村民自治的历程、意义与问题-毕业论文

【内容提要】本文通过对村民自治在中国发展历程的全面回顾，运用制度创新与变迁等现代政治理论，阐明了村民自治对中国政治发展的意义与影响，并对其中存在的问题进行了深入的思考。摘要：村民自治【英文摘要】Thestudyreviewsthecourseofthedevelopmentofvillagers'self-governanceinChinaandmakeslightonthesignificanceofvillagers'self-governanceonthepoliticaldevelopmentofChina.Besides,theauthorfurtherexplorestheproblemsinthedevelopmentofthevillagers'self-governanceinChina.中国是农业大国，“农民问题”历来都是国家和社会生活的首要问题。没有农村的发展和进步，就谈不上中国社会的发展和进步。村民自治是继家庭联产承包责任制后，农民的又一伟大创举。回顾十五年来村民自治的发展历程，探讨村民自治对中国政治发展的意义和影响，正视其中存在的一些问题，对我国农村实现“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”[1]无疑将会起到积极的作用。一、村民自治的发展历程(一)创始阶段(1980年～1986年)村民自治的组织形式——村民委员会，是在20世纪80年代初一些地方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题时，农民自发成立的一种组织形式。当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等社会职能无人问津。人民公社旧的管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空”，它呼唤新的群众性基层自治组织的出现。一般认为，最早的村民委员会是1980年在广西宜山、罗城两县的部分农村自发组建的。但据《乡镇论坛》主编米有录先生的寻访，最早的村委会产生于宜山县(今为宜州市)屏南乡的合寨村(1984年前为合寨大队)。1980年2月，在合寨大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。1980年7月14日，他同85户村民一道制定了一份村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了一条机井路，安装了电视转播器，从而开始实现了村民的自我服务。[2]村委会产生后，逐渐扩大社会职能，成为农民对基层政治经济文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。[3]到1982年底，全国不少地区都出现了类似村民委员会的组织。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1983年，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告了人民公社体制的终结，从而为在全国范围内建立村民委员会铺平了道路。到1985年初，全国已建立起948628个村民委员会。[4]1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。这表明国家开始将注意力转向乡以下的村级组织，由此加速了村民自治的发展。(二)发展创新和完备阶段(1987年～1997年)1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律形式确定下来。1988年6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民自治开始进入制度化运作阶段。根据《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，村民会议是村民自治组织系统中的权力机构，村民会议由18岁以上村民参加，也可每户派代表参加，必要时可邀请本村的企事业单位和群众团体派代表参加，村民通过村民会议行使自治权；村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，其成员由村民直接选举产生，任期三年；村民委员会的权力是负责管理本村集体所有制的土地及财产，组织村民发展经济，处理本村公共事务，兴办公益事业，调节民间纠纷，协助维护公共秩序和社会治安，以及代表本村村民向政府提出意见、建议和要求，维护村民的合法权益；村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及全体村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，村民会议有权监督村委会的收支帐目和其它工作情况，并有权撤销和补选村民委员会；乡政府应对村委会的工作进行指导、支持和帮助，村委会也应协助乡政府开展工作，完成国家任务。