供销社参与农村金融的路径选择研究（一）

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。第第页供销社参与农村金融的路径选择研究金融支持棚户区改造的路径选择

——以甘肃为例

棚户区改造是党和国家为改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，深受社会广泛关注和期盼。棚户区改造需要大量资金投入，经济欠兴旺地区需要金融机构大力提供信贷支持。为了探索金融支持甘肃城市棚户区改造的合理有效路径，我们对甘肃棚户区改造实施情况进展了专题调查。

甘肃省城市棚户区改造的根本情况

甘肃省在年试点的根底上，于年全面启动了城市棚户区改造。年，甘肃省方案完成6.37万户、574.5万平方米的棚户区改造任务。由于国家对城市棚户区改造补贴政策尚未明确，全省城市棚户区改造进展比较缓慢。当前，甘肃城市棚户区改造启动的工程主要集中在兰州、白银及酒泉局部区县。

年，兰州、白银和酒泉方案实施棚户区改造面积364万平方米，占全省改造规划总面积的63.36%；方案建成房屋4.32万套，占全省规划套数的67.82%。据调查，截至6月末，三个地区已启动棚户区改造建筑总面积194.53万平方米，占全省已启动城市棚户区改造建筑总面积的67%。6月末，三个地区已累计完成城市棚户区改造工程投资10.063亿元，其中，财政补贴1.8亿元、群众自筹1.612亿元、企业自筹2.178亿元、银行贷款4.473亿元，分别占融资总额的17.89%、16.02%、21.64%和44.45%，金融机构在城市棚户区改造中发挥了重要作用。

金融支持城市棚户区改造的情况

从信贷投放的区域看。信贷支持力度与经济开展水平、金融资源富集区域高度相关。一个地区的经济开展水平好，财政实力就强，该地区也多是全省的金融资源富集区域，一般来说地方财政和金融机构对棚户区改造的支持力度也就大。据调查，甘肃全省金融机构已发放的棚户区改造贷款主要投向了兰州、白银和酒泉。以兰州和白银为核心的“兰白都市经济圈”经济根底雄厚，发挥着带动全省经济社会开展的龙头作用。年，两市生产总值占全省生产总值的35.22%，财政收入占全省财政收入的46.82%，存款余额占全省金融机构人民币各项存款余额的49.88%，贷款余额占全省金融机构人民币各项贷款余额的58.81%。尽管两市的经济总量仅仅占到全省的1/3，但存贷款余额占到了全省总量的50%以上。

从信贷投放的方式看。棚户区改造贷款多通过“地方政府融资平台”注入。当前，地方政府融资平台已成为各地区棚户区改造工程进展融资的主要媒介，在地方政府实施棚户区改造中发挥着重要作用。在已实施棚户区改造的地区，信贷资金均通过地方政府融资平台注入改造工程。

从信贷投放的环节看。改造工程的启动资金根本来自银行信贷。棚户区改造涉及拆迁安置、土地整理熟化、招标、工程建立等多个环节，由于国家和省市财政补贴政策还没有明确，承担改造任务的城市投资公司自身缺乏资金，群众自筹资金一般都是在工程根本建成后才能到位，因此在工程改造前期，启动资金根本依靠银行信贷支持，工程贷款一般以改造的土地为抵押，还款来源为拆迁后土地的开发收益。以兰州某改造工程为例，年兰州国资物业有限公司向银行申请贷款1.5亿元用于该工程改造，贷款主要用于拆迁安置和工程前期启动。

从信贷投放的机构看。全国性商业银行与地方性商业银行的支持力度不同。从甘肃全省金融机构实际发放贷款情况看，地方性商业银行的支持步伐要明显快于全国性商业银行。尽管有关部门出台了一系列支持棚户区改造的政策文件，但全国性商业银行对棚户区改造还没有积极介入，而地方性商业银行在支持当地的棚户区改造方面多能灵活制定政策，对所在地的棚户区改造作出了很大奉献。

金融支持存在的问题与困难

棚户区改造资金缺口大。相对于一般商品房开发工程，棚户区改造工程往往地处城市边缘地带，区位较差，房屋密度大，根底设施落后或不具备市政配套设施，开发本钱高，多缺乏短期商业开发价值，对房地产企业吸引力不大，市场化运作难度较大；加之住户多为低收入群体，资金自筹难度大，商业银行对棚户区改造多观望等待，各级地方政府财政困难等，导致甘肃全省棚户区改造资金缺口比较大，许多县区的棚户区改造根本停留在工程的立项审批阶段。据调查，兰州市年棚户区改造工程方案总投资30.05亿元，但截至今年6月末，累计完成工程投资3.23亿元，仅占方案总投资的10.75%。

银行贷款受到财政配套资金到位情况的较强约束。一是财政补助资金到位缓慢，致使局部棚户区改造工程尚未充分具备金融机构信贷支持条件。按照规划和预算，许多棚户区改造工程的建立资金多由政府补助、企业自筹、群众自筹和银行信贷组成。商业银行在考虑贷款风险的前提下，多要求政府配套的补助资金先到位，以此作为信贷支持的前提条件。由于甘肃经济比较落后，许多地方政府财政比较困难，导致财政补贴资金无法落实到位，致使银行因资金风险的考虑而很难给予棚户区改造工程信贷支持。二是政府配套资金到位缓慢增加了信贷资金风险。棚户区改造中，补偿资金是最为敏感的话题。由于财政补助资金及局部配套政策难以落实到位，导致动迁补偿资金少，致使拆迁户动迁积极性不高，工程久拖不决，银行贷款无法如期归还，增加了银行贷款风险，也影响了金融机构支持棚户区改造的信心。

