小金库治理与防范和公司治理的核心原则

课程讲义目录前言

§1“小金库”的界定及表现形式

§2“小金库”治理政策解读

§3“小金库”治理

§4“小金库”日常防范一、学习“小金库”治理与防范的必要性

1.小金库产生的原因

从宏观上看，社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，起码有以下几个方面的原因：

（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一

（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。

（3）制度不健全，现行财务管理体制存在一些弊端，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。

（4）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。

2.小金库现状及治理情况

从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。

近年来的审计结果和财政监督检查结果显示，“小金库”的易发区已不再限于工商企业28%，高发区慢慢向行政事业单位延伸，52%特别是在少数权力部门。金融机构18%和垄断行业及其二级以下预算单位中，设置“小金库”的现象更为突出。

2003年某省审计时发现，全省99家公安机关设置的“小金库”金额达2367万元。

某省审计厅对省属46所高校进行专项审计时发现，约有80%的高校不同程度地存在“小金库”问题。

2004年，审计署对某市所属10家医院进行年度审计时发现，各家医院均设有“小金库”。

2006年，财政监督检查机关仅对某银行6家分行及部分分支机构进行检查，就查出“小金库”6.74亿元。

改革开放以来，我国开展了三次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年，最近一次是2009年。

3.“小金库”危害

“小金库”虽“小”，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，在人民群众中造成恶劣影响。

（1）“小金库”害国。

（2）“小金库”害人。

（3）“小金库”害己。

据某省检察机关抽样调查，该省有63%的贪污案件都涉及到“小金库”，贿赂案件中的42%行贿款项也来自于“小金库”。

二、学习的内容

1.“小金库”的概念和表现形式

2.治理政策解读

3.治理

4.日常防范（内部控制和审计角度）

通过学习应准确掌握“小金库”的特征、内涵及外延表现形式，正确界定“小金库”；掌握有关“小金库”治理的有关政策规定；了解有关“小金库”治理工作中发现的深层次问题及治理工作方向以及预防“小金库”的措施方法。§1“小金库”的界定及表现形式1.1“小金库”的定义及其资金来源

1.1.1“小金库”的定义

小金库雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。1986年税收财务物价大检查时俗称“小金库”。

国务院办公厅国办发〔1995〕29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：

凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。

2009年“小金库”治理工作中，定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

【思考题】如何理解“符合规定的单位账簿”？

1.1.2“小金库”的资金来源

“小金库”资金（资产）来源众多。主要包括13种。

1.财政拨款

2.政府性基金。是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

3.专项收入。是指具有特定来源，按照特定目的建立并规定有专门用途的收入。包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、内河航道养护费收入等。

4.行政事业性收费。是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用

5.罚没收入。是指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。

6.国有资本经营收入

国有资本经营收入是指经营、使用国有财产等取得的收入，

包括国有资本投资收益、国有企业计划亏损补贴、产权转让收入等。

7.国有资源（资产）有偿使用收入

国有资源（资产）有偿使用收入包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入。

8.资产处置收入

资产处置收入是指资产产权的转移或核销所产生的收入。

包括资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。

9.资产出租收入

包括资产出租收入和资产出借收入。

10.经营收入

类似于企业收入，事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动也会取得一些收入。

11.利息收入

12.捐赠收入

包括实物捐赠和货币捐赠。

13.附属单位上缴收入

是指独立核算单位按照有关规定上缴的收入

山西省2009年查处“小金库”来源

1.2“小金库”的表现形式及存放形态

1.2.1“小金库”的表现形式

《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）对“小金库”表现形式高度概括，主要包括：

1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；

3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

4.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；

5.虚列支出转出资金设立“小金库”；

6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

8.其他形式

山西省2009年查处“小金库”表现形式

【案例1】成都某大学继续教育学院从2002年1月至今年5月期间，贾等8人将购书回扣费、学生报名费等各项费用共120万余元截留，其中贾和薛各分得现金23万余元，其余人员分得12万余元至5万余元不等。

【提示】属于经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。

【案例2】财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。

【提示】属于以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。

1.2.2“小金库”的存放形态

1.现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。

基本特点：金额相对较小。支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。

表现：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。二是采用虚列支出的方法套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。

【案例】辽宁省的犯罪团伙开着豪华轿车专门找当地机关领导办公室下手,盗得现金、笔记本电脑、手表、金银首饰等,涉案总价值逾百万元,其中现金就达50余万,最多一次盗窃价值近20万元。

2.银行存款形态。是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。银行存款形态的“小金库”一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。