1990年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。1992年底，各省都实行了农村基层选举。到1997年底，全国绝大多数省份都已进行了两届选举，福建、黑龙江、河北、内蒙古等已进行了四届选举。全国60%以上的村庄建立了村民自治制度。实践中，各地涌现出许多有益的制度创新，重要的有：1.村民代表会议在具体实践中，由于下述原因，很难按照法定人数召开村民大会。一是规模问题。中国的行政村是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大，人口较多，一般在1000-3000人，多的达8000-10000人。二是区域分布问题。主要指一些山区农村，往往由几个自然村组成，村民居住分散。三是农业生产上的特点，分家分户的经营，使农民的劳动和闲暇时间不统一。四是社会流动的增加，大量青壮年劳动力外出打工或经商。所以各地在实践中成立了各种形式或名称不一的村民代表会议，用以代替村民会议，这是地方上自行采取的一种变通方法。《村民委员会组织法》规定，村民代表会议由村民委员会主持，但据调查，实际上多由村党支部主持。各地每年召开的村民代表会议的时间、次数不尽相同，有的村一年不少于两次，有的四次，并规定如遇特殊情况或有1/3以上村民代表提议可以临时召开。村民代表会议每次参加的人数只有达到代表总人数的2/3才能有效。会议的议题可以由村委会提出，也可以由村民代表单独或联合提出。村民代表需要填写议题表，报请村民委员会同意后列入议题，而1/3以上村民代表联合提出的议题必须列入会议议题。会议决议经全体代表1/3以上通过才能有效。决定、决议一经做出，不得擅自更改，如确有必要更改，须经2/3以上通过。会议所做出的决定、决议及时向村民公布、公开，由村委会负责实施。有的村还规定，每次会议要作会议记录，而且工作报告、会议主题讨论情况、表决结果和通过的决议或决定都必须整理立卷存档，以备后用。[5]到1997年，全国50%左右的村建立了村民代表会议制度。现阶段，中国农村村民自治组织体系主要由村民会议、村民代表会议、村民委员会以及最基层的村民小组组成。村民会议和村民代表会议属于权力机构，村民委员会属于工作机构。在目前村治运作的实际中，弱村民会议、强村民代表会议，弱权力机构、强工作机构的结构较为普遍。[6]2.村民公决是山东省日照市涛雒镇农民1997年冬创造的一种民主决策模式。[7]具体方式是，凡是村务大事，村两委都要根据群众意愿，本着好事好办的原则，在重大事项实施之前，都应先召集党员大会讨论，再提交村民代表会议讨论，然后进行民主测评，实行民主监督，每户发一张明白纸，说明事由，让村民在同意或不同意栏目内签名盖章，80%以上的户数同意通过后，再以村两委的名义形成书面报告，报镇党委、政府备案。公决的内容有：村集体投资20000元以上的工副业项目；土地调整；农田水利基本建设项目；兴办公益福利事业；经济园林更新；村庄规划及旧村改造；村规民约及有关规章制度；其它需要公决的事项。村民公决都是以村为单位进行，涉及各个村的事，由镇或管理区协调组织进行。它解决了农村实行村民自治过程中民主决策难的问题。3.“海选”是吉林省梨树县创造的确定正式候选人选举模式。第一步，由村民民主推举，方式有：全体有选举权的村民无记名投票提名，即“海选”；由有选举权的村民10人以上联名提出；具备候选人条件、享有被选举权的村民自荐。第二步，在广泛提名的基础上，经全体村民无记名投票预选或由全体村民代表投票确定正式候选人。任何组织和个人都不准划框定调，或内定名单，包办代替。正式候选人产生之后，要在村民会议或者村民代表会议上进行竞选演讲。[8]用“海选”的方式提名并确定候选人，具有较强的包容性和民主性。4.“两票制”是山西省河曲县创造的选举模式。整个选举过程分两阶段，投两次票：第一个阶段是确定正式候选人，由党支部、村民代表会议和村民提名候选人，组织提名和村民提名具有同等权利。然后由有选举权的村民进行了预选，投票确定正式候选人。第二阶段是正式选举，召开选举大会，无记名投票，直接选举村委会成员。用“两票制”选举村委会的方式，被河曲县委移植于农村基层党支部建设上，从而创造性地解决了党支部与村委会的关系问题。[9]5.“预选”是福建全省统一实行的确定候选人的方式。该方式认为，确定村委会正式候选人，是村委会选举中最关键的一环，它直接影响选举的质量。