中国视角下的国际金融监管制度改革的分析

中国视角下的国际金融监管制度改革的分析2023年爆发的美国次货危机，因金融全球化快速席卷各国，在全球范围内掀起了一场国际金融监管制度的改革。这场改革之于国际社会来说是一项重大挑战，但从国际法学者的角度来说却是一次金融创新的重大机遇。

(一)金融全球化

金融全球化，是指随着全球市场的不断进展，各国在金融体系、金融业务、金融政策与法律等方面日益严密一体化的过程。这一过程虽然促进了国际金融资本的流淌，但是却减弱了各国的金融监管权，给金融市场带来了三大风险。

第一，从监管者的角度来说，金融全球化会导致监管者恶性竞争的风险。为了吸引外资以增加本国在金融市场上的竞争力，一些国家的监管者会放松金融管制，而一些国家的监管者则会增加金融管制。无论做出上述哪一种选择，监管者都有可能放弃本国行之有效的监管原则，影响金融体系的稳定性，进而危及国际金融市场。

其次，从被监管者的角度来说，金融全球化会导致监管套利(regulatoryarbitrage)的风险。所谓监管套利，通常表现为一金融机构或是金融投资者因不满所在国的金融政策与法律，而通过离岸市场将其资本转移到监管较松的国家，从而实现在所在国较难完成的金融交易或是到达资本增值的目的。

第三，从整个金融监管体系的角度来说，金融全球化会导致系统性风险。系统性风险，指金融体系因整体或局部受到破坏，而对实体经济产生潜在负面影响、导致金融效劳中断的风险。金融全球化令金融危机的传导性增加，一国金融体系受损会在短时间内引起全球金融体系的波动，200年的美国次贷危机便是明证。而当前的金融监管往往侧重于微观审慎，忽视了对宏观经济变量影响金融体系稳定性的监管，从而产生系统性风险。

(二)金融危机

金融全球化带来的三大风险经过长时间的积存，引发金融危机。而金融危机的治理必需从根源入手，改进国际金融运行的制度环境，改革不合理的国际金融监管体系。详细地说，金融监管须遵循三大原则。

第一，金融监管须遵循法治化原则。一是要求削减信息不对称。监管者可通过存款保险制度、信息披露制度等金融法律制度的建立和实施，削减金融市场存在的信息不对称现象，缓解由此引起的道德风险与逆向选择等问题，爱护被监管者的利益。二是要求削减政府在金融监管方面的失误。监管者通过对把握金融权力资源的各类主体的权力配置、权力关系等进展法律调整，约束国家对金融市场的千预，防止金融权力的滥用。

其次，金融监管须遵循专业化原则。一是要求建立科学的危机预警机制。灵敏的预警机制有利于防微杜渐，防止某一国或某一地区的金融危机连续集中。二是要求建立准时有效的危机救济机制。准时且有效地救济危机，有助于掌握危机扩散以及恢复市场秩序。

第三，金融监管须遵循国际化原则。当代金融危机的传导性使得治理危机成为国际社会共同的使命。任何国家和地区发生金融危机，都可能放大和升级成为区域性甚至全球性金融危机，因此各国均不能独善其身。这就要求主要国家相互协作，在危机发生之前互通信息，准时预警;在危机发生之后联手救市，恢复市场信念。

(三)金融创新

有危自有机，为了更好的治理金融危机，各国当前都着眼于金融创新，以期推动国际金融法改革。然而，金融创新在给各国带来盼望的同时，也对各国既有的金融监管提出了挑战。

第一，金融创新冲击了传统的监管标准。传统的监管标准主要针对信贷风险，以资本充分率为标准。但金融创新令金融机构面临的风险越来越简单，除了信贷风险之外，金融机构还需面对利率风险、操作风险、市场风险、法律风险等，因此仅针对信贷风险实行的传统监管标准，现在已经不满意有效监管的要求。

其次，金融创新冲击了传统的监管手段。传统的金融监管手段，以审核分析金融机构的财务报表为主，但这种传统的审核的过程中，缺乏对表外业务的统一会计标准。这就导致表外业务游离于监管范围之外，金融机构可以趁机通过衍生工具隐蔽很多交易组合，令其成为资产负债表外的工程和交易，从而躲避金融监管。这就要求金融监管机构必需提高对银行信息披露和内部掌握的要求，加大监管力度，平衡安全与效率的关系。

