行政学威尔逊

行政学研究伍德罗·威尔逊我认为任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。因此，如果我们需要以某种事实来论证这种情况的话；著名的行政学实用科学正在进入我国高等学校课程的事实本身；则证明我们国家需要更多地了解行政学。然而，在此无需说明，我们并非要调查高校教学计划来证明这一事实。目前人们称为文官制度改革的运动在实现了它的第一个目标之后，不仅在人事方面，而且在政府机构的组织和方法方面都必须为继续扩大改革努力，这是我们大家几乎都承认的事实，因为政府机构的组织和方法同其人事问题一样需要进行改进，这一点已经十分明显。行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。但是，我们在进入这种研究之前，需要做到下列几点：l．考虑其他人在此领域中所做过的研究。即是说，考虑这种研究的历史。2．确定这种研究的课题是什么。3．断定发展这种研究所需要的最佳方法以及我们用来进行这种研究所需要的最清楚的政治概念。如果不了解这些问题，不解决这些问题，我们就好像是离开了图表或指南针而去出发远航。一行政科学是已在两千两百年前开始出现的政治科学研究的最新成果。它是本世纪，几乎就是我们这一代的产物。它为什么姗姗来迟？它为什么直到我们这个忙的几乎注意不到它的世纪才出现？行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面，当然，它的历程也和政府一样悠久。它是行动中的政府，人们很自然地希望看到政治学的论著者在系统思想史的很早时期即已引起对行动中的政府的注意，并激发他们进行仔细的研究。但是，事与愿违。直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并且已经开始长出独具特色的系统知识之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统地进行论述。直到今天，我们所拜读的所有的政治学论著者都仅仅围绕下列问题进行思考、争辩和论证：政府“构成方式”；国家性质，主权的本质和地位，人民的权力和君主的特权；属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标。下列范围广泛的理论领域是存在激烈论战的中心地区：君主制对民主制进行攻击，寡头政治力图建立特权的堡垒，专制制度寻求使其所有竞争者投降的要求得以实现的机会。在这些理论原则的激烈斗争中，行政机关不能中断其自身的思考。经常出现的问题是：由谁制定法律以及制定什么法律？另一个问题是如何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦地实施法律。这一问题被看做是“实际工作中的细节问题”，在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理。政治哲学采取这种方向，当然不是一种意外现象，不是出于政治哲学家的偶然性偏爱或反常行为。正如黑格尔所说的，任何时代的哲学“都只不过是抽象思维所表现的那个时代的精神。”而政治哲学也和其它任何种类的哲学一样，只不过是举起了反映当代事务的一面镜子。在很早的时代，麻烦的事情几乎都出在政府结构方面。因此，结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。政府靠行政命令行事，驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见。那时候没有使财政人员感到麻烦的公共收入和公债的复杂制度，因此也并不存在感到此种麻烦的财政人员。所有掌握权力的人员都不会对怎样运用权力长期茫然不解。唯一重大的问题是：谁将掌握权力？全体居民只不过是处于管辖之下的人群；财产的种类很少，当时农庄很多，但却没有股票和债券；牲口远比既得利益集团的数目多。我曾经说过，这一切都是“早期时代”的真实情况。在相对较晚的时期，这些情况也基本上是真实的。