公共行政系统分析

公共行政系统分析

一、我国公共行政系统分析法：可能性与必要性

我国公共行政生活的系统分析主要源于下列要素。

（一）我国公共行政部门是个大系统，这是公共行政系统分析的前提

行政生活是个大而复杂的流动系统，它是社会大系统中的一个子系统。行政系统具有自身的结构，包括从中央到地方的行政组织；行政系统有自身的外围环境，在环境中不断地吸收信息、转化、加工、输出信息，环境也不停地将支持、要求和反对等信息输入行政系统，要求政府做出反馈。

（二）我国政治集团等社会主体得到发育成长，这是公共行政系统分析的基础

我国具备行政系统的若干构件，如政府部门、政治集团、社会利益集团、民间共同体等，这是行政系统运行的主体。高效办事的政府部门吸收社情民意、加工和转化，对民众诉求做出反馈，社会利益团体和民间共同体是社会各种利益和要求的集中者、综合者和表达者，它们在行政系统中发挥着重要作用。

（三）我国行政组织是较为开放的系统，这是公共行政系统分析的保证

开放的行政系统是社会要求、支持等信息快速穿越行政组织边界、到达政府信息加工厂的基本条件。开放的系统需要一系列通道实现信息的流动和跨越，我国的政党执政参政、新闻媒体反应民情社意、民众的行政参与等都是行政系统与外界环境交流信息的通道。对我国公共行政系统分析非常必要。一是公共行政系统分析法引进动态权变的过程研究，拓展了传统公共行政学的静态研究视野；二是该方法为我国公共行政学科的发展提供了具有说服力的概念和理论；三是我国的公共行政学不仅是一门关乎价值的规范性学科，而且也具有事实描述性的特征。公共行政系统分析方法主要作为一门描述性分析工具，能适应我国社会行政生活的外在显性特征。

二、系统分析视角下的公共行政：主体与过程

（一）公共行政系统主体———行政共同体、典则与权威扮演者

行政共同体是公共行政的主体之一。共同体是人们在共同条件下结成的集体。家族、社区、公司、民族、国家甚或是整个人类社会都是个体的不同组织形式，也是共同体的不同表现。在共同体中“个人的利益关系构成这种共同体的组织脉络，个人对公共生活的参与和对公共事务的承担赋予这种共同体以生命”。在我国，随着市场经济的发展，血缘、地缘团体逐步分散于城市和乡村的社区中，基于业缘之上的行业自律组织、基于兴趣爱好的社会社团在政府放松管制的大环境中都得到了长足的发展，整个社会由原子化分散化的个体逐步向集团的组织化社会转变。“典则”的实质是制度。“只要一个人团体的成员在政治共同体中感显露出最为强烈的互相认同感，那么他们就会一直面临建立某种规范化的方式来理顺彼此之间政治关系的任务……成员需要接受的这种基本的程序和规则”可称之为“典则”。“典则”实质上就是制度，包括正式制度和非正式制度，它是规范个体行动的一种社会结构，其运行体现一个社会的秩序。制度影响行为，规范和制约着行为的流向。权威扮演者“可以被划分为两个阶层，已经取得决策权的当局处于一个连续统一体的一极点之上，另一极可能包括的是那些邮递员或农业工人”，权威扮演者是指对行政系统产生影响的系统内外部人员，包括国家首脑、议员、内阁僚属等正式的权威角色，也包括社会的较低阶层人员，如邮递员、工人等非正式权威角色。

（二）我国的公共行政过程———利益表达、利益综合、利益决策和利益实现

在我国，社会行政输入、信息转换、行政输出过程实际上就是利益表达、利益综合、利益实现、利益落实的过程，这构成了政府的行政过程。首先，利益表达是社会个人或集团向政府表明他们的利益要求以期望从将要出台的政策中获得利益的过程。利益表达以社会开放为基础，在封闭而缺少民主的社会，社会利益表达的过程受到压制，政府作出的行政决策将不能体现多数成员的利益。其次，利益综合是社会中的不同个人、不同群体交互作用的复杂过程。为使利益表达变得强而有力，各个政党、利益集团、政治共同体广泛地争取社会支持，使其主张成为行政机构不可忽视的行政要求。再次，当“利益表达”经过“利益综合”被强化后便作为政府的备选方案之一进入议事日程。政府经综合考量、慎重斟酌而权威性地选择其一的做法就是利益决策。利益决策其实是政府在利益平衡的基础上所作出的权威性价值分配。最后，利益实现将行政决策以执行政策的方式影响社会。行政主体和行政过程构成公共行政生活的两大要素，公共行政系统分析法需要对这两大要素进行局部分析与整体描述来刻画公共行政生活的全貌，以给世人展现出一幅真实客观的行政图画。