第三，金融创新冲击了传统的监管模式。传统的监管模式，即针对分割的金融市场实行的分业监管模式，这种模式曾经在一段较长的时间内起过作用，然而随着金融创新的不断深化，分业经营已经渐渐被混业经营所替代，因此这种模式已经慢慢脱离了金融市场的进展轨道。

二、国际金融监管制度改革的进展

(一)国际金融监管制度的效力增加

国家主权是一国作为国际法主体最根本的标志，而经济主权是国家主权里最具物质性的一局部。因此，任何一个国家都会为了自身利益，不愿让渡本国的经济主权。这导致国际金融监管制度中，条约等具有法律约束力的硬法较少，而如《巴塞尔新资本协议》等不具有法律约束力，但在实践中会产生肯定法律效果的软法较多。

但随着金融危机爆发，各国意识到金融监管合作的重要性。于是，各国在让渡经济主权方面的态度渐渐软化，这令国际金融监管制度的法律效力增加，一方面，加强国际合作，通过签订条约，令国际金融监管制度中硬法不断增加;另一方面，亦重视软法，在实践中增加其约束力。究其缘由，可归纳为两点。

第一，国际组织地位上升令各国在国际金融监管制度方面达成肯定共识。国际组织的影响力不断扩大，其通过组织特有的制度性造法方式，提出国际金融监管方面的国际条约和国际惯例，令各国遵守其制度安排。国际金融监管制度通过巴塞尔委员会(BOBS)、金融稳定理事会(FSB)等国际组织，来塑造、传播融资、金融市场准入等反面的市场机制共识。国际组织的技术性不断增加，地位不断提高，这令各国监管者对国际组织愈加依靠。

其次，国际金融监管制度的科学性、先进性提升了其本身的法律效力。各国如不遵守，便难以抵挡金融危机的风险，简单被国际金融市场淘汰。2023年美国次货危机的爆发根源之一便是银行业过度依靠外部评级机构，忽视了内部风险评估和尽职调查。而巴塞尔委员会公布于2023年《巴塞尔新资本协议》便猜测到了这一风险，通过制度规定降低金融机构对于外部评级的依靠性。因此，危机爆发之后，巴塞尔委员会的成员国和非成员国，均意识到遵守《巴塞尔新资本协议》会获得市场赐予的利益鼓励，反之则会面临不利的后果。

第三，国际金融监管制度中程序法为其实体法的实施供应了有效保障。上述程序法主要指two的《关于争端解决规章与程序的谅解》(DSU)《谅解》中的争端解决程序和规章适用于金融效劳贸易方面的争端。易言之，WTO金融效劳贸易委员会和效劳贸易理事会的审查程序、贸易政策审议机制以及争端解决机制，均可用于评审和监视成员国是否履行金融效劳贸易方面的义务，同时用于解决成员在履行义务中发生的纠纷。这在肯定程度上约束了WTO成员国的金融监管，令其自觉履行义务。

(二)国际金融监管制度的构造重构

2023年美国次贷危机证明，各国过去奉行的金融自由化不再适应当下的国际金融环境。因此，重构国际金融监管制度的呼声愈来愈高，引发了一波又一波的金融创新，令金融监管制度产生了构造性的变化。详细地说，国际金融监管制度的构造重构可归纳为三点。

第一，国际金融监管制度向统一化进展。纵观全球，大多数国家现阶段一般都是针对金融业的分业经营，不同程度地实施分业监管，即对证券、银行、期货、信托、保险等由不同的监管机构来监管。只有少数欧洲国家如德国等实行统一监管，即由综合性监管机构监管全部金融领域的全能银行制度。随着金融创新不断深化，金融业之间的边界愈来愈模糊，分业监管模式渐渐不适应时代进展，连续坚持只会造成监管资源的铺张或是滥用。因此，如英美国家和香港等现在都由多层次、分散的分业监管模式，向综合性、统一化的混业监管模式进展，即实行全能银行制度。

其次，国际金融监管制度向综合化进展。过去的金融风险以信贷风险为主，风险种类较为简洁，而随着时代进展，金融风险的种类不断增加，内容也愈加简单。因此，原有的监管标准已渐渐脱离国际金融市场的进展轨迹。各国监管制度正朝着综合化进展:一是从资本监管进展到全面性风险监管，从只针对信贷监管，进展到针对利率风险、流淌性风险、市场风险、信用风险等进展全面监管;二是加强内部掌握制度和信息披露制度，增加透亮度，提高自律治理，有效抵挡风险;三是标准监管程序，加强对银行监管的标准化治理，保证事前、事中、事后的监管程序有条不紊的进展。