局部改造工程因相关信贷条件不完备，致使银行无法提供信贷支持。一是局部改造工程手续不齐全。棚户区改造工程用地多数是保障性住房建立工程，土地以划拨方式为主。由于政府相关部门工作衔接不顺畅，工程用地手续无法及时过户到工程法人名下，导致在建工程抵押借款存在法律风险；在棚户区改造工程的工程立项、土地划拨、建立指标、规划审批、招标投标、工程监管等环节办理各种手续所需时间太长，致使改造工程无法及时获得银行贷款所需手续。二是工程资本金不能及时到位。棚户区改造根本上由当地的城市投资公司承建，改造工程所需资本金往往不能及时到位或到位资金缺乏额，从而不具备向商业银行贷款的前提条件。三是担保手续落实不到位。局部改造工程是以在建工程抵押和工程法人控股股东（一般为地方政府融资平台）提供连带保证担保为主。由于政府相关配套措施不到位，从而使在建工程担保缺乏值，影响了改造工程按方案进度进展。

地方政府融资平台债务负担重，银行信贷面临的风险较大。棚户区改造政策性强，政府主导的特点非常明显，各级政府多通过地方政府融资平台向银行贷款进展棚户区改造。在与地方政府融资平台的合作过程中，存在着信息不对称、银行过度信任地方政府融资平台的偿债能力等问题，使银行贷款面临较大风险。近年来，地方政府融资平台的负债规模增长得非常快。年年末，甘肃省有各类地方政府融资平台135家，从银行获得贷款609.9亿元，相当于当年全省生产总值的18%，截至年6月底，又新增贷款84.51亿元。地方政府融资平台沉重的债务负担，已经引起了各方的严重关注。目前，地方政府融资平台是金融机构重点防范信贷风险的领域，随着宏观调控的深入，国家对地方政府融资平台的清理也将很快进入实际操作阶段。

建议

各级政府应积极为金融机构支持棚户区改造创造有利条件。一是建议政府相关部门之间加强协调配合，部门联动，特事特办，边批边建，限时办结，提高办事效率，尽量降低改造工程的相关手续不完备对争取金融机构提供信贷支持的不利影响，力争为棚户区改造工程的顺利实施创造有利条件。二是切实落实担保手续。银行信贷资金要在支持地方经济建立与降低资金风险之间寻求平衡点，政府相关机构应该建立地方性财政担保基金或成立政策性担保公司，切实落实有效担保手续，协调配合金融机构降低信贷风险，提高金融机构贷款积极性和后续支持类似工程的信心。三是政府补贴资金应按时到位。棚户区改造工程是公益性较强的建立工程，往往需要政府出资作为先期配套启动资金，因此政府相关部门应该制定切实可行的资金拨付方案和按期到位承诺。财政部门可以根据情况选择一些重点工程投入资金，先期建立样板示范工程，让拆迁户看到希望，从而减轻后续改造的拆迁压力。四是应建立棚户家庭住房贷款补贴制度，对棚户区住房贷款予以局部或全额财政贴息，或者定期给予低收入家庭住房贷款补贴，专项用于归还贷款本金，减轻贫困家庭偿债压力。五是中央财政补贴应尽快明确。甘肃财政困难，中央财政补贴资金应先行投入，以便于棚户区改造工程能够按时启动。

积极探索多种融资方式和途径，加大对棚户区改造的金融支持力度。一是可以考虑重点扶持一些优质企业，鼓励发行企业债券筹集社会资金，投入到棚户区改造工程中。二是扩大融资渠道。由政府出面协调，积极鼓励金融机构加大金融支持力度，丰富融资品种。各级政府在争取商业银行信贷支持的同时，还应积极争取各政策性银行的支持。三是创新信贷模式。各金融机构要积极争取上级行的信贷政策支持，注重研究各类融资主体的资金需求特点，综合考虑贷款方式、利率和期限搭配等因素，设计和提供有针对性、宜于操作的信贷产品。四是国家应将住房公积金贷款试点范围扩大，降低准入门槛，加大对西部地区棚户区改造的政策支持。

强化银政合作，提高金融效劳效率。各金融机构要加强同地方党政和棚户区改造相关实施主体的沟通联系，与地方政府联手建立信息沟通机制和情况通报机制，及时了解、掌握棚户区改造的实施进度和资金需求情况，向上级行及金融监管部门反映金融支持棚户区改造的制约因素和面临的困难，积极与地方有关部门联手搭建融资平台，解决担保难题，有效拓展金融效劳的政策空间和开展条件。各金融机构还应把支持棚户区改造与促进地方经济开展有机结合起来，认真贯彻执行各项货币政策，加大支持地方经济开展的力度，对关系区域开展的重点产业、行业和企业予以大力支持，从更广阔的领域支持棚户区改造。

强化风险监测，降低贷款风险。金融监管部门应该加大风险监测评估工作力度。高度重视监测地方政府融资平台的风险状况，密切关注在国家政策变化、经济构造调整和宏观经济形势影响下政府融资平台和棚户区改造领域的信贷风险变化。金融监管部门应妥善处置