【案例】2002年至2009年7月，南航集团所属企业将货运服务、机务维修、过站维护等收入共计10550.6万元转入“三产”单位或工会，已用于发放职工奖金补贴及其他开支6821.85万元。

3.有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。

【案例】2004年，国资委管理的中国纺织工业协会用900多万元购买了分红保险和投资基金。

4.固定资产形态。

固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础。

账外固定资产来源主要有：一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊资源与其他单位合作获取的，三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。四是获得捐赠固定资产。

【案例】2003年至2004年，卫生部所属卫生监督中心未经批准，动用其管理的健康相关产品评审项目结存资金191.83万元，购置帕萨特等轿车6辆、别克面包车1辆。

2003年至2004年，中国造血干细胞捐献者资料库管理中心还将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金购置小轿车、旅行车63.31万元，列支办公用房租金59.61万元。

5.股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。

【案例】“八面局长”12年间受贿1200余万元，其中1000万元为一家公司20%的干股。法院审理查明，董黎明接受刘德年及瑶海建安公司的请托，利用职权为请托人牟取利益，接受刘德年为其出资1800万元、瑶海建安公司为其出资1000万元与刘德年、瑶海建安公司合作开办公司。

【案例3】A行政单位为省财政一级预算单位，所属有ll户事业单位、4户企业单位。根据案例分析，以上哪些单位的哪些行为是“小金库”行为，其资金来源和存放形态是什么?

（1）2007年4月，A单位授权所属B公司与s企业签订协议，将单位综合技术服务基地评估后转让。2007年5月，B公司收到转让款980万元登记为账外账，在其私设会计账簿上支出旧综合技术服务基地工程欠款375万元、新综合技术服务基地基建支出420万元、A单位职工2007年中秋节福利47.8万元、B公司经费支出l9.6万元；

【答案】A单位转让单位综合技术服务基地取得价款980万元形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产处置收入，存放形态为银行存款形态。

（2）为解决单位内部非独立法人机构老龄委经费问题，A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取使用。2007年至2009年7月期间，共计收取房屋租赁费59.3万元，支出51.5万元，老龄委单独设置账簿登记核算以上经济业务，会计期末A单位未在机关会计账簿总账中进行汇总登记；

【答案】A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产出租出借收入，存放形态为银行存款或者其他形态；

（3）A单位所属E事业单位，收到A单位转拨的省财政科研项目专项拨款150万元计入事业收入科目。该科研项目省财政共拨款225万元，项目实施主体为E单位，A单位将其余75万元转付给为该科研项目提供场地和劳务的M公司，M公司从2007年4月起提供A单位财务部门一辆轿车用做办公用车；

【答案】A单位将应转拨E单位的75万元转付M公司形成“小金库”，资金来源为财政拨款，存放形态为银行存款形态；M公司提供A单位财务部门一辆轿车形成A单位的“小金库”，资金来源为财政拨款，存放形态为固定资产形态；

（4）A单位所属F事业单位，2005年将某项业务委托N公司托管，按照《业务托管合作协议》F单位在业务托管期间累计应收取业务托管收入665万元，实际收取600万元，剩余未收取的65万元由N公司直接代替F单位支付职工福利费24.5万元、设备购置款40.5万元。

【答案】F事业单位由N公司托管代替支付职工福利费24.5万元、设备购置款40.5万元形成“小金库”，资金来源为经营收入，存放形态为固定资产形态。

1.3“小金库”的使用方向及发展态势

1.3.1“小金库”的使用方向

1.弥补经费

其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足。

2.购建资产

其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有个别是超规定兴建办公楼。

【案例】2005年至2007年，原交通部未经发改委批准，在其所属公路科学研究所已有办公楼情况下，动用车购税专项资金8400万元为其建设办公楼。

3.发放奖金、津补贴、福利等

党政机关工作人员津补贴发放有着严格的项目和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等，

【案例】1991年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。截止2005年1月，累计收入8784.33万元，累计支出4808.05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。

4.接待宴请、公款旅游

由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用私设的“小金库”资金用于接待宴请，甚至公款旅游等，

【案例】劳动和社会保障部国际交流服务中心存在挥霍浪费现象，2005年11月至2007年12月，购买“50年窖藏”茅台酒、中华烟、购物卡、手机充值卡等共计78.70万元，招待费95.61万元。

【案例】自1991年以来，该粮食局擅自开设账户，在多次清理中隐瞒不报，并将多年来“农转非”遗留款、铺面房租收入等存入私设账户，金额565万多元，主要用于单位公务接待、旅游等开支。

