(提纲)中国特色应急管理概况

中国特色应急管理概况国务院应急管理专家组组长国家减灾委专家委员会副主任国务院参事闪淳昌教授2021年6月3日6/15/20231

胡锦涛总书记指示，提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。要认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。

一、深刻的启示二、珍贵的经验三、面临的挑战四、提高应对危机和风险的能力一、深刻的启示

“9.11〞事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题。一、深刻的启示

面对非典疫情的严峻考验，全党全国人民在党中央、国务院的坚强领导下，坚持一手抓防治非典这件大事不放松，一手抓经济建设这个中心不动摇，夺取了防治非典工作的阶段性重大胜利，保持了经济较快增长的良好势头。

危机：危险＋机遇国外文献：对一个社会系统的根本价值和行为准那么产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。我国的?突发事件应对法?：——本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会平安事件。要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。

化“危〞为“机〞2003年那场惊心动魄的抗击非典斗争，给了我们两点深刻的启示：一是必须牢固确立和认真落实科学开展观,必须始终坚持统筹兼顾,更加注重经济社会协调开展。二是一定要更加注重政府的社会管理和公共效劳职能,不仅要健全公共卫生应急机制,还要在全社会的各个方面加快应急机制建设。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善平安生产监管体系。--摘自?中共中央关于完善社会主义市场经济体制假设干问题的决定?加强应急管理势在必行世界并不太平，各种矛盾交织，错综复杂。恐怖袭击、局部战争、金融危机，以及对水资源、石油资源的争夺，跨国性的重大疫情的传播等不时出现。2003年防治非典的斗争成为我们改进工作、更好地推动经济社会健康开展的重要契机政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，要更加注重履行社会管理和公共效劳职能。

全国应急预案体系框架国家突发公共事件总体应急预案国家级专项预案25件国务院部门预案80件省级及地方政府制定的应急预案企事业单位制定的应急预案举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位制定的应急预案国家应急预案体系根本形成“一案三制〞建设不断加强?国务院关于全面加强应急管理工作的意见?〔2006年4月〕。?“十一五〞期间国家突发公共事件应急体系建设规划?〔2006年12月〕及实施意见。国务院连续召开了三次全国应急管理工作会议，各地应急机构逐步建立。国务院办公厅?关于加强基层应急管理工作的意见?〔2007年7月〕。?突发事件应对法?2007年11月1日实施。从2021年1月10日到2月5日，我国南方地区先后出现五次大范围低温雨雪冰冻过程。这次灾害性天气正值春运顶峰，持续时间长、影响范围广、危害程度深，多数地区为50年一遇，局部地区为百年一遇。全国有19个省〔区、市〕不同程度受到影响，其中湖南、贵州、江西、广西、湖北、安徽、浙江7省〔区〕最为严重。持续低温雨雪冰冻天气造成多种灾害并发，给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失，正常生产生活秩序受到极大影响。我国经历了一场历史罕见的低温雨雪冰冻灾害致灾因子孕灾环境承灾体相互影响相互作用2021年低温雨雪冰冻灾害的深刻启示这次灾害警示我们，越是经济社会向前开展，越是现代化程度不断提高，越是不能无视可能发生的风险。我们要深入总结，举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资准备，进一步提高危机处理水平，真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好抵御风险的措施和能力。

2021年冰雪和地震两次巨灾低温雨雪冰冻灾害渐进式一系列次生灾害中东部较兴旺地区南方根底设施、设备的抗冰雪能力比较差，缺乏抗冰雪的救援设施设备。死亡一百多人，直接经济损失1500多亿。汶川特大地震突发式一系列次生灾害西部欠兴旺地区灾区根底设施、设备的抗震能力和水平比较差，缺乏特大地震的各类救援设施设备。死亡失踪8.7万人，直接经济损失8451亿。最高层的果断决策；最快速的反响；最有力的支援；最广泛的社会发动和行动；最开放透明的态度；最特殊的条例。重大自然灾害给人类造成重大损失，也加深了人类对客观规律的认识。我们要组织力量，对这次汶川特大地震以及抗震救灾工作进行系统的研究总结，从而更加深刻地认识和把握我国自然灾害频发的国情，更加有效地提高防灾减灾能力、加强全社会灾害防范教育、完善应急体制机制，更加有力地保护人民生命财产平安和经济社会开展成果。