为保证正式候选人能够代表选民的意愿，从初步候选人到正式候选人的筛选过程，一般采用由村民代表会议组成人员和有关人员投票决定正式候选人。[10]这种方式全省统一，并且极具可操作性和规范性。6.“三上三下三公布”是河南省驻马店地区汝南县创造的通过民主协商确定正式候选人的方式。该县规定：提名推荐候选人应按三比一或五比一确定，以便实行差额选举。推荐方法采用“三上三下三公布”程序，即自下而上的提名(一人提议10人附议)自上而下的协商，再自下而上讨论的方式正式确定村委会主任、副主任、委员候选人。[11]，即选民自下而上地提名候选人(一上)；村选举领导小组公布所有提名人选(一下)；然后，各村民小组再就候选人名单进行讨论，重新提出一份名单(二上)；接着，村选举领导小组邀请村民小组组长和村民代表召开协商会议，而后再自上而下地公布协商后的名单(二下)；同样的协商程序再重复一次(三上三下)。这样三榜定案，确定候选人。此方式为选民提供了更多的发表意见和参与机会，具有民主性。这种程序与党的群众路线和民主集中制原则相吻合，具有广泛的适用性。(三)成熟化阶段(1998年～2010年)1998年，是中国村民自治走向成熟化的转折年。已经试行了十年的“试行法”宣布废止，经九届人大常委会第五次会议通过的新的《村民委员会组织法》于同年11月4日正式颁布实施。在选举的制度选择方面，新法较之“试行法”有了突破性的进展。1.村民直接提名候选人“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”。这实际上是肯定了农民创造的“海选”模式，它在法律制度上确认了“指派”和“派选”等人为操纵或干预的不合法性，便于选民意志的表达。2.实行差额选举给选民提供充分选择的机会，增强了选举的公正性，是选举程序上的一大突破。3.设立秘密写票处保证选民不受干扰，自由地按照自己的意志填写选票。这是实现选举公正、公平性的重要环节，在中国的选举实践中具有开创意义。4.增加了对“破坏选举”的处理避免破坏选举者逍遥法外情况的发生，维护和提高了新法的权威性和严肃性，增强了可操作性。5.设定了罢免程序罢免权与选举权是一个问题的两个方面。新法规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这使罢免要求变得可以操作。新法的这些突破性进展，是对村委会选举制度的完善，它标志着我国的村民自治正逐步走向以法制化、制度化、规范化、程序化为特征的成熟化发展阶段。这与党和国家对基层民主政治建设的高度重视是密切相关的。80年代末以来，党和国家之所以积极在农村推研基层民主政治建设有着深刻的背景和原因，从村民自治在广西产生的背景来看，家庭联产承包责任制的推行，是我国农村村民自治产生的最原始动因。村民自治作为农民自发创造的产物，是一种诱致性的制度变迁，是农民基于个体理性而达成的一个集体行动。且不再受旧体制下来自上级政府过多的干预和束缚。国家为什幺会认同并大力推广这一制度创新呢?1983年，国家尽管在乡一级建立了基层政权，弥补了人民公社解体后出现的治理真空。但国家在农村的治理模式和统治能力却面临着严重的困难。国家由以前可以迅速明确地面对每一个农民陷入到农民个体失去联系的困境。在乡——村、国家——农民之间的行政链条出现断裂，乡村基层政权组织逐渐衰败，缺乏法理型公共权威的情况下，各种传统的权威形式，如宗族势力等，在农村地区再度兴起，干群关系日益紧张，以及大部分行政村的集体经济丧失殆尽变成“空壳村”，国家在农村地区的统治能力与合法性面临挑战，因此解决村级组织瘫痪的问题显得十分紧迫。国家曾试图重振原有的基层政治组织，强化国家内部组织自律，但结果都收效甚微，因而选择了农民自发创造的村民自治，鼓励农民的政治参与，在村一级实行从政权到非政权的重大体制转变，这是一种理性的选择，因为推动这一制度创新的预期成本很低，并能有效规避组织重建的风险。而重组村一级政府，一方面可能遇到农民的抵触，影响家庭承包责任制的推行；另一方面国家则要增加不小的财政负担。所以，村民委员会这种组织形式的推广和村民自治原则的确立，是农民与国家双方的理性行为互动的结果。这种理性的制度安排必将对中国社会的发展产生深刻的影响。二、村民自治对中国政治发展的意义(一)村民自治的出现和发展，表明了中国农村社会结构的重大变化，预示着中国社会一次转型的开始民主选举，将使各类精英，尤其是经济精英走上村级领导岗位。精英们尤其是经济精英的作用相当重要，他能救活一个工厂、一个企业，搞活一个地方的经济。精英走了或倒下，工厂、企业也跟着完了、垮了，这不是个别现象，有一定的普遍性。农村经济精英对农村社区的作用同样是明显的，并且会逐步地超出经济范围。