人们无需追溯到上一个世纪去探寻目前贸易上的复杂性和使人困惑的商业投机行为是怎样产生的，也无需这样做来了解国家公债是怎样奇异地诞生的。毫无疑问，仁慈的贝斯女王这是伊丽莎白女王的爱称。——译者曾经认为16世纪的垄断资本极难驾驭，要想不烫伤她的手指是不可能的。但是在19世纪庞大的垄断资本面前，已不再有人记得这些话了。当布莱克斯通即威廉·布莱克斯爵士(SirWilliamBlackstone:1723—1780)，英国著名法学家和政治活动家。哀叹地说这是伊丽莎白女王的爱称。——译者即威廉·布莱克斯爵士(SirWilliamBlackstone:1723—1780)，英国著名法学家和政治活动家。这就是当前必须认真和系统地调整行政工作使之适合于仔细试验过的政策标准的原因。我们现在所以正产生一种前所未有的行政科学，原因也在这里。关于宪政原则的重要论战甚至到现在还远没有得出结论，但是在实用性方面它们已不再比行政管理问题更突出。执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。下面是巴奇霍特先生对于行政管理中新旧方式之间的差别所做的生动而独辟蹊径径的描述：“从前，当一个专制君主想统治一个边远省份时，他便派出一名骑着高头大马的总督，其他人则骑在矮小的马匹上；如果这位总督不派某些人回来汇报他正在作些什么，君主便很少听到这位总督的信息，不可能采取重大的监督措施，信息的来源是普通的谣传和临时性的报告。如果可以肯定这个省份管理得不好，将前一任总督召回，另派一位总督接替他的职位。在文明国家，程序则与此不同：人们在想要进行统治的省份中建立一个机构，要求该机构书写和抄录文件，每天向圣彼得堡的首脑机关递交八份报告。如果在首都没有人进行汇总工作，对省里人的工作进行‘检查’，看他是否作得正确，在省里也不可能有人作汇总工作。这种作法的后果是加给各种首脑机构大量的阅读资料和繁重的工作。只有具备最大的先天能力，经过最有效的训练，具有最坚决、最有持久性的勤奋精神的人才有可能完成这些工作。”没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来，它们当初曾经是很简单的，政府曾经只有少数支配者，而现在却有大批的支配者。大多数人以前仅仅听命于政府，现在他们却指导着政府。在有些国家，政府曾经对朝廷唯命是从，而现在却必须遵从全民的意见。舍并且耍全民免的意嚷见正涂在稳罩步地我扩展哈成为耽一种乖关于鼻国家煌职责侨的新魂观念李。迈与此屯同时错，政广府的罪职能里日益嫂变得顾更加至复杂破和更桂加困煤难，坐在数青量上深也同槽样大坦大增权加。秩行政躁管理橡部门削将手折伸向稼每一元处地里方以肤执行珠新的乎任务什。例械如政者府在闻邮政峰事务苦方面吗的效到用、咏廉价丧服务放和成质就，房使政清府较抄早地笔实现誉了对侮电报雷系统早的控研制。潜或者套说，桶在收侦购或愉建造览电报产和火克车路侦线方抛面，旁即使却我们夕的政矮府并锅不遵阶循欧喂洲各塔国政羊府走腹过的性道路沟，但假却没纵有任佳何人暂会怀赛疑我郊们的许政府郊必须砌采取尤某种辈方式宁，赚使自皇己能疫够支抱配各供种有急支配什力的绵公司烦。除予旧有患的国情家铁形路委推员会积之外锅，政局府又篇新设慈立了旗全国顽铁路触特派丛员，赤这意票味着抚行政避管理抗职能镰的一天种非序常重尚要而蹄巧妙均的扩盏充。询不管与州政兰府或猪联邦申政府蛮决定糖对各衣大公筝司有前什么世样的亏权力锹，倒都必关须小询心谨渐慎和采承担搭责任抱，这牲样做裳会需姜要许限多智市慧、轿知识碰和经淋验阔。为路了很辰好完焦成这远些事铁情必杠须对翼其认偏真研距究。冷而这辆一切腾，正乳如我弓所说剪过的扬那样纺，还挨仅仅失是那盗正向魂政府休机构夏敞开敞着的姓许多色大门涝中的耀一小腔部分玻。关呢于国总家以睡及随耗之而道来的邻关于迅国家奉职责侵的观啦念需正在免发生粱引人餐注目绑的变寄化，被而捉“音关于呜国家恢的观影念正庙式行笔政管饱理的跃灵魂逃”亡。当闻你了尼解国漂家每截天应镰该特作钉的新伯事情阅之后匀，紧速接着伴就应依该了瑞解国洗家应咳该些如何呆去做感这些犯事情销。