二、珍贵的经验人类对自然规律的认识和把握，是一个永不停息的过程，规律性的东西往往要通过现象的不断往复和科学技术的不断开展才能更明确地被人们认知。只要我们坚决不移地走科学开展道路，锲而不舍地探索和认识自然规律，坚持按自然规律办事，不断增强促进人与自然相和谐的能力，就一定能够不断有所发现、有所创造、有所创造、有所前进，就一定能够做到让人类更好地适应自然、让自然更好地造福人类。——胡锦涛总书记〔一〕中国特色应急管理的主要经验一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广阔党员、干部的先锋模范作用。三是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。四是改革开放30年来的巨大成就使我国国力不断增强。〔一〕中国特色应急管理的主要经验五是突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针。六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。七是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。八是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神————万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。这是我们民族生命力，凝聚力和创造力的不竭源泉。胡锦涛总书记总结提出了伟大的抗震救灾精神——“万众一心、众志成城，不畏艰险、百折不挠，以人为本、尊重科学。〞

(二)应急管理工作中的薄弱环节:一是思想认识缺乏，责任制不落实；二是应急管理的一些根底工作薄弱；三是应急管理体制机制不够健全;四是应急反响和快速处置能力有待提高;五是全民防灾意识教育还相当薄弱;六是应对突发事件的法制还不够完善。误区一：“事故和灾难等突发事件几率很小，不一定就在我这里发生！〞有些领导同志缺乏忧患意识，存在侥幸心理。一些地方和单位还没有把这项工作纳入议事日程，不愿意把钱用在预防工作上，群众批评我们“有钱买棺材，没有钱买药〞。事故往往在那些管理最薄弱，隐患最多又得不到治理的单位爆发，灾难往往使那些最无准备、最无知的人群遭受最严重的伤害〔木桶原理或短板原理〕。

误区二：“做了预防就不需要应急了！〞预防为主是一条非常重要的原那么，但没有应急的准备是应急管理思想的误区。实际上应急的准备也是预防的重要内容，更何况许多突发事件是不以人们的意志为转移的。有备可能无患，无备必有大患。应急管理是现代社会的平安理念。三、面临的挑战我国经济社会开展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,人们思想观念深刻变化；再加上国际上政治、经济、军事、平安等因素相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，不稳定、不确定、不平安因素增加。〔一〕自然灾害严重。由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生。一个善于从自然灾害中总结和汲取经验教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。我们要深刻认识这一根本国情，更加自觉地处理好人与自然的关系，从而更加合理地开发利用自然为人民生活、经济建设、社会开展效劳。——胡锦涛总书记〔二〕广阔人民群众不断增长的物质文化需求，对平安生产和公共平安的要求越来越高。

全国平安生产保持了总体稳定,趋向好转的开展态势：——一是事故总量明显下降。二是事故造成的死亡人数明显下降。三是重特大事故明显下降。四是重点行业领域事故明显下降。特别是煤炭、交通等领域事故下降幅度较大。事故灾难严重表现之一1，事故总量大、伤亡总量大。近10年平均每年发生各类事故70万起左右，死亡12万人左右，受伤70万人左右。在各类事故中，道路交通事故平均每年死亡9万多人，约占各类事故总死亡人数的80%；工矿商贸企业事故平均每年死亡1.5万多人，约占13%。事故灾难严重表现之二2，重特大事故多。平均每年发生110起。特别重大事故〔30人以上〕中，煤矿事故起数最多；重大事故〔10-29人〕中，道路交通、煤矿事故平均各占36%。一次死亡10人以上重特大事故