第三，国际金融监管制度向国际化进展。随着金融创新的不断推动，封闭的国内金融监管制度已不再适应国际金融市场一体化的需求，国际监管合作的呼声愈来愈高。一是随着国际资本市场规模的扩大，各国金融市场的关联度变高，国际金融市场一体化的程度加深，新消失的金融工具的交易价格、交易治理、投资收益率在各国金融市场上趋同，这为国际监管合作供应了肯定便利。二是货币互换、利率互换等创新工具的跨市场国际性金融交易，本身就需要不同国家金融市场的联合与互动。固然，国际金融监管制度的国际化，要求国内和国际金融市场相互融合，这加大了金融监管的难度。

(三)国际金融监管制度的价值变化

法的功能定位打算了其价值取向。而国际金融法的功能表现为促进国际金融市场的可持续进展，这一方面要求其保证金融资源的配置效率，另一方面要求其注意金融安全以促进效率提高。由此可知，效率与安全是国际金融法内部的两个相互博弈的价值取向，二者始终处于此消彼长的状态。纵观国际金融监管制度的进展史，国际金融监管制度的价值取向也许经受了注意安全，往重效率，效率与安全并重这三个进展阶段。其缘由有二。

第一，安全是效率的前提，如不注意金融安全，便会引起金融危机，令效率所制造的社会财宝化为乌有。20世纪80年月，国际金融监管制度曾因受到金融自由化思潮的影响，而以效率为首要价值取向。这令各国放松管制，导致监管真空，为金融安全埋下了巨大隐患，造成国际金融监管的效力下降。2023年的美国次货危机便是一记警钟，其带来的损失令国际社会意识到金融安全的重要性。

从国内法的角度考察，2023年美国提出《金融监管改革一种全新的根底:美国金融监管体制的重构》(简称《金融监管改革》)。《金融监管改革》共分为五局部，分别是:加强对金融机构的稳健监管，保证对金融市场的全面监管，防止投资者和消费者受金融滥用影响，为政府供应其治理金融危机所需要的工具，提高国际监管的标准并加强国际合作。

从国际法的角度考察，2023年的G20伦敦峰会便提出，国际金融监管的疏忽导致国际金融市场未能有效抵挡系统性风险，危机的危害性进一步扩大，因此国际金融监管组织和机制都需要加强监管，如加强对评级机构、对冲基金等特定类型金融机构的监管，将监管领域扩大至一切具有系统影响性的金融产品、金融机构和金融市场。

其次，效率是安全的保障，如不注意金融效率，则会导致问题经济，无法为金融安全供应物质支持。金融效率是国家的核心竞争力，其直接打算一国在国际社会上的地位和影响力。因此，提倡金融效劳现代化的兴旺国家，以及呼吁推动金融市场化改革的进展中国家，都极为重视金融效率。不少国家的金融监管机构更是明确地将金融效率列人金融监管原则和目标。

从国内法的角度考察，2023年英国公布的《金融效劳与市场法》中提出的6项贯穿效率精神的有效监管原则，包括监管资源使用的效率与经济原则、被监管者应由领导负法律责任的原则、平衡监管的收益和本钱的原则、推动金融创新的原则、促进本国金融业的国际竞争力的原则、对竞争不扭曲和不破坏的原则。

从国际法的角度考察，世界贸易组织(WTO)、世界银行(WBG)、国际货币基金组织(IMF)都致力于推动世界自由市场的形成和进展，注意对效率的追求。上述三大国际经济组织均积极推动金融效劳区域一体化的进展，推动金融效劳多边自由化的深化。WTO呼吁各国共同构建金融效劳的多边自由化，WBG在供应贷款的附加条件中反映出新自由主义的精神，IMF强调市场的作用而要求政府削减千扰。

