管理作了进一步要求。一、严格项目竣工勘测定界工作管理项目竣工勘测定界工作是项目竣工验收的重要内容和关键环节，项目竣工勘测技术报告是项目验收和报备的必备要件。各地要高度重视，加强领导，完善制度，强化管理，确保勘测成果真实可靠。（一）明确项目竣工勘测职责。根据《江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步加强和改进土地开发复垦补充耕地工作意见的通知》（赣府厅发〔2010〕84号）有关要求，省厅授权省国土资源勘测规划院和省土地开发整理中心负责全省新增耕地面积300亩以上的土地开发复垦项目的竣工勘测定界工作。其它面积的土地开发复垦项目竣工勘测定界工作由项目竣工验收组织单位负责，原则上应依法依规委托省国土资源系统中具有丙级以上测绘资质的测量单位承担。“旱改水”项目竣工勘测定界参照土地开发复垦项目的规定执行。10、加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管（二）规范勘测定界成果。勘测单位完成项目竣工勘测定界工作后，应出具项目竣工勘测技术报告（应不少于三份，项目验收单位、建设单位和勘测单位各一份），主要应包括以下内容：1、项目竣工勘测成果文字报告（主要内容包括：项目立项基本情况、项目类别、勘测技术方法、勘测结果及有关说明等）；2、项目竣工勘测表；3、立项批复的项目范围土地利用现状图（1:10000）；4、项目竣工勘测成果图（成果图应标注项目立项范围线、符合设计要求的建设范围线以及应扣除面积的沟、渠、路，并有相应的图例，测量比例尺原则上不小于1:2000。）；5、项目界址点坐标表；6、项目每个片区勘测时点现场彩色照片（应有对应参照物）；7、勘测单位的测绘资质证书。10、加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管项目竣工勘测成果应符合《土地勘测定界规程》（TD/T1008-2007）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），土地开发复垦项目勘测成果应描述勘测时每片地块的耕种情况。（三）明确工作要求1、严格遵守勘测规范和项目管理相关要求。项目勘测单位和勘测人员要严格按照相关技术规范和项目管理要求开展项目竣工勘测定界工作，做到程序合规、结果准确。2、确保新增耕地面积准确。宽度大于1米的沟、渠、路面积、按系数计算的田埂面积、项目立项范围红线以外的地块面积、项目区未动工地块面积以及坡度超过25°的地块面积不能计算为项目新增耕地面积。10、加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管竣工勘测的数据允许误差应控制在《地籍测绘规范》（CH5002-94）和《地籍调查规程》（TD/T1001-2012)规定的范围内。项目勘测成果只作为项目新增耕地面积定量依据，不能作为新增耕地认定的定性依据。项目验收单位在组织项目竣工验收时应结合实地勘察情况对项目勘测成果进行审核，对新增耕地定性。3、严禁弄虚作假。项目勘测单位和勘测人员对勘测成果的真实性、准确性负责，要严把项目竣工勘测成果质量审核关，严禁弄虚作假。对弄虚作假或因工作过失造成勘测成果与实际有重大误差的，进行通报并问责。除追究项目勘测人员的责任外，还将追究勘测单位相关人员的责任。10、加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管

二、强化验收项目监督检查工作（一）省厅每年不定期组织厅耕地保护处、地籍管理处、省土地开发整理中心、省国土资源勘测规划院等业务处室和单位对备案的土地开发复垦项目和“旱改水”项目组织实地抽查核查，实地抽查项目数不少于备案项目总数的30%。对新增水田面积60亩以上的“旱改水”项目，在项目备案前组织实地核查，核查不合格的，不予备案。（二）省厅将及时通报抽查结果，对抽查发现不合格的，责令项目所在地国土资源局限期整改或督促有关单位限期整改；整改期间，暂停该地项目备案审查，对项目管理中违规违纪情节严重的，严肃追究相关人员责任，并取消相关单位年度耕地保护工作评优资格。（三）对县（市、区）负责验收的新增耕地（水田）面积60亩以下的打捆项目，在报省厅备案前由设区市国土资源局组织实地抽查。土地开发复垦项目抽查项目数应不少于总项目数的50%，“旱改水”项目应全面核查。（四）项目抽（核）查人员在抽（核）查工作中要认真负责，对抽(核)查结果负责。严禁徇私舞弊，走过场，一经发现，严肃问责。