比如，会影响到选民在村委会选举过程中的选举行为，包括选择的标准；会改变农村社区原来的权力结构，即会逐渐地改变农村原有的较单一的政治权力精英结构，使农民摆脱原有政治权力对人身的束缚。此外，乡村社区的独立性与组织能力亦逐渐地得以培育与发展起来，社区中的各种社会力量与民间性的组织也不断地产生与增加。总之，村民自治为以经济精英为主的社区精英分子的产生提供了一个制度性的条件，为农村社会转型提供了政治支撑。(二)村民自治为中国民主政治的发展提供和设定了一个科学良好的初始形式1949年以来，虽然国家确立了建立社会主义民主的目标，但是，中国的社会主义民主建设进程一直充满坎坷。原因之一就是我们在民主的初始形式的选择和定位上存在一些偏颇：1.由于原则性、抽象性定位导致民主政治建设的虚拟化、空泛化民主政治建设被置于某种原则要求、一般谈论当中，缺乏基层群众具体实践的操作措施。2.由于偏激性定位导致民主政治建设的极端化、两极化民主政治建设或者被旁置不顾，造成人为地延误；或者以过高的目标和激进的方式进行规范，脱离现实国情和群众的实际要求，并导致严重后果。3.由于高层性定位导致民主政治建设的宏观化、简单化民主政治建设简单地集中于社会制度、政治结构和政治生活等方面的重大调整、改动和变化，而基层民主政治建设却受到了忽视，群众参与难以得到充分体现。4.由于急就性定位导致民主政治建设理想化认为民主政治建设经过短期努力即可一蹴而就，助长了一部分人对民主政治建设不切实际的过高期待。[12]经过五十年的实践，党和国家选择了一条有别于当代其它社会主义国家同时又区别于西方发达国家的政治民主化的新路。它从两个方面展开：一方面，是在根本政治制度上实行人民代表大会制度，即代表制民主，也就是间接民主。因为在一个小农经济占优势又缺少民主传统的国家里民主将是一个渐进的发展过程，不可能一步达到马克思设想的“完全的民主”。另一方面，是在基层实行直接民主。具体地说，就是在企业、各种经济组织和事业等单位中实行职工代表大会的民主管理，农村的广大村民以自然村为基础实行村民自治，城市居民居住区实行居民自治。两方面互相配合，共同发展，推动有中国特色的社会主义民主政治向前发展。近十年多的实践表明，村民自治为中国民主政治发展提供了一个非常良好的初始形式。因为，第一，虽然村民自治仍有很多不足，但是它基本上可以视为中国现代史上第一次真正的民主实践。在选举中，农民第一次有权直接参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程。农民还进行了制度创新，发明了“海选”、秘密投票等方式以提高选举质量。可以说，从建立选举组织机构、进行选举动员和选民登记，到确定选举方式、产生候选人，以至最后进行投票选举，村民自治都具备了萌芽中的现代民主制度的一些主要特征。在民主决策、民主管理、民主监督等方面村民自治也进行了许多有益的尝试，并取得了一些成果。第二，制度的报酬递增将规范制度变迁的路径。[13]各种制度都会有报酬递增的性质，都会形成一些该制度下的受益群体或阶层。这些受益群体或阶层进而就会成为该制度的强大的支持群体，他们将会使该制度不断自我强化，在该制度的框架内不断地进行制度创新，进而形成一个非常复杂的互相支持的制度结构或矩阵。他们还会致力于学习各种有关该制度的制度知识，不断地降低该制度运作的制度成本，提高该制度的运作效率。在这一过程中，制度的规模报酬的总量和受益群体规模的大小都是极其关键的。即一旦占中国人口绝大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者，农村基层民主制度的报酬递增机制就会使得农村基层民主制度不断得到强化，沿着既定的民主路径演进。村民自治之所以对中国政治发展十分重要，就在于它使中国找到了一个既能为社会认同，又符合民主的真义，又能获得国家支持的民主政治发展的科学理想的初始形式。(三)村民自治对中国政治发展的实践意义目前的村民自治虽然难以作为成熟的民主形式发挥先进示范作用，但却能起到重要的教育作用和拉动作用，从而有益于中国的政治发展。第一，它是中国民主政治建设必不可少的一个外围性实验，可以在政治阻力较小、社会成本较低的情况下去切实地探索和总结民主建设的经验，可以形成一种民主的文化氛围，大面积地进行关于民主的最基本的观念传播和技术训练。也能从日常生活的角度或方式上潜移默化村民的民主习惯，培育他们的民主意识，增强他们的民主观念。第二，它是一场民主的社会实践，更是一场法律的社会实践。农村推行村民自治的过程，也就是《村民委员会组织法》的实施贯彻过程。村委会换届选举的依据来源于法律，选举程序的制定、操作及确定等都来源于《村委员会组织法》。农民还可以《村委会组织法》为武器认定非法的选举并要求重新选举。因而在实行村民自治实践的过程中，广大农民通过学习法律，知晓法律并掌握和运用法律，可以了解作为一个村民应该享受的权利和必须履行的义务，从而增强农民的法制观念。