5.礼品礼金支出

多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼品等，

【案例】村支书俞某在良棋村任职期间，自任出纳，私设“小金库”达110多万元，以此大肆向有关单位干部送礼，并大吃大喝以白条冲账。

6.私分

特别是由小范围一些人员将“小金库”资金私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。

【案例】2006年至2009年11月，某林业局套取国家造林工程款281.96万元。其中14.6万元被该局副局长王伟民，营林股股长李振伟、副股长谢俏荣等13位林业局干部私分。

山西省2009年“小金库”使用方向

1.3.2“小金库”的发展态势

随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，“小金库”也呈现出了一些新的特点。这是一个新的课题，还需要广大财务工作人员在实际工作中去摸索、去总结。

1.仍呈多发高发态势

据审计署披露，从l998年到2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额l406亿元。

所有这些数字与现象都表明，“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。

2.高发区相对集中。易发区逐步下移

3.来源更加繁杂，方式更加隐蔽

一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。

4.“小金库”性质认定出现一些模糊地带

（1）利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产。

【案例】2005年10月，长城公司从中国银行购得新立克面值19亿元的不良贷款。但在清收时，长城公司发现，新立克的大多数优质企业在2003年之后相继破产，继而将负债全部转嫁到其空壳母公司身上，致使各债权金融机构几近颗粒无收。而这些企业破产易手后，大都为新立克高管直接或间接控制。

【案例】2003年12月31日昆明盛源房地产开发有限公司（甲方与昆明市玻璃纤维厂（乙方与签订的《企业兼并协议书》及《兼并方案》――“盛源”地产取得“玻纤厂”资产的方式是“甲方以接收乙方债权承担乙方债务并妥善安置职工的方式进行兼并”、“甲方按现行政策、法律妥善安置乙方全体职工充分保护职工利益确保稳定”。其中“职工安置”和“职工住房”两个方面的“妥善安置”是“玻纤厂”职工权益的重要组成部分！然而“盛源”地产公司以一纸“兼并协议”――“以蛇吞象”取得“玻纤厂”土地债权之后多年来拒不履行其“兼并”义务――“妥善安置”玻纤厂职工！

（2）一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。

【案例】中国平安董事长兼首席执行官马明哲6600万元的年度总薪酬，中国平安年报披露，马明哲的收入由三部分组成:税前工资津贴和其他福利481.9万元，税前奖金（含年度奖金和长期激励首期首次支付）4132万元，保险2.2万元，税前报酬金合计4616.1万元，税后报酬2579.4万元。另外，马明哲拿出2000万元用于公益捐赠，不计在其中，所以总年薪合计为6616.1万元。此外，年报特别注明，马明哲的奖金含2007年奖金预发数和2006年奖金补发数（即2006年发生、2007年发放）两部分。

【案例】2008年以来，由于A股巨幅下挫、交易量急剧下滑，“靠天吃饭”的国内各大券商纷纷采取降薪、裁员方式来应对此轮熊市。然而就在这样的背景下，国内首屈一指的大券商——国泰君安证券却大幅提高薪酬及福利费用至32亿元，较年初预算数增长57%，按照国泰君安3000多人的员工计算，平均每个人的收入达到了让同行瞠目结舌的100万元。

【例题1·多选题】下列关于“小金库”发展态势的说法中，不正确的有（）。

A.经过近10年的治理，“小金库”现象得到有效的遏制

B.高发区相对集中。易发区逐步下移

C.来源更加繁杂，方式更加隐蔽

D.根据法律法规，“小金库”性质认定的认定非常容易

【答案】AD

本节小结

1.定义、资金来源

2.表现形式和存放形态

3.使用方向和发展态势§2“小金库”治理政策解读2.1“小金库”处理相关规定

1.国务院于1989年11月下发《关于清理检查“小金库”的通知》，对于清查出来的各项“小金库”资金，要严格按照“自查从宽、被查从严”的原则进行处理。性质严重、情节恶劣的，还要追究单位领导和财会人员的责任。在自查和被查中，如发现有贪污等触犯刑律的，应移交司法机关依法惩处。

2.1995年5月4日国务院办公厅转发的《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号），凡自清自查出的资金，要如数转入单位财务账内，按照税法的有关规定单独计算交纳流转税、所得税或全额上交财政。凡重点清查出的资金，除调账补交各税或全额上缴财政外，还要按照1992年底“小金库”资金滚存余额和1993年以来“小金库”资金发生数之和处以一至两倍的罚款。对私设“小金库”情节严重且不主动自清自查的，除按上述规定处理处，还应追究单位领导人和其他有关人员的责任，构成犯罪的移交司法机关处理。

