四川崇州、福建泉州“放管服”改革调研报告

I川崇州、福建泉州“放管服”改革调研报告随着“放管服”改革逐步进入“深水区”，改革重心已逐渐从大开大合式的事项精简向解剖麻雀式的流程规范、从“宽进”的事前审批改革向“严管”的事中事后监管改革转移。为切实防止“任性执法”、执法扰民，进一步营造我市高质量营商环境，我们在去年开展的市场监管领域精准监管试点的基础上，将深化精准监管改革和规范行政审批自由裁量权改革作为本年度推进“放管服”改革的重点。他山之石，可以攻玉。为吸取有益经验、拓展改革思路,3月12日至16日，市编办（审改办）带领市政务服务办、市法制办、市食药监局等部门同志一行，先后赴四川省崇州市（成都市下辖县级市）、福建省泉州市调研，现将调研情况报告如下：一、两地改革的主要内容（一）崇州市综合行政执法改革情况崇州市是全国智慧城市试点地区，也是四川省跨部门、跨领域综合行政执法体制改革试点县之一。2016年4月，崇州市开展跨部门跨领域综合行政执法改革，到去年底已形成以“一平台、一队伍、一张网”为主要内容的综合行政执法改革架构。“一平台”即运行综合行政执法智慧服务平台。整合各部门资源数据，运用技术手段，实现数据收集、上传、存储、运用、全过程可追溯，构建了“来源可查、去向可追、责任可究”的智能化平台，将权力关进了“数据笼子”，使执法过程可观、可查；通过配备手持执法终端，依照终端自动生成的执法项目、标准和规定进行现场处置，实现“傻瓜式”执法，改变了因自由裁量权过大造成的执法不公、“人情执法”“选择性执法”等，最大限度地保障执法公正公平。“一队伍''即重组综合行政执法局。按照编随事转、人随编走原则，整合住建、城管、规划、水务、文旅、交通、国土等7个部门361名执法人员，集中行使城市管理领域1876项行政权力事项，切实改变过去“九龙治水”的局面。“一张网”即建立“镇、村、组”三级巡查联动网。推进日常管理巡查网格化，按照定格、定岗、定责的方式，明确属地巡查执法责任；在乡镇（街道）派驻行政执法中队，在村（社区）建立行政执法联动站，实现违法行为第一时间发现、处置、监督，解决执法监管中“最后一公里”和“看得见管不着、管得着看不见”问题。（二）泉州市规范行政审批自由裁量权改革情况泉州市是国内较早开展规范行政审批自由裁量权改革的地区，2016年以来，泉州市对进驻市行政服务中心44个市直部门全面推行规范行政审批自由裁量权工作。其主要做法是：一是细分事项、分类授权。站在群众办事的角度，按照“一个流程对应一个事项”的标准，全面梳理44个部门653项审批服务事项，细化为1296项办事子项，并按鼓励类、限制类、禁止类三个类别进行分类，鼓励类审批事项90%由窗口直接审批，限制类22%由窗口直接审批，未授权窗口直接审批的事项，也明确规定了后台审批的时限，对法律法规禁止准入审批的列为禁止类，实行审批“零受理”。二是量化细化审批规则、压减裁量空间。对需要进行技术审查的事项，分类细化技术审查标准1107条，如对城市规划管理标准进行量化和细化，规定建设项目的容积率、建筑密度、绿地率等指标的计算规则，在单元控规基础上，组织编制地块图则，以单元控规与地块图则相结合的方式，对各项规划控制指标进行细化，对下达规划条件分为强制性和指导性条款。对需组织专家评审的审批服务事项，规范专家自由截量幅度，对170项技术评审中需组织专家评审的67个事项,明确专家评审的刚性修改意见条款和柔性修改意见条款625条，切实改变过去专家评审随意性大、意见过于抽象、弹性空间大的弊端。三是实行现场踏勘“清单化”、标准化。对有关现场踏勘领域政策文件条款进行重新梳理，对没有法律法规依据的踏勘环节予以取消，形成审查标准清单，推行“清单打勾式”踏勘，将44个部门涉及现场踏勘的248个事项,细化为2952条可执行的标准。—、有关启示通过此次赴崇州市、泉州市调研，我们觉得主要有四点启示：一是要不断坚持问题导向，以问题整改倒逼改革推进。