PPP模式下的土地一级开发项目应用研究

PPP模式下的土地一级开发项目应用研究

摘要：土地一级开发需要大量资金，目前我国土地储备融资主要有政府财政拨款、银行贷款以及土地出让金留存等三种方式。政府拨款无成本无风险，但政府财政财力有限，所划拨资金在资金量上不能满足土地一级开发的资金需求，难以维持土地储备机构运转，资金压力大。银行贷款数额巨大，土地储备机构以债务人的身份向银行借款，需要按期还款付息，资金成本高。土地出让金仅有小部分可注入储备资金用来开发新的土地储备项目，资金有限，并且只能在后续开发中提供资金支持，存在滞后性问题，在土地储备融资过程中不能作为主要融资模式。针对上述问题，结合PPP模式在公共事业等方面的成功应用及其自身传统管理方法无可比拟的优势，以PPP模式为出发点，对土地一级开发做出新的思考，讨论将PPP模式运用到土地一级开发项目中来，探索PPP模式在土地一级开发项目中的运作模式。关键词：PPP模式，土地一级开发，融资1引言随着我国经济的快速发展，城镇化脚步不断加快，使得房地产行业快速发展，居民对于房屋以及城市配套服务体系的需求日益加大。而与此同时，近年来财政收入的增速却开始放缓，地方政府性债务规模快速增加，风险不断上升，使得由政府包揽城市整体建设和运营的传统模式难以为继。此外，传统模式下，政府对于土地开发整理过程中的高成本、低效率、低水平等问题也日益突出，越来越受到公众的关注。如何破解所面临的难题，为土地整理储备项目投融资选择一条合适的道路是当务之急。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。PPP是Public-PrivatePartnership的字母缩写，中文译为“公私合作伙伴关系”，它通过吸引社会资本参与提供公共产品和服务，促进政府部门与私人部门的有效结合，充分发挥公私双方各自的优势，从而实现资源的优化配置与社会福利的最大化(如图1所示)。在当前形势下，PPP模式能够拓宽资金来源渠道、缓解政府财政压力、化解地方政府性债务风险、推动政府职能转变、提高资金使用效率、改善公共物品供给效益，因此成为我国土地整理储备项目投融资的最佳选择之一。图1：PPP模式运行框架图2PPP模式的国内外应用PPP模式作为一种新的融资模式应运而生，而且在许多国家和地区及国际组织中使用。它是政府部门和私人部门双方以特定契约建立的一种合作伙伴关系，目的是充分利用公共和市场资源实现公共产品投资、建设、经营和维护，并提供相关服务以满足公共需求。PPP模式从其产生便受到各国的青睐，成为各国政府城市建设公共项目的主要方式。自上个世纪80年代以来，许多国家和地区(如欧洲、美国、加拿大、法国、日本、我国香港等)或国际组织(如联合国、世界银行、OECD等)都尝试将PPP的各种模式应用于本国或者本区域内的基础设施建设上。上个世纪90年代初开始，全球PPP项目迅速增长，并于1997年达到顶峰。目前，PPP模式已经成为许多国家的公共部门提供公共服务和提高资金利用效率的重要方式之一。面对我国经济快速发展所产生的巨大基础设施需求、私营经济的快速发展、加入WTO为国外投资者提供更广阔的投资环境和西部大开发等形势，在我国发展应用PPP模式正当其时、前景广阔。近年来，PPP模式成为我国城市公共基础设施项目建设融资的新途径，已经有很多成功的PPP项目案例。例如，广西来宾B电厂(私人投资)和北京地铁4号线(公私投资比例约为7：3)及国家鸟巢体育馆(公私投资比例为58：42)都是PPP模式融资的成功典范。以“鸟巢”体育馆为例。北京2008奥运场馆的主场馆——国家体育场的建设运营模式也打破了以往政府投资，主管部门经营，财政补贴亏损的旧体制，采用PPP特许经营模式，进行项目法人招标。结果是北京市国有资产经营有限责任公司和中信集团联合体共同组建国家体育场有限责任公司负责“鸟巢”的建设和运营。北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资占总投资的58%，中信集团出资42%，特许经营期为30年，30年后移交给北京市国有资产经营有限责任公司。