3.2001年《审计署办公厅关于设立“小金库”行为适用法规问题的批复》，该批复对以往“小金库”的相关规定作了梳理，为处罚私设“小金库”提供了可适用的法律依据。文件规定：审计机关对审计中发现的设立“小金库”行为，可以根据国办发[1995]29号文件定性，对该种行为实施处罚，可以根据《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的有关规定或者《审计法实施条例》第五十二条、五十三条的规定。国办发[1995]29号文件不再适用对设立“小金库”行为进行行政处罚。

4.2004年11月5日颁布的《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号），该条例具有重大意义。它专门规定了设立“小金库”的法律责任，首次明确了私存私放财政资金或者其他公款的处罚处分规定。

5.2009年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发[2009]18号，）。2009年4月23日，在中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发的《关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）

6.最高人民法院和最高人民检察院在对各自的廉洁规定中要求不得私设“小金库”，并且最高人民检察院在其《检察人员纪律处分条例》（试行）中对私设“小金库”的行为规定了对主要责任者和其他责任人员的处罚。这样，使该条例更具有可操作性、针对性和惩戒性。

7..刑法并没有对私设“小金库”的行为进行规定，只有相关私设“小金库”行为危害了税收征管或者对财产进行私分危害国有资产的，才在危害税收征管系列罪中和私分国有资产罪中予以规定。

2.2“小金库”认定的政策解读

2.2.1符合规定的单位账簿的政策规定

《会计法》对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：

第一，必须依照《会计法》和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度，是指由财政部制定或者财政部与国务院有关部门联合制定或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、办法等规范性文件。

第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。

第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。

2.2.2符合规定的单位账簿政策规定理解

根据以上《会计法》的相关规定，并结合行政事业单位财政决算报表编制和企业财务会计报告编制的有关要求，以及《会计基础工作规范》等相关规定，我们可以对“符合规定的单位账簿”政策规定理解如下：

第一，各单位可以按照具体的业务要求设置各种辅助账、明细账、日记账等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项经济业务，但其总分类账簿应该是唯一的，而且必须全部汇总登记单位的全部经济业务内容，并保证其真实、完整。

第二，各单位对外提供的决算报表或者财务会计报告必须根据单位唯一的、汇总登记单位全部经济业务的总分类账簿分析填列。

【例题2·多选题】下列各项账簿中，属于不符合规定账簿的有（）。

A.固定资产租金收入在辅助账簿中核算，未纳入总分类账簿

B.明细账中列支的会议费经查无实际发生

C.对外提供的决算报表与财务会计报告数据不一致

D.财务会计报告真实、完整反映单位的真实情况

【答案】ABC

2.2.3“小金库”认定的特殊情况

1.在往来科目中列收列支，不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。

【案例】2002年至2009年7月，南航集团所属企业将货运服务、机务维修、过站维护等收入共计10550.6万元转入“三产”单位或工会，已用于发放职工奖金补贴及其他开支6821.85万元。

上述情况属于小金库，如果说将收入计入本单位的账上，不属于小金库。如下核算

借：银行存款

贷：其他应付款

其次，个别单位对某些专项资金，单独设置会计账簿进行登记核算，既不进行总账汇总登记，也不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映。类似于此类行为均可认定为“小金库”。

另外，较为常见的还有很多单位的下属非独立会计核算主体设置会计账簿核算的情况，如单位内部食堂、招待所等。其账簿所登记经济业务内容必须汇总至其主体或上级单位总分类账进行汇总登记，否则其所登记核算业务内容即未纳人“符合规定的单位账簿”，可以认定为“小金库”。

【例题3·多选题】下列情况应该认定为小金库的有（）。

A.将收入存入个人存款账户

B.私自将单位现金存入银行，产生的利息用于发放集体福利

C.将收到的房租收入作为其他应付款核算，实际用于招待宴请

D.未将内部职工食堂的收入纳入单位核算

【答案】ABD

【案例4】A行政单位为省财政一级预算单位，所属有ll户事业单位、4户企业单位。根据案例分析，以上哪些单位的哪些行为是“小金库”行为，其资金来源和存放形态是什么?