推进“放管服”改革，政府要着力推进优化营商环境，提供办事便利，对于市场主体和人民群众对改革比较迫切的愿望，有很多看似小问题，实际上连着大政策，发现问题是前提，能不能正确分析问题、解决问题更见功力，崇州市为了切实解决多头执法、执法扰民等市场主体反映强烈的问题，大刀阔斧整合行政执法机构和职能，以政府部门的自我革命换取市场秩序的一片安宁，以问题为突破点，倒逼改革不断逼近离市场、群众最近的地方，将问题导向转化为深化改革工作的重要驱动要素。二是要不断坚持技术创新，以科技手段作为改革“加速器”。大力推进改革理念、模式及手段创新，是新形势下不断实现改革创新发展的必然要求。针对新情况、新问题构建新模式、新机制，不断坚持技术创新，利用“互联网+”、大数据、物联网等现代信息技术手段，推动“只进一扇门、不找任何人”甚至于“不进一扇门、不找任何人”就能“办成所有事”，不断提高“放管服”改革的针对性、有效应和实效性，崇州市依托打造综合行政执法智慧服务平台，推进监管工作标准化、智能化、信息化，有效解决了人员业务不熟、部门数据不通、监管不及时、评价体系不完善等系列问题，实现综合行政执法效能提升的“化学反应”，利用大数据智能化分析功能，形成科学预警，为事中事后监管提供科学依据，成为推进“放管服”改革提质增速的“加速器”。三是要不断坚持工匠精神，以流程标准化切实提高群众满意度。天下大事必作于细。当前，我市持续深化“放管服”改革，已经实现服务效能大幅提升，但仍然存在普惠性不够、群众和企业的满意度不高等，这就要求我们在新形势下更加秉持工匠精神，将工作做实做细，立足群众企业的需求和思维，进一步细化工作流程。泉州市将规范行政审批自由裁量权改革工作精细到内部授权分类、专家评审、现场踏勘等具体领域的具体审查技术规范，像解剖麻雀一样分解工作任务、明确细枝末节，从具体性考量、从细微处入手、从细小中改进，不断以流程标准化切实提高群众满意度。四是要不断坚持新发展理念，以系统化思维拓展改革的深度。惠书记要求要进一步增强改革的系统性、整体性、协同性，以新发展理念不断推进实现我市高质量发展。这对于深化“放管服”改革同样具有高度的指导意义，随着改革不断向纵深推进，统筹改革全局和当前整体工作形势，事前审批与事中事后监管工作不再是孤立和片面的，而是表现出越来越强大的向心力和整体联动性，如事前环节信用承诺制的实现，需要事中事后环节信用信息提供支撑；事中事后环节分类分级联动监管的改革要求，需要事前环节审批规范化、标准化体系建设的不断细化和完善，系统化改革思维具体到“放管服”改革层面就是不断强化创新引领、协调推进改革、推进信息共享，不断践行高质量发展理念，以更开放的思维和深度的系统性，不断保持改革的先进性和生命力。三、下一步工作思路（一）关于推进精准监管改革工作当前，事中事后监管仍然是“放管服”改革的薄弱环节,实际工作中存在着随意执法、任性监管、多头监管、监管缺位等问题，为有效应对此类问题，切实抓紧抓实、不断加强事中事后监管工作，我市大力开展监管机制创新，从打基础搭框架入手，全力推进精准监管，接下来主要推进工作思路是按照“分类监管、部门联动、智慧统筹、审管协同”的总体设计，重点打造以“一套机制、一个平台、一种模式”等“三个一”为主要内容的系统工程。一是建立一套机制。根据市场主体不同业态，建立以全覆盖监管、包容审慎监管、依举报监管等多种监管形式为主要内容的差异化监管机制，制定出台《精准监管事项清单》及相关监管细则，提高监管的针对性、有效性、规范性。二是打造一个平台。建设并应用精准监管智慧系统，推进市场主体监管全覆盖，并结合国务院推进的行政执法“三项制度”改革，积极利用物联网、“互联网+”，推动形成执法全过程动态记录，实现监管标准化、信息化、可视化。让监管者受监督，让执法行为全程可控、全程可追溯。三是探索一种模式。