综上所述，唯有安全与效率并重，可最大程度地促进金融市场的可持续进展，保证国际金融法的功能有效实现。

三、国际金融监管制度改革的建议

随着经济全球化的不断深化，进展中国家无论在南北对话还是南南合作中都渐渐式微。因此，进展中国家过去通过转变国际金融监管制度的准则或原则，来促进国际经济秩序进展的行为，已不符合当前的国际金融进展轨迹;而在成认既有国际制度的前提下，通过转变国际金融监管制度的决策程序或规章，来追求自身利益最大化，改进国际金融秩序的行为较为可行。于是，我国顺应上述潮流，渐渐由国际金融监管制度的改革者，向国际金融监管制度的建立者和维护者转变。这种角色转变，令我国需要留意以下三局部制度建立问题。

(一)强化宏观审慎的监管体系

传统的国际金融监管制度侧重于微观审慎监管，即为防止单个金融机构消失经营危机或是倒闭，而关注外生金融风险，在单个机构内部实行的一种自上而下的监管模式。这种监管方式忽视了金融机构之间的相关性以及风险关联性，不能抵挡当前金融一体化带来的系统性风险。

因此，强化宏观审慎的监管体系是国际金融监管制度改革中各国形成的共识。宏观审慎监管是为防止金融体系的风险，关注内生金融风险，在整个金融体系中实行的一种自上而下的监管模式。其与微观审慎监管的不同之处在于，其注意金融机构之间的相关性和风险关联性，可有效防范宏观经济波动。

故而，我国应在保持原有的微观审慎监管的同时，强化宏观审慎的监管体系，协调二者之间的关系。详细而言，需留意三点。

第一，明确系统性重要机构的界定标准。系统性重要机构一般可分为两类:一类拥有大量与金融市场或是其他金融金钩的交易对手风险，一旦这类机构倒闭，便会令其国际和国内交易对手受到牵连。另一类具有大型高度杠杆化的特征，其资本损失将对对整个宏观经济造成放大影响。二是拥有大量的对其他金融机构和金融市场交易对手风险的金融机构。在宏观审慎的监管体系中，监管当局应通过划分上述系统性重要机构，有针对性地加强对其流淌性、资本充分率和风险治理的监管。

其次，提高系统性重要机构的监管标准。系统性风险会引起整个金融体系的倒塌，因此，对系统性重要机构监管应比对其他金融机构的监管更为严格。监管标准应基于金融机构的相对系统重要性，不仅要求在杠杆率限制、流淌性要求、风险资本要求和总体风险治理方面执行更严格的监管标准，还要求在经营状况、财务状况、业务风险、财务风险等方面实施更详尽的信息披露。

第三，建立和健全流淌性风险治理制度。监管当局必需全面了解金融体系的流淌性需要，才能有效防范金融危机的爆发。很多系统性重要机构对流淌性风险的掌控都非常薄弱，因此，我国应当将构造性投资工具的流淌性风险纳入非现场监管的监测范围，从而进一步标准金融衍生交易活动。

(二)协调机构监管与功能监管

机构监管与功能监管之间不是非此即彼的关系，二是共存共生的关系。二者各有其适用领域和存在价值:机构监管主要在金融市场系统稳定性和金融机构风险掌握方面发挥作用，其功能主要表现为审慎监管;功能监管则是在爱护金融投资者和消费者，以及标准金融产品供应和业务经营方面发挥作用，其功能主要表现为爱护金融投资者和消费者。国际金融监管制度一度只注意单纯的机构监管，但随着金融创新的不断推动，现已向功能监管与机构监管相互协调的方向进展。

然而，我国金融市场功能监管与机构监管的协调存在两大问题。首先，我国在金融监管制度中尚无一个法定协调机制，尽管《中国人民银行法》以及《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》，均规定要建立金融监视治理协调机制，但都始终停留在原则层面上。其次，我国不仅不能贯彻机构监管，而且还忽视了功能监管。因此，我国应当加强以下三方面的制度建立。

第一，构建功能监管和机构监管的法定协调机制。我国监管当局应当依据《中国人民银行法》以及《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，建立由人民银行主导的法定金融监管协调制度。此举可提升中心银行在宏观审慎监管等金融监管方面的地位。

其次，从整体上把握机构监管的要义。我国监管当局尽管在实践中侧重机构监管，但往往不能将机构作为一个整体监管，比方对金融控股公司的监管就较为片面。因此，我国应加强对金融控股公司等金融机构的整体监管，监测包括其子公司或控股公司在内的全部与混业经营集团有关联的风险状况和财务状况。

第三，加强对金融理财产品、金融衍生产品等的功能监管。我国应针对金融理财产品、金融衍生产品等功能相近的金融产品进展功能监管，确立统一的监管标准和监