献这就雹是为历什么喷应该准有一芽门行数政科地学的脂原因咱，它薯将力谈求使柳政府轻不走机弯路雾，使殊政府貌专心也处理么公务港减少杀闲杂框事务狐，加杆强和否纯洁虫政府做的组苹织机汗构，甲为政凡府的岭尽职此尽责敏带来侮美誉源。闪这就率是为舱什么枪会有尸这一卷门科净学的化原因扶之一棕。禁但是早这门槐科学刘是在祸什么办地方涛成长钞起来迷的呢晓？肯诚定不曲是在情海洋串的这导一边糖。在和我们筝的行萄政实苹践中虏不可隔能发弄现很刃多公雨平的补科学恭方法漫。市视政府胡中的泰污浊金气氛召、州膀行政京当局态的幕构后交哀易，梢以及当在华歪盛顿批政府罩机构绞中屡醒见不裳鲜的桃杂乱伙无章刊、人根浮于锡事和蔬贪污筐腐化哥，都悟使我秀们决拜不相她信到梅目前荐为止红，关奶于建雪立良泪好行仰政管狐理的功任何茄明确泽观念何已在盏美国呜广泛搭流行很。没酸有，久美国汁的学桶者们抛迄今手为止渔并没椅有在丹这门刑科学禁的发脱展中援发挥充很重伴要的锄作用唉。行群政学趋的博咸士都烦产生舍在欧块洲。缴这门伸科学设并不墨是我苦们的趟创造边，它啦是一添门外绣来的桃科学堤，很裳少使刊用英令国式写或美厘国式撇的语摸言规种则。锹它所狐使用居的仅株仅是不外国请腔调固。它版表述卵的只攀是与拴我们仗的思掘想迥敲然不舟同的辈观念拌。它信的目浸标、高事例冠和条爪件，帐几乎岂都是国以外进国民管族的似历史衡、外交国制绳度的谨惯例望和外世国革乔命的岂教训乌为根疮据的树。它霞是由框法国悄和德惧国的壤教授阔们发察展起邀来的登，因严此，左其各汪个组把成部筝分是夏与一绝个组甲织严宫密的冒国家半的需钟要相烟适应察的，屯并且扎是为糠了适角应高巨度集袜权的朝政府庙形式榆而建秤立起彩来的是。花因此写，为扫了与最我们舱的目柿的相梅符，恐对它写必须亿进行红调整惯，使庆之堤适合康于权歉力高祝度分暮散的协政府污形式柳建立智起来替。如歇果我雅们要故应用闹这种陵科学孤，我柜们必叮须使拜之美篮国化警，不呼只是词从形卫式上丘或仅周仅从杨语言陶上美议国化惧，喇而是源必须葵在脖思想组、原述则和驰目标凑方面慧从根立本上常加以耍美国根化炉。它此必须矮从内尸心深营处认刮识我掠们的摊制度链，必半须把测官僚谨主义好的热布病从尘血管床中加蓬以排杏除愈，必赚须多府多吸企入美已国的娱自由战空气令。这仇一显出然如设此容舅易使逐一切狮政府煌都能绘得到侍好处优的科垂学，听为什鸦么首统先是切在欧团洲受熟到重暮视呢标？导在欧送洲跟舍在英拢国和锻美国焰不同梢，其批政府岭长期吃以来欺属于尿垄断呜性；佛而在伤美国豪，其悠政府下长期煮以来刃只是辫享有饥一种脚公共南性质栏的授买权。萄如果鼻有人半想要沟找到客一种撕解释表，他舞毫无痒疑问利将会蹄发现粪其原阵因是悔双重乘的：侮首先魔，泛在欧馋洲，倒正因盐为政谱府不店依赖袖国民拖的同萌意，嘉它所杜要做金的更膊多的棋工作味是统吃治；考其次矩，妨想使铲政府帖保持奏垄断蚊地位酿的愿舒望，寿使那贺些垄党断者长对于械发现掉尽可吩能不季激怒匹民众胞的统鹅治方钻法深拉感兴问趣。杨此外傲，递这些磨垄断误者人束数甚婆少，慢便于税迅速捆采取雹各种腥手段刺。己对于超这种副情况互稍做扁较深迫入的飞观察陡将会具是很浅有教肥益的况。当卸然，牺在提悟到欧扔洲政救府时东，我着并没碎有把完英国研包括打在内蹈。英替国并渠没有唉拒绝论随着些时代直潮流寇进行筹改革跑。虹英国陕只不摘过是肢通过扇程度勒缓慢碗的宪茫政改拳革，择缓和遭了从流一个勿贵族遥享有联特权辜的政秘体演颂化成陆具有念民主辆权力朋的体政制这域种转央变的救严厉求程度园。这省种改阵革并掉没有拘阻碍仅革命披，而爬是把肿它限持制在掉采取拦和平爬途径圾的范栽围之绣内。誉然而淡大陆可各国研长期磨以来缎拼命容反抗垦一切已改革卡，他魄们希共望通蒜过缓筐和专虎制政甘府的臂粗暴世程度翼改变井革命势的方材向。读他们脚希望狱通过雾这种舱作法括来完伙善他畜们的彼国家纽机器痛，从园而消钉灭一止切令年人讨职厌的陈摩擦豆；通适过这亲种作暮法，辫以及揭对慨被统吵治者丸利益键的关粥心，额来使婚政府珍的措底施变蜻得休温和落，从声而使回一切闲起阻叼碍作竹用的古仇恨馒得到未和解票；他膛们还它殷勤腔而及更时通暮过这黎种作童法来姐向一衬切经足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