这一模式已成为我国PPP模式项目的经典案例。3土地一级开发过程中PPP模式的应用为了解决土地流失问题，我国上海早在1996年就建立了土地储备制度。经过近10年的发展，2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，该办法不但使得土地一级开发正式作为一项独立的土地开发环节登上历史舞台，同时也确立了包括土地取得、土地开发、土地储备和出让准备的土地一级开发体系。目前土地一级开发是指政府根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地储备与供应计划的要求，对一定范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)统一组织实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适度市政基础设施和社会公共配套设施的建设，达到“五通一平”或“七通一平”(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。在实践过程中，土地一级开发市场形成了BT、一二级联动及利益分成等开发模式。但由于土地一级开发属于资金密集型业务，资金占用量大，融资困难；土地开发成本直接受拆迁和土地出让市场需求的影响，开发成本可控性差；在土地开发过程中，成本与收益受到国家法律、政策、环境变化的影响较大，政府承担较高的风险；土地一级开发运作周期较长，收益期具有较大的不确定性，因此传统的土地一级开发模式仍未有效弥补政府在项目融资、土地增值、风险承担与土地供给上的不足，未能有效发挥土地一级开发市场的竞争作用。财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号文)明确指出，鼓励公共基金、保险资金参与到具有稳定收益的城市基础设施建设运营项目。在项目的具体实施方式方面，政府鼓励基金注资，担保补贴，贷款贴息，优先支持PPP实施的城市基础设施项目(如图2所示)。图2：PPP模式土地整理开发融资渠道因此，通过采用PPP模式来吸引社会资本参与到土地一级开发过程中，能够避免由政府融资平台来筹措资金，通过社会资本与信托公司、保险资金、基金公司和银行合作，拓宽建设资金筹措渠道，保证土地一级开发长周期、大数额的资金投入效率，达到有效缓解地方政府财政压力的目的。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出，PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，该模式由社会资本承担项目设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府则主要提供资源、政策及审批程序辅助的支持。因此，在土地一级开发中引入PPP模式能够使政府和社会资本在土地利用规划阶段进行深度合作，其中政府主要扮演监管的角色，社会资本则拥有充分的土地规划权、经营权及增值分配权，并且其同时参与到产业规划、产业招商等服务中去，由此综合提升出让土地的增值收益与开发价值。利用PPP模式进行土地一级开发，能够有效建立开发企业、土地储备中心与政府共同参与整治的机制。开发企业主要承担项目实施的金融风险、市场风险及违约责任；土地储备机构按项目的实际进度制定资金使用计划，保证成本投入的可控性；政府则主要承担土地收购、拆迁、安置过程中的行政指令下达与安抚责任，并承担项目的政策环境变化风险，由此使土地一级开发过程中的风险能够由最有能力承担的一方承担，综合降低项目风险承担成本。同时，在PPP土地一级开发模式实施过程中，开发企业能够根据金融形势、社会资本成本水平综合确定整治项目年化收益率上限，保证社会资本利益目标的实现。在PPP模式主导的土地一级开发过程中，社会资本能够以公开招标的方式参与到土地一级开发中，并以高水准的土地整理水平与基础设施建设运营能力，提升项目用地供给效率。