我们认为，通过整合人员、机构实现跨部门、多领域综合执法的改革体制在当前暂不适宜在设区市范围推行，我们推进工作的主要思路还是利用“互联网+“，探索建立行政执法集成管理中心，以信息化手段重点解决跨部门执法、多头执法等难点问题，同时，与“e办事”平台互为依托，打造“事前审批为事中事后监管提供线索、事中事后监管为事前审批提供参考”一体化的“审批+事中事后监管”全链执法监管新模式。最终实现由粗放式、单一向、滞后性的传统监管模式，向精细化、综合性、动态化的现代精准监管模式的转变。（二）关于规范行政审批自由裁量权工作行政审批自由裁量权过大、审批部门“想怎么批就怎么批”，导致审批流程不可告知、过程不可把控、结果不可预期，目前已成为百姓办事主要的“玻璃门”。因此，“蛇打七寸“，以规范行政审批自由裁量权为突破口，着力加强行政权力规范化、标准化、透明化建设，是切实推进权为民所用、让群众办事少“添堵”、打通群众企业办事难点堵点的“命门”，重点从以下三方面推进。一是科学分类内部审批权限。针对不同分类，分别梳理不同办理条件、审批流程、申报材料。按形式审查类、实质审查类、严管类三个类别确定审批事项，对没有门槛条件限制、符合条件即应批准的列为形式审查类，原则上充分授予窗口审批权限，推行即到即办、提高审批效率；对有条件、数量限制，确需后台履行图纸审查、现场勘察等审核程序的,列入实质审查类，严格规范分级权限、运作流程、审批时限;对涉及“三安”领域的重大项目以及政府投资项目，列入严管类，严格依法履行审核程序，加强审批监管，确保万无一失。二是合理制定审批规则清单。通过量化细化审批规则、技术规范及核查细则，推进审批规则明细化、技术审查标准化、现场核查（踏勘）清单化，对每一项事权，从权力运行全过程压减事权“弹性空间”，逐个事项细化不同的申报材料、审批环节、审批标准、审批权限、注意事项等内容，在最大程度上提高审批规则清单的精细化和公开化水平，达到以制度管人的目的。三是严格执行清单管理。当前，审批规则缺失及规则执行不严是导致自由裁量权过大的两个重要因素，前者是“无据可依"，后者是“有据不依”。因此，要严格推进落实，在全面向社会公开的同时，将规则清单固化入审批业务系统，通过健全督查考核、投诉举报、社会监督等约束性机制,不断压缩不执行、选择性执行、不当执行审批规则的空间，不断树立“明规矩”、打破“潜规则”。四、工作建议一是全面统筹协调，凝聚改革合力。今年，经市委深改组审议通过，在市委市政府《关于进一步深化“放管服”改革营造高质量营商环境的意见》文件中，将推进精准监管改革、规范行政审批自由裁量权作为我市两项重点改革任务。这两项工作需要进一步加强组织领导、凝聚改革合力，建议分别由市编办（审改办）和市法制办牵头，成立专门的推进组，统筹推进实现精准监管全覆盖，推进行政审批自由裁量权规范透明、运行公开；由市政府办（电子政务处）牵头推进精准监管智慧系统建设工作，力争6月底初步建成使用，保障精准监管改革顺利推进。二是抓住关键节点，整体推进工作。打造精准监管智慧系统是今年精准监管改革的重中之重，建议市政府将精准监管系统建设工作作为本年度政府电子政务工作的重点内容，在建设资金等方面进行充分保障，实现执法任务在线发起、执法过程全程留痕、处罚结果实时上传、监管信息全面共享,并全面引入大数据功能，打造行政执法智能分析的新模式，让“哪些行业应该多管、哪些行业应该少管”问题更加明确,进而使监管更精准、更聪明，为全面提升我市监管水平，营造公平的市场环境和高质量发展环境提供强大支持。三是围绕简化程序，压缩自由裁量。规范行政审批自由裁量权，涉及部门多、法律多、事项多，时间紧任务重，应尽早启动《行政审批规则清单》的编制工作，建议市政府给予市法制办充分支持，及时帮助协调解决工作过程中出现的问题，以简化程序为根本出发点，切实压缩审批自由裁量权,约束行政权力，防止寻租行为，推进行政审批可预期、可操作、可验证、可考核、可监督。Ui是钾紧各方责任，加强考核督查。Ui是钾紧各方责任，加强考核督查。当前“放管服”革已经进入“攻坚期”，各项改革工作也绝非朝夕之功，需要久久为功、真抓实干，“