（1）2007年12月，A单位所属C事业单位收到主管税务部门返还的个人所得税代扣手续费4.75万元，计入该单位暂存款科目后，全部用于该单位财务工作人员节假日加班补助发放；

【答案】C单位将税务部门返还个人所得税代扣手续费4.75万元不形成“小金库”；

（2）A单位所属D全额事业单位，分机关账、后勤账和基建账分别核算单位日常经费收支业务、职工食堂业务和单位基本建设经济业务，2008年会计期末，将基建账所登记业务内容汇总到机关账进行登记后，根据汇总登记账簿分析填列年度决算报表上报A单位。D单位对职工食堂每月补贴2万元，从事业支出中列支；

【答案】D单位后勤账所登记核算内容形成D单位的“小金库”，因为后勤账所登记经济业务内容没有汇总至其主体或上级单位总分类账进行汇总登记。资金来源为财政拨款，存放形态可能有现金、银行存款。基建账所登记核算内容不形成“小金库”。

（3）A单位所属G事业单位，2007年至2009年期间设专账核算、专户存储政府承贷的某外国政府无息贷款，会计期末G单位将该项贷款收支结余情况按照要求编制报表报送该贷款管理机构。为避免重复报送，在报送A单位的单位年度决算报表中未包括以上贷款业务内容。

【答案】G单位将外国政府无息贷款设专账核算的行为形成“小金库”，属于不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映。资金来源为其他，存放形态可能有现金、银行存款或者固定资产形态等。

2.3“小金库"处理政策解读

“小金库”问题处理处罚主要依据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》以及《中华人民共和国税收征管法》。此外，还包括预算、资产、现金、商业保险等相关法律法规、规章制度的相关规定。

2.3.1设立“小金库”行为的惩处方式

主要方式有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。

项目概念具体内容1处理是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为责令改正（责令停止执行）、调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级次）、收缴应当上缴的财政收人、限期退还违法所得（限期退还被侵占的国有资产）、追回有关财政资金（国家建设资金）、暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项（核减或停止拨付工程投资）、销毁非法票据或撤销非法账户。2.行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。种类主要包括警告、批评、罚款、没收违法所得、公告。

对违反《会计法》的有关会计人员，县以上人民政府财政部有权吊销其会计从业资格证书。

根据《会计法》的规定，《中华人民共和国注册会计师法》规定，省以上人民政府财政部门对违法会计师事务所或注册会计师有权暂停其执行业务、撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。3.党纪政纪处分党纪政纪处分是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。对党员的纪律处分划分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。

政纪（行政）处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。4.组织处理根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。停职（即暂时停止履行职务，检查反省问题）、调整（即调离现工作岗位）、免职（即免去或者建议免去担任的党内外领导职务）三种方式

自《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法处理。（1）《会计法》相关规定第四十二条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计账簿的；

（二）私设会计账簿的；

（三）未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的；

（四）以未经审核的会计凭证为依据登记会计账簿或者登记会计账簿不符合规定的；

（五）随意变更会计处理方法的；

（六）向不同的会计资料使用者提供的财务会计报告编制依据不一致的；

（七）未按照规定使用会计记录文字或者记账本位币的；

（八）未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的；

（九）未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度或者拒绝依法实施的监督或者不如实提供有关会计资料及有关情况的；

（十）任用会计人员不符合本法规定的。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。会计人员有第一款所列行为之一，情节严重的，由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。

有关法律对第一款所列行为的处罚另有规定的，依照有关法律的规定办理。第四十三条伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。第四十四条隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。第四十五条授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予降级、撤职、开除的行政处分。（2）《财政违法行为处罚处分条例》相关规定第三条财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：（一）违反规定设立财政收入项目；

（二）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限；

（三）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收；

（四）缓收、不收财政收入；

（五）擅自将预算收入转为预算外收入；

（六）其他违反国家财政收入管理规定的行为。《中华人民共和国税收征收管理法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。第四条财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）隐瞒应当上缴的财政收入；

（二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；

（三）坐支应当上缴的财政收入；

（四）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；

（五）违反规定退付国库库款或者财政专户资金；

（六）其他违反国家财政收入上缴规定的行为。《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。第六条国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金；

（二）截留、挪用财政资金；

（三）滞留应当下拨的财政资金；

（四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准；

（五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。第八条国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得和被侵占的国有资产。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）截留、挪用国家建设资金；

（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金；

（三）违反规定超预算投资；

（四）虚列投资完成额；

（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定处理、处罚。第十一条国家机关及其工作人员违反国家有关账户管理规定，擅自在金融机构开立、使用账户的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，没收违法所得，依法撤销擅自开立的账户。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。第十六条单位和个人有下列违反财政收入票据管理规定的行为之一的，销毁非法印制的票据，没收违法所得和作案工具。对单位处5000元以上10万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）违反规定印制财政收入票据；