第三，它是中国培育现代公民社会，重构现代市场经济基础上的统一民族国家，打破中国几千年来上层频繁变动，下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。只有现代的民众才能有现代的民主政治，而现代民主政治首先要求的是一种民主的精神、民主的态度、民主的共识。其次是参与对公共事务的基本判断和了解。在民主实践的过程中学习民主，在学习的基础上不断提高民主实践的质量，这种双向的互动过程正是村民自治改造基层社会的价值所在。第四，它能缓和一些社会矛盾，解决一些不正常的社会问题。此外它还有助于营造社会公平公正氛围和和谐的社会关系的建立。(四)村民自治是我国民主政治建设的基础性工程社会民主存在于广泛的社会生活领域，往往以社区民主，基层民主的形态表现出来。在一个现代民主国家，社区民主生长于社会的基层，繁荣于社会的千千万万个社区单位和自治团体，以至形成广泛的社区民主网络。“这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构。”[14]我国的村民自治是一种基层民主形态。它是一种群众自治，即村民的事情村民自己办，它涉及的是一个社区团体内由谁来管理的问题，与国家结构无关，因此它里一种非国家形态或非政权性质的社区基层民主。国家政权民主与社区民主在国家政治发展中的作用和地位是不同的。一个是“宏观民主”，一个是“微观民主”；一个是“统领性民主”，一个是被统领的“次级民主”；[14]国家政权民主不向前发展，社区民主也不会有什幺发展前途。村民自治作为一种非国家形态的基层民主，确实具有民主的性质，但其层次是低级的，因而它的作用和意义也就不宜过分渲染和夸张。如果动辄从“突破口”、“飞跃”等词汇过分强调村民自治的政治价值和政治意义，急于扩展它的适用空间，那样反而可能会伤害村民自治的实效和进展。村民自治的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。正是从这个意义上讲，笔者认为发展和扩大村民自治，是社会主义民主政治建设的基础性工程。对于一个原先缺乏民主根基的国家说，大力营造这样的基础性工程，具有特别重要的意义。但是，存在于非国家政权系统的社区基层民主，不可能成为民主政治建设的“主体工程”，它无论发展到哪一步，都不会进入也不应该进入国家政权民主领域，也不会直接影响国家政权民主的根本属性。因此，所谓由村民自治一级一级向上发展民主的说法是不确切的，也是不可能的。村民自治作为一种“草根民主”，在党和政府的引导和支持下，能够发展为无限宽广，充满生机的“民主草原”，但它不可能直接生长成具有标志性意义的参天大树——民主的大树。从实践方面来看，目前尚有一些地方没有把村民自治真正开展起来，在相当一部分农村，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，行政化主导模式仍居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60%以上。[15]更重要的是，国家实行村民自治以来，农民负担过重的问题有增无减，农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度仍然触目惊心。村民自治的成效与初衷之间的差距，制度文本与实际运行之间的差距，一方面表明在宗法型的历史文化传统和国家强于社会的一贯政治结构中，推行乡村基层民主建设的长期性和渐进性，提醒人们要有足够的耐心；另一方面也表明，目前的村民自治形式还没有与更深层、更全面的国家政权体制的民主建立起真正的互动关系，不可能作为一种不可抗拒的力量自下而上地重塑整个国家。村民选举与村民自治不是一种政治改革。而且只能算是一种民间性民主。它对中国政治发展的意义主要表现在中国社会政治观念的变迁，也就是说中国政府与广大的民众对民主理念的认同，是迈向民主化前景的一种努力，或者说是一种姿态。所以只能说，村民自治对中国民主进程的作用和影响是有限的，但却是不可或缺的。我们的当务之急应是在相应的层次和空间内去完善这一基础性工程，打造好“政治上层建筑的社会支柱和基础结构”，为中国的民主政治发展做好准备。三、问题与思考(一)民主和经济发展程度之间的关系以往人们一直认为民主和经济发展程度之间存在着正相关性。即经济水平越高，民主政治空间越大。“一个国家越富裕，它准许民主的可能性就越多。从亚里士多德到现在，人们一直认为，只有在富裕社会，即生活在现实贫困线上的公民相对较少的社会，才能出现这样一种局面：大批民众理智地参与政治，培养必要的自我约束，以避免盲从不负责任煽动的呼吁。一个分化成大多数贫困民众和少数显贵的社会，要幺导致寡头统治(少数上层分子的独裁统治)。