三、我国公共行政系统分析法：局限性与展望

（一）局限性之一：公共行政主体发育不足

一是行政共同体发育不健全。主要表现在我国民间组织不发达，民众自组织能力不强，地缘和血缘相当大程度上仍旧是维系社会整合的重要纽带，城乡社区成员还为充分实现利益一体化，社会组织化程度较低，利益的分散化和多元化使整个社会的利益表达和利益综合能力较弱，不能对部门形成强大的压力。二是行政制度发挥的作用也较为有限。形式主义，有法不依、有令不行的现象在一定范围内依然普遍。而传统、习俗、潜规则等非正式制度在相当大程度上调节着人们的行为，形成强有力的社会隐性制度侵蚀着正式权威。三是社会主体的整体素质有待提高。不少公务员尤其是行政领导缺少责任意识、法治意识和服务意识。普通民众作为权威承担也存在着迷信权威、权利意识不强、公共精神缺乏等不足。这在相当大程度上影响了正常行政功能的发挥。

（二）局限性之二：公共行政信息传递不够顺畅

一是政府部门的开放性有待进一步扩大。用系统论观点来看，我国的行政体制仍然是封闭系统。从宏观层面来看，我国传统的政府是封闭型、控制型政府，行政权力的过于集中，强化了政府的信息特权和决策的倾向性；从微观管理层面来看，行政体系内部的官僚制是一种封闭性的结构。部门分工、层级节制是以权力的不可侵犯为基础，这进一步强化了金字塔式的稳固结构，导致了系统的封闭和僵化。二是信息流通渠道不够畅通。我国已经建立了诸如人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等。但是，执行这些制度的具体措施尚不完善，执行过程中还存在诸多的问题，一些地方选举过程不公正，只是走过场，不能真正反映民意；一些地方在信访或听证过程中，对群众的一些合理化的意见或建议不予重视或不予采纳等，从而影响了政府行政行为的科学性和有效性。信息沟通机制的不完善阻碍了公民有效地进入国家行政领域，最终阻碍了行政信息流的输入。三是利益表达、利益综合和利益落实机制不够健全。一些民众的急切诉求难以得到真实反映，信息传达渠道不畅通导致数字和政绩的虚报误报谎报，成为虚假信息流的根源；一些政策不能充分代表社会民众的普遍利益而仅反映少数社会团体的利益；一些旨意良好的政策在执行过程中往往走样变形，成为各利益主体自我解说、各取所需的瓜分平台；正式权威常因社会潜规则的惯性力量仅发挥有限的影响，这些社会利益实现过程中的绊脚石阻碍了行政系统内外正常的信息交流。

（三）局限性之三：公共行政中的价值取向无法驱除

系统分析法源于自然科学领域，是一种中性分析工具，对没有好恶情感和毫无价值取向的客观物质“粒子”进行分析无疑能起到变革性的方法论作用。但是，公共行政学体现出鲜明的社会科学特征，它具有规范性和描述性的双重特点。用系统分析法来分析公共行政现象从根本上会遭遇科学主义与人文主义的潜在冲突。从具体的行政生活来看，社会公众和公务员都不是“原子”般不带感情的物体，而是一个个时时处处带着价值在生活的鲜活生命，系统分析法将他们的感情放到一边，仅描述其外在行为的做法从根本上是有缺陷的。从行政学自身学科发展历程来说，系统分析法使公共行政学科定位又重回到政治—行政二分、行政“价值中立”的老路上去，而实践证明这种陈旧的研究思路是不符合各国的客观实际的。唯有将公共行政中有关“价值”的活动剔除，只保留公共行政中那些纯粹技术性的活动，系统分析才可能真正地引入进来。事实上，公共行政的系统分析抛弃了行政生活的社会性和阶级性特征，而醉心于经验机械因果的描述，因其无法揭示出行政生活中利益、权力、国家的本质特征，因为其适应性就极为有限。公共行政系统分析具有很强的解释力和说服力，但由于这种方法自身的缺陷及我国公共行政主体和过程存在的种种不足，用该方法分析我国的公共行政生活仍旧有一定局限性。到目前为止，系统分析更适合于对西方国家，特别是以美国为首的多元民主政治