（二）转借、串用、代开财政收入票据；

（三）伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据；

（四）伪造、使用伪造的财政收入票据监（印）制章；

（五）其他违反财政收入票据管理规定的行为。属于税收收入票据管理方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。第十七条单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。第十八条属于会计方面的违法行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。第十九条属于行政性收费方面的违法行为，《中华人民共和国行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律、行政法规及国务院另有规定的，有关部门依照其规定处理、处罚、处分。（3）《中华人民共和国税收征管法》的规定第六十三条纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六十四条纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下的罚款。

纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。

2.3.2设立“小金库”行为的专门处理规定

1.《设立“小金库”违纪行为适用（中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》（2009年7月24日，中央纪委印发）

“小金库”概念：指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

适用范围：党和国家机关、人民团体、事业单位、国有和国有控股企业及其内设机构，对设立“小金库”行为负有责任的领导人员和其他直接责任人员中的共产党员。

可操作性：将有关设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为与《中国共产党纪律处分条例》有关罚则一一对应，可操作性更强。

2.《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》（2010年1月5日，监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署联合印发）自2010年2月15日起施行。

政纪处分相关的具体条文规定：

第四条有设立“小金库”行为的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第五条使用“小金库”款项吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者有其他类似行为的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第六条使用“小金库”款项新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心等的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第七条使用“小金库”款项提高福利补贴标准或者扩大福利补贴范围、滥发奖金实物或者有类似支出行为的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第八条使用“小金库”款项报销应由个人负担的费用的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第九条以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第十条有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，并且有本规定之外的其他违法违纪行为需要合并处理的，对有关责任人员，依照《行政机关公务员处分条例》第十条的规定追究责任。

第十一条对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、压案不查、打击报复举报人等行为的，依法从重处理。

第十二条中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）印发前，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分；情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分；情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

第十三条中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）印发后再设立或者继续设立“小金库”的，对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再依据本规定追究责任。

2.3.3设立“小金库”行为的处理处罚原则§3“小金库”治理2009年“小金库”专项治理来看，力度大，范围广，措施严，目的明确，政策清晰，重点突出，安排科学。

3.12009年“小金库”治理工作情况

3.1.1全国治理工作情况

2009年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发[2009]18号）。4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了《关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）。4月24日，全国“小金库”专项治理工作电视电话会议在北京召开，自此正式拉开了我国全国范围内的“小金库”治理工作的序幕。

中央治理“小金库”工作领导小组：由中共中央纪委、监察部、财政部和审计署牵头，中央组织部、中央宣传部、公安部、中国人民银行、国家税务总局和中国银行业监督管理委员会共同组成，财政部部长谢旭人任组长，中央纪委副书记张毅、审计署副审计长董大胜任副组长。领导组在财政部设立日常办事机构办公室，办公室主任由前领导小组成员、中央纪委委员、中央纪委驻财政部纪检组长贺邦靖同志担任。

治理情况：2009年6月至10月，中央治理“小金库”工作领导小组办公室组织财政部驻各地专员办和审计署派出局共计400人，组成60个检查组，分两个阶段对614个中央单位和全国范围内中央垂直管理驻地单位进行了重点检查。截至2009年11月底，全国自查自纠和重点检查共发现“小金库”22884个，涉及金额101.58亿元；因设立和使用“小金库”款项予以行政处罚270人、组织处理147人、党纪政纪处分298人、移交司法机关处理81人，有力地遏制了“小金库”盛行的势头。

3.1.2山西省治理工作情况

为确保治理工作取得实效，省治理“小金库”工作领导小组办公室采取了一系列行之有效的措施：

1.制定了《“小金库”治理工作举报奖励办法》和《山西省“小金库”治理举报事项管理办法》，实行举报奖励制度。

2.开展了银行账户查询比对和清理工作，将各单位主动申报银行账户情况与各金融机构备案情况、财政部门审批情况进行逐一比对，发现各单位存在的“问题账户”，并对“问题账户”存款余额、资金往来等情况进行核实，发现未纳入单位符合规定账簿核算的“小金库”问题。

3.推行“小金库”自查自纠情况公示制度。各部门各单位要将本部门本单位专项治理工作自查自纠情况进行公示，公示后连同公示实证材料一同报送，充分保护广大干部职工的知情权，增强专项治理工作的严肃性。

4.建立并实施单位法人代表承诺书制度，要求各部门单位法定代表人对本部门本单位“小金库”情况作出书面承诺，并按照“一级抓一级、层层抓落实”的办法，涵盖所属全部单位，提高了自查自纠工作成效。

5.积极做好重点检查工作。从7月末到ll月中旬，山西省各级治理工作机构共计抽调1187人组成149个检查组，对全省6116户党政机关和事业单位开展了重点检查工作，其中检查党政机关2271户，事业单位3845户，检查单位数量占到全省党政机关和事业单位总数的25.95%。