要幺导致暴政(有民众为基础理论的独裁统治)。”[16]但在中国的村级民主建设中，无论是在东部沿海发达地区的农村，还是在经济文化比较落后的西部地区农村，在进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面都没有太大的差别。首先突破旧的选举方式，创造“海选”模式的吉林省梨树县，并不是经济文化发展程度最高的地区。另外，在经济文化发展程度不高的甘肃农村，实行“海选”的乡村已经达到了76%，这个数据高于经济发展程度较高的广东省。[17]显然，较高的经济发展程度，只是民主政治建设的一个必要条件，但不是惟一条件。影响民主政治建设的因素是多方面的，各种因素起作用的条件也是不一样的，由于条件不同，各种因素对民主政治建设的影响程度、影响方式各不相同。受教育程度和民主传统，民主能力等对中国农村民主的影响也都不能绝对化。(二)村民自治过程中的政府介入问题实行村民自治所带来的整体效果是积极的、多方面的。但是，从全国范围来看，村民自治的贯彻情况和实施效果又是千差万别的。其主要原因在于：村民自治虽然是农民的创造，但其推广却是由政府自上而下领导的，各地政府对村民自治的态度与组织能力至关重要，它决定着供给什幺样的游戏规则和供给多少制度实施资源。作为一种全国统一的制度安排和强制性的制度变迁，村民自治的进展如何、质量好坏，与社会经济的发展水平无必然的正相关关系，而主要依赖于地方党政领导人的意愿与素质，依赖于县市乡镇政府的工作力度。由此可以证明，在现代化国家中，国家的自主性力量可以在一定程度上避开经济发展的制约而变更政治关系和政治结构。而这些国家的农民，也会随着传统社会向工业化、市场化社会的转型而成为民主的积极促进者。但是，实践表明，政府介入并不一定都会带来村民自治质量的提高。事实上在不少地方存在着上级指定候选人，随意调整和撤换村委会成员等违规现象，这些负面的干预不仅使自治有名无实，而且也使国家与农民的关系重新趋于紧张。大量事实证明，政府对村民自治的介入和干预是普遍存在的，而干预的动机与结果之间的距离，干预的各种结果之间的巨大差异，使政府干预与村民自治之间的关系极为复杂，很难做出是非好坏的简单价值判断。由于村党支部不但保持建制，而且是村级组织的中心；由于村委会的合法性虽然来自于选举，但实际上这种合法性一般仍需接受乡政府的指导、介入甚至是干预才能真正获得等等。可以认为，我国乡村自治组织的自治空间还是比较有限的，国家仍然能够掌握对绝大多数村庄和农民的控制权。“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式——国家不想管的事可以不管，想管的时候随时可能管起来。”[18]可见，农民并不能成为一种与国家分享政治权力的自主力量。农民的民主实际上是一种“领导下的民主”，农村的自治不过是“人治下的自治”。要解决这一问题，必须从法律上明确规范政府干预的目的和方式并使其刚性化。(三)党在村民自治中的地位和作用问题这个问题至关重要。由于村委会大多处于行政化或半行政化状态，因此，村委会与党支部的关系问题，实质上是党政关系问题，是党法关系问题，或权法关系问题。这实际上是中国诸多重大问题不能得到解决的真正症结所在，也是中国发展道路上无法绕过的一堵墙。如能在村民自治的过程中寻求出解决这一问题的办法，则无疑会大大增加中国平稳发展的保险系数，减少中国社会发展过程中可能出现剧烈振动的危险系数。目前，在这方面取得的成绩就是“两票制”和党内民主。在村委会通过选举获得了合法性之后，村党支部的选任如果缺乏充分民主，就很难得到党员、群众的认同和认可。村党支部尤其是党支部书记如果缺乏群众基础和民主法制意识，就会很难将农民的思想和行动统一到党的要求上来。村支书的产生和工作，只有尊重和保障农民的民主权利，充分考虑农民的意见和要求，接受农民的经常监督，才能具备领导农民的资格，也才能在政治上把农民重新组织起来。通过村支书选任方式的现代化，促进村党支部建设的现代化，去推进农民的现代化进程，以促进农业和农村的现代化，这是目前的一个难得机遇。另外，由于党内民主在整个国家民主建设中处于核心地位，党内民主建设的状况直接制约着整个国家民主建设的状况。因此，只有抓住党内民主建设这个中心环节，才能通过党对国家政治生活的领导，通过党组织的示范作用，通过广大党员带头民主对人民群众的积极影响，有力地促进包括村民自治在内的整个国家民主政治的建设发展。[19](四)惩戒性法律和制度安排的问题一项完整的法律制度安排应该由规范性内容和惩戒性内容两部分构成。新法虽然增加了违制处罚原则，但不全面也不系统。为了推动村民自治沿着初始路径形式向纵深演进，进入良性循环状态，我们必须继续进行村级组织的制度创新，在制度设计上及时规范村民自治