(2000-2021年)〔三〕公共卫生事件仍然威胁着群众的生命和健康总体看，我国有效防控了高致病性禽流感疫情的发生和蔓延，没有发生大规模传染性疾病。多种传染病尚未得到有效的遏制。全球新发现的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果〔特别是非典疫情和高致病性禽流感疫情〕。新发传染病和人畜共患病不断出现，对人民健康构成严重威胁。特别是农村卫生滞后。艾滋病、结核病、肝炎、血吸虫病和地方病患者，大局部在农村。农村公共卫生面临传染病、慢性病和意外伤害并存的局面。职业病危害呈上升趋势。制售假冒伪劣药品、医疗器械等违法犯罪活动尚未得到有效遏制。使用非食品原料、滥用食品添加剂和无证照生产加工食品的违法行为没有得到有效遏制，重大食物中毒事件每年200起以上。大流感的风险分析世界卫生组织对以往大流感发生状况的分析认为，大约25%至35%的人口可能在大流感爆发时期受到感染，温和情形下全世界可能有200万-700万人死亡。中度严重乃至极端情形下全世界可能多达1400万到1.42亿人死亡。新的一波大流感的威胁持续存在，但何时、何地、何种亚型、严重程度尚难预测。因为新的一波大流感的不确定性，我们必须做好准备，提高应对能力。〔四〕社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。

完善社会管理，维护社会安定团结。社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革开展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。重视社会组织建设和管理。加强流动人口效劳和管理。——摘自十七大报告〔五〕城镇化和城市现代化进程的加快。--城市灾害的突发性；--城市灾害的复杂性；--城市灾害的多样性；--城市灾害的连锁性〔次生、衍生灾害和灾害的耦合〕；--城市灾害受灾对象的集中性；--城市灾害后果的严重性〔城市抵御灾害的脆弱性〕；--城市灾害影响的放大性；

〔六〕现代工业、高技术和信息产业的高速开展，在为国家和个人提供全新的开展机遇和生活空间的同时，也带来了新的平安风险。水、电、油、气、通讯等生命线工程一旦被毁坏，可能导致重大损失，甚至导致社会秩序局部瘫痪。

〔七〕影响国家平安和社会稳定的因素依然存在在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，杀人、绑架等暴力犯罪不断〔94万犯罪嫌疑人〕。国内外极端势力制造的各种事件危及国家安宁。恐怖活动恐怖主义的现实危害上升。〔八〕世界多极化、经济全球化使世界各国面临着新的挑战国际形势继续处于深刻复杂的变化之中,和平与开展仍然是当今时代的主流。世界多极化、经济全球化使世界各国面临着新的挑战。国际经济贸易的不断扩大，加大了外来有害生物和疫病疫情入侵我国的可能。

国际减灾战略正在做重大调整。由单项减灾向综合减灾转变由单纯减灾向减灾与可持续开展相结合转变由减轻灾害向减轻灾害风险，加强风险管理转变由一个国家减灾向全球减灾和区域减灾转变明确政府、企业、社会和公民各负其责，特别是企业的社会责任居安思危，思那么有备，有备无患。

四、提高应对危机和风险的能力〔一〕坚持以人为本〔二〕坚持预防为主〔三〕建立健全应急体制，充分发挥三支队伍的作用〔四〕建立统一指挥、功能齐全、反响灵敏、运转高效的应急机制〔五〕建立健全公众沟通机制，做好突发事件的新闻发布〔六〕依靠科技，提高技术和装备〔七〕提高全民的忧患意识和自救互救能力〔八〕不断加强应急法制建设应急管理是对各类突发事件〔包括自然灾害、事故灾难、突发卫生事件和社会平安事件〕，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理工作。应急管理是个复杂的、开放的系统工程。〔一〕坚持以人为本切实履行政府的社会管理和公共效劳职能，把保障公众健康和生命财产平安作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。科学开展观，第一要义是开展，核心是以人为本，根本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

坚持以人为本：——〔1〕首先以人的生命健康为本；〔2〕广阔职工和群众既是我们保护的主体，也是我们搞好公共平安工作依靠的主体；〔3〕依靠科学，依靠民主，依靠法制；〔4〕加强培训教育，提高人的综合素质；〔5〕在处置突发事件的全过程，一定要坚持救人第一，并防止发生次生事故，注意救人的人的平安。〔二〕坚持预防为主?突发事件应对法?的主要原那么之一就是把突发事件的预防和准备放在突出位置?突发事件应对法?的根本制度之一就是突发事件的预防和应急准备制度。我们要进一步加强防灾减灾工作，显著提高防灾减灾能力。提高防灾减灾能力，是保护人民生命财产平安、保卫改革开放和社会主义现代化建设成果的必然要求。要坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同，全面提高全社会对自然灾害的综合防范和抵御能力。要强化城乡防灾能力建设，提升防灾减灾科技水平，增强灾害监测预警能力，加强防灾减灾根底设施建设，健全对各类灾害的风险监控、应急处置、灾害救助、恢复重建等防灾减灾措施。——胡锦涛总书记深化应急预案体系和应急能力建设