6.加大对自查自纠工作、重点检查工作和对案件核查工作的督查指导力度，确保全省专项治理整体推进。

7.加大审理复核力度，组织了业务精、政策熟、作风硬、品德优的人员组成审理复核组，对检查组提交的问题，严格按照“小金库”的政策规定进行审理复核，切实做到“小金库”定性事实清楚、证据确凿、依据充分、政策清晰。

山西省“小金库”专项治理工作取得了明显的成效。一是取消了一批违规开设的银行账户，全省共发现违规开设银行账户1958个，已清理撤销l443个。二是收缴了一批违规资金。重点检查发现全省各级存在其他违反财经纪律单位315户，违纪资金额度76496.28万元，经审理拟收缴财政资金47859.08万元。三是查处了一批违规案件。经初步统计，各级各部门现已对12名责任人做出了行政处罚，对18人做出了组织处理，共计给予56人党纪政纪处理，移交司法机关处理5人，系统内通报案件26件，新闻媒体曝光案件3件。四是制定了一批整改措施。通过检查发现问题反映出的政策规定存在的缺陷与不足，全省各级治理工作机构正在按照“惩防并重、纠建并举”的原则，逐步加以健全完善。

3.2深刻认识“小金库”治理工作的意义

在当前国际金融危机持续蔓延、外部经济环境严峻、山西省经济发展受到重大影响的形势下，深入开展“小金库”治理工作具有重要的现实意义。

1.贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求

“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱社会主义市场经济秩序，造成国家财政收人和国有资产的流失，而且违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。因此，必须从完善社会主义市场经济体制的高度出发，从全面学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展的大局出发，切实提高对“小金库”治理工作的思想认识。

2.实现从源头上惩治和预防腐败，加强作风建设的必然要求

“小金库”的存在，已成为铺张浪费、奢靡腐化、违法乱纪的重要资金来源，诱发和滋生了一系列的腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，妨碍经济社会健康发展，影响社会和谐稳定，危害党和国家的建设事业。深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，是按照“标本兼治、重在治本”的要求，从源头上治理腐败的重大举措。

3.深化收入分配制度、财税体制等改革的必然要求

“小金库”问题的存在与蔓延，从某种程度上讲也是与现行收入分配制度、财税体制等多项改革正在持续推进，管理体系还不尽完善有关。通过“小金库”治理，可以全面分析和研究现行制度与管理体系中存在的问题与漏洞，采取切实有效的措施加以健全和完善，在不断深化财政、金融、国有资本运营管理体制改革过程中，完善和强化财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，促进收入分配制度和财税体制改革的深化。

4.加快转型发展、安全发展、和谐发展的必然要求

加快推进转型发展、安全发展、和谐发展是当前面临的共同任务。“三个发展”的顺利推进，需要大量的资金投入和财力保障，必须杜绝政府资金的流失和违规使用；需要各级各部门扎实的工作作风和规范的行政作为，必须大力加强反腐倡廉建设，严肃查处各种奢侈腐败行为。开展“小金库”治理工作与服务“三个发展”结合起来，有效查堵违法乱纪的资金来源，进一步净化党风政风和社会风气，从而可以更好地凝聚广大人民群众和各级党员干部的向心力和战斗力，加快发展步伐。

3.3“小金库"治理工作趋势及下一步的安排

对于“小金库”治理下一步的工作，《意见》中做出了明确的安排部署，2009年首先在全国党政机关和事业单位开展，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。在日前中央治理“小金库”工作领导小组下发的《关于进一步做好2010年“小金库”治理工作的通知》中，强调要进一步加大党政机关和事业单位“小金库”治理工作力度，上半年要组织财政、审计等部门对有关单位进一步开展检查；2010年将全面展开对社会团体“小金库”治理工作；要组织调研，对国有及国有控股企业“小金库”问题的现状、成因和表现形式进行分析，适时开展对国有及国有控股企业“小金库”治理试点工作。

1.认真学习，进一步增强对深入推进“小金库”治理工作重大意义的认识

机关各部门、各派出机构、直属单位（以下简称“各单位”）要认真学习、深刻领会中央有关精神，切实把思想认识统一到中央的重大决策部署上来，要从深入贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式、保持经济社会平稳较快发展，切实解决损害群众利益的突出问题、促进社会和谐稳定，推进党风廉政建设和反腐败工作的全局高度，进一步深化对开展“小金库”治理工作重要意义的认识，增强工作的责任感和使命感，继续把这项工作抓好，抓出成效。