社会资本在参与区域用地的整体规划和开发过程中，能够有效引导市场需求，综合出让土地供给，充分发挥城镇化建设中平衡地方不同群体的杠杆作用，低成本实现城市现代化发展的总体目标，为其注入新的活力。PPP土地一级开发模式能够实现政府与社会资本在时间维度和空间维度充分合作的目标，能够有效发挥社会资本在融资、土地增值、风险分担和高效土地整治的优势，充分发挥市场竞争的作用。因此，社会资本充分参与下的PPP土地一级开发模式是未来优化我国土地一级开发体系的重要手段。PPP模式的本质在于通过政府与市场的有效结合，实现资源的最优配置和社会福利的最大化。对PPP模式本质的理解可以从以下三个方面来把握：第一，PPP是一种公私双方长期的合作伙伴关系，双方通过签订正式协议，实现风险分担、利益共享。第二，PPP模式的目的是为了实现社会的公共需要，为公众提供公共产品和服务。第三，PPP实现了政府资源与市场资源在数量、禀赋上的优势互补。政府具有强大的统一协调资源配置能力，其优势主要体现在宏观层面，而私人部门则在建设、经营等微观层面具有更多优势。PPP通过鼓励、吸引私人部门参与提供公共产品和服务，政府部门与私人部门之间有效合作，最大限度发挥双方各自所具有的优势，从而使得参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，从而实现PPP项目效益的最大化，达到共赢的效果。认识PPP模式本质的目的并不在于如何提供公共产品和服务，而是在于怎样才能实现资源的最优配置，最好地满足社会公众公共需要。4PPP模式的应用优势4.1优化资源配置一是通过竞争选择社会投资人，为土地一级开发整理项目整个生命周期提供一个持续的激励，从而加强垄断领域的竞争；二是通过利用私人部门专业能力和创新技能，提供质量更好、效率更高、更有创造性的服务，并带来新的收入来源；三是将土地一级开发整理项目的部分风险由政府身上转移到能够更好应对该类风险的私人部门身上；四是促使公共部门和私人部门为了以最低的长期经济成本提供优质服务，从而对各自的风险和成本进行全面和长期的思考和改善。4.2减轻政府财政支出压力土地一级开发整理项目存在投资资金大、投资周期长等问题，政府往往没有足够的能力来提供充足的资金。而PPP模式拓宽了资金来源渠道，通过引入社会资本进行多元化投资，有效弥补基础设施建设需求与资金不足之间的缺口，减轻政府财政支出的压力，从而满足社会公共需求。4.3控制项目建设运营的成本对于私人部门来说，作为经济理性人，追求利润的最大化是其内在的最大动力，而成本的高低直接关系其所能获得利润的多少。PPP模式充分利用这一特性来激励私人部门通过制定最佳方案、引用先进设备、改进管理等方式，提高效率、降低成本，以便获取更多的利润。4.4有效提升服务水平在PPP模式中，公共部门与私人部门会在合同中规定服务质量的标准，也就是说私人资本提供公共物品服务水平的高低，会影响到其所能获得的利润。此外，服务水平的高低，也会直接对其社会商誉造成影响。因此，为了保持持续提供公共物品、实现投资收益的最大化，私人资本具有提升其服务水平的内在动力和外在压力。同时，私人资本所拥有的客观条件，如专业技术和人员、管理经验等，也为其提升服务水平提供了基础。5PPP模式在土地一级开发整理项目中所面临的问题PPP模式正在被我国接受，国内对PPP的认识也正在逐步提升，并且慢慢尝试这一模式。但是由于PPP模式引入的时间并不长，理论研究和实践经验不足，在应用中还存在着诸多的问题，私人资本参与土地一级开发整理的许多项目都不成功，尚需要完善和改进。应当看到PPP模式项目的众多特点也决定了PPP融资模式运行的困难。从PPP项目自身的特点来说，PPP项目投资额巨大、开发周期长、涉及主体复杂等，给PPP项目带来了很多不确定性的风险；从PPP项目运营层面上说，政府信用、项目公司的能力以及政府与项目公司的关系、政府对项目公司运作的有效监督等对PPP项目的运营产生很大影响，然而PPP模式引入我国时间不长，可供参考的成功经验少，导致政府与项目公司都缺乏相关运作经验；从PPP项目外部环境来