10、加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管三、加强项目后续管理工作（一）项目竣工验收后，项目所在县级国土资源部门应及时将项目移交给当地土地权属单位或个人管理，签订管护协议，明确项目后期管护责任人和管护责任。（二）县级国土资源部门要督促有关单位落实项目新增耕地的耕作主体，及时组织种植农作物，防止耕地撂荒。特别是对实施“旱改水”项目的新增水田，项目验收后必须连续种植水稻两年以上。经检查发现未按要求种植水稻的，责令整改，整改不到位的，将在备案系统中撤销其水田面积指标。水田面积指标已使用完毕的，则用其它项目的水田面积指标充抵。（三）市县国土资源部门应当加强对项目后期管护工作的监督检查，对项目后期土壤培肥资金使用、工程设施管护、耕种状况等情况进行检查，对存在工程设施损毁严重、耕地撂荒等问题的，要坚决予以纠正。对管护工作中徇私舞弊的，要严厉查处。10、加强土地开发复垦和“旱改水”项目监管(三)我省旱地改造为水田有关政策党中央、国务院高度重视耕地保护工作。党的十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的更高要求。为贯彻落实最严格的耕地保护制度，国土资源部提出“占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡新要求，省厅提出了通过采取旱地改造为水田（以下简称“旱改水”）措施的思路和办法。为加强旱改水项目管理，省国土资源厅先后制定下发了《关于通过采取旱地改水田措施落实“占优补优、占水田补水田”的工作意见》、《关于明确“旱地改水田”土地整治项目管理有关事项的通知》、《关于做好建设占用和补充耕地质量等级评定工作的通知》、《关于进一步加大耕地保护力度严厉打击非法占用耕地行为的紧急通知》、《关于启动运行江西省旱地改造为水田指标管理系统的通知》、《关于印发江西省旱地改造为水田土地整治项目建设标准（试行）的通知》、《关于印发江西省旱地改造为水田项目立项和验收指南的通知》等一系列制度文件，涵盖了旱改水项目的立项、实施、验收、报备、指标挂钩、监管等各个环节。一是贯彻落实中央提出的“占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡新要求的需要。二是我省耕地省情特点决定了经济建设不可避免要占用一定数量的耕地，包括水田。尽管我省采取了从严控制建设占用耕地尤其是控制占用水田等优质耕地的一系列措施，但由于我省耕地中水田比例较高（达80%），决定了经济建设不可避免要占用一定数量的水田。近几年，我省每年新增建设用地达30万亩以上，其中占用耕地约12万亩，按耕地中水田50%计算，每年占用水田在6万亩以上。

1、为什么要提出旱改水措施？三是我省建设占用水田面积与通过土地开发复垦补充水田面积有缺口。通过土地开发复垦补充水田由于受客观自然条件限制和一些政策约束，难度越来越大。近几年我省每年补充水田3万亩左右，造成与建设占用水田面积有缺口。四是基于上述情况，我省创新性提出对具备改造成水田条件的现有旱地，通过采取工程、生物等措施改造成水田，经验收确认后登记备案，建立江西省旱地改造为水田指标管理系统，对建设占用水田的实行数量、质量（水田）双平衡挂钩。通过采取这些措施，使区域内耕地面积、水田面积不减少、质量不降低，落实中央提出的“占优补优、占水田补水田”要求。1、为什么要提出旱改水措施？一是项目选址符合土地利用总体规划及相关法律法规要求。在土地利用总体规划中不属于已确定的城市、集镇建设用地规划扩展区域；不属于退耕还林区、退耕还湖区和血吸虫病水改旱防治整治区。二是立项地类符合要求。拟旱地改造为水田的地块在最新土地利用变更调查数据库中地类为旱地、水浇地或园地。三是项目单个旱地地块建设规模原则上不少于20亩；将旱地周边的水田一并进行整治的，新增水田比例不低于50%。四是项目区地势相对平坦，最大地面坡度不超过25度。2、旱改水项目立项有哪些基本要求？五是项目区周边水源能满足新增水田的灌溉要求。六是项目区土壤或者通过客土能满足改造水田要求。土壤质地均匀，以壤土或粘土为主，基本无砾石。七是土地权属清楚无争议，土地权属人和土地承包人无异议。八是土壤需要培肥才能达到种植水稻要求的，项目预算中应安排土壤培肥资金。2、旱改水项目立项有哪些基本要求？一是项目的立项、新增水田面积测量、验收权以及执行“六项制度”（项目公告制、合同管理制、项目法人制、招标投标制、工程监理制、项目审计制）方面与土地开发复垦补充耕地项目相同。二是项目的规划设计、工程建设按照《江西省旱地改造为水田土地整治项目建设标准（试行）》执行。三是项目资金来源应为市、县（区）财政的耕地开垦费或地方自筹资金。不得使用新增建设用地土地有偿使用费。3、旱改水项目实施管理有哪些要求？