1，必须进社区、进厂矿、进学校、进农村2，必须做好风险分析工作3，必须做好应急资源的普查和整合4，必须增强应急预案的操作性5，必须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系6，必须加强培训和演练必须增强应急预案的操作性

明确答复突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做？怎样做？做什么？何时做？用什么资源做？

要看得懂、记得住、管用。

必须加强培训和演练演练是最好的培训。应急演练要重点推进与提高实战能力有机结合；与普及应急知识、提高忧患意识和应急能力有机结合。一要突出重点，不要求大求全；二要注重实效，不要流于形式；三要厉行节约，不要铺张浪费。不要怕演练过程中发现问题，要确保演练过程中的平安。〔三〕建立健全应急体制，充分发挥三支队伍的作用应急管理体制方面：主要是在党中央、国务院的统一领导下，坚持综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原那么。建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会发动体系；建立健全以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。军民合作，发挥“三支队伍〞的作用

〔1〕人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵是应急救援的骨干和突击力量；〔2〕防洪抗旱、医疗救护、抗震减灾、海上搜救、矿山救护、化学事故救援、森林防火、核应急、环境监控、民航铁路等事故救援、动物疫情处置等专业队伍是应急救援的根本力量；〔3〕企事业单位的专兼职队伍、志愿者和职工以及社区民众是应急救援的辅助力量。〔四〕建立统一指挥、功能齐全、反响灵敏、运转高效的应急机制建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反响灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共平安和处置突发事件的能力。——?中共中央关于加强党的执政能力建设的决定?

1，建立健全社会预警体系和应急信息传递机制加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络全面推进“110〞、“119〞、“122〞、“120〞等多台合一，实现“统一接报，分类分级处置〞，并统一社会效劳号码〔北京12345〕突发事件“情况要快，原因要慎〞。

2，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原那么有些地方或单位在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报的现象。突发事件的信息“情况要快，原因要慎〞。对突发事件“发现在早，处置在快〞。第一时间处置的好坏往往决定损失的大小和处置本钱的上下。3，加强综合协调，健全联动机制

现有的应急机制该完善的要进一步完善，亟需建立的应急机制要抓紧建立，同时要加强各种应急机制的协调配合，使他们能在应对各种突发事件中形成合力。4，抓紧建立健全社会管理机制社会管理机制对应急机制建设起根底性作用。要进一步完善社会管理和公共效劳的职能，提高社会管理水平，改善公共效劳质量。要进一步抓紧建设处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等。要注意加强各种社会管理机制之间的衔接，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。5，危机处置中的非常态管理冰雪灾害中的“高速公路，低速运行〞。冰雪灾害中为保交通、保电力、保民生实施的“大分流、大破冰、大救援〞对车辆“不罚款、不卸载、不检查、不收费〞政策。人工除冰等。汶川大地震开始四川省委省府“开仓放粮〞、“发出粮食就是胜利！〞〔五〕建立健全公众沟通机制，做好突发事件的新闻发布依法保障公民的：①知情权；②参与权；③表达权；④监督权。广阔公众既是我们保护的主体，更是我们应对突发事件依靠的主体。以网络为平台的公共舆论和媒体，越来越显现不可阻挡的威力，这是公共舆论时代对我们的严峻考验。必须公开透明。要按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果、遵守纪律、严格把关的原那么，做好突发公共事件的信息发布工作。特别要做好第一时间的简要信息发布，及后续发布工作。要健全及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统，充分利用各种方式、各种工具发动和组织公众。〔六〕依靠科技，提高技术和装备要加强公共平安科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处