2.加强领导，形成“小金库”治理齐抓共管的工作局面

各单位“小金库”治理领导机构要按照力度不减、机构不撤、队伍不散的要求，切实履行职责，认真抓好“小金库”治理的具体组织工作。各单位主要负责人要按照党风廉政建设责任制要求，切实担负起“小金库”治理工作的领导责任，把“小金库”治理工作摆在重要位置，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办，认真抓好本单位的治理工作。

3.突出重点，加大机关和事业单位“小金库”治理工作力度

各单位要全面开展对2009年的“小金库”治理“回头看”工作。在“回头看”工作中，重点抓好“五查五看”：

一查宣传工作重视程度和宣传措施落实情况，看宣传发动是否到位；

二查自查自纠覆盖面和自查自纠措施落实情况，看自查自纠是否到位，在此基础上，开展2010年1-6月份“小金库”自查自纠工作；

三查重点检查覆盖面和重点检查深入情况，看重点检查是否到位；

四查严格执法执纪情况和责任人员处理情况，看责任追究是否到位；

五查有关问题整改情况和长效机制建设情况，看整改落实是否到位。

各单位“小金库”治理领导机构要按照“五查五看”要求，抓紧制定具体工作方案，落实工作措施，切实抓好本单位“小金库”治理“回头看”工作。“回头看”中发现的各种违法违规问题，必须自觉纠正。

4.深入调研，开展对社会团体、国有及国有控股企业“小金库”治理工作

根据《意见》和中央纪委第五次全会部署，今年“小金库”治理要延伸到社会团体、国有及国有控股企业。在借鉴行政事业单位“小金库”治理工作经验的基础上，今年将全面开展对社会团体“小金库”治理工作；同时，有关单位应针对国有及国有控股企业的情况和特点，组织开展调研，对国有及国有控股企业“小金库”问题的现状、成因和表现形式进行分析，积极审慎地提出治理意见，把中央的部署落实到位。

治理范围：社会团体治理范围包括依法在民政部门登记管理的社会团体；国有及国有控股企业治理范围包括由区政府及其部门、机构和各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。

治理内容：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。重点是2008年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2007年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。

检查面要求：自查面必须达到100%。社会团体重点检查面不得低于治理范围单位总数的5%，重点领域和重点单位检查面不得低于20%；国有及国有控股企业重点检查面不低于国有企业户数的20%，每户重点检查企业的重点检查面应当不低于所属子企业户数的20%。

时间步骤：社会团体和国有及国有控股企业治理工作经过前阶段动员部署，自查自纠截止2010年9月底、重点检查截止2010年11月底、整改落实截止2010年12月底。

5.统筹安排，扩大“小金库”治理工作的综合成效

各级“小金库”治理领导机构要将“小金库”治理作为日常工作的一项重要内容，与加强内部控制、规范津贴补贴、推动事业单位改革、规范国有企业高管人员薪酬管理，及加强资产财务管理等工作紧密结合，与委托业务费专项检查、领导干部经济责任审计、财政预算执行情况审计自查、会计信息质量自查、国有资产监管等工作同步推进，进一步扩大“小金库”治理的综合成效。

6.严格执法，严肃处理“小金库”违法违纪行为

坚持自查从宽、被查从严政策。对自查发现的问题，各单位要督促抓紧进行整改，切实做到自查自纠；对重点检查发现的问题，要统一处理标准，按照事实清楚、定性准确、处罚严格的原则，依法严肃处理。

要坚持处理事和处理人相结合。在依法对单位违法违规问题做出行政处理处罚的同时，严格执行《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》等文件，落实对相关责任人员特别是领导干部的党纪政纪追究。对触犯刑律的，移送司法机关查处。对于检查中发现的其他违纪违法案件线索，要按有关规定和程序办理移交。

7.注重预防，构建防治“小金库”长效机制

各单位“小金库”治理领导机构要按照“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的要求，把防治“小金库”长效机制建设作为重点工作积极推进。要结合行政事业单位、社会团体和国有及国有控股企业“小金库”检查，从健全法制、完善制度、深化改革、加强监督入手，围绕反腐倡廉制度建设、规范预算资金使用、完善国有资产管理、推动事业单位改革，以及加强内部控制和外部监督等方面。

1.从源头抓起，全面治理

2.疏堵并举，标本兼治

3.强化法律和制度建设

4.深化改革，完善各项管理措施

5.推行“双公开”，强化监督

6.强化内控和审计监督

7.加大查处力度，严格追究相关人员的责任

8..深入发动，继续认真办理“小金库”问题举报事项

广东省2010年治理情况介绍

2010年9月15日§4“小金库"日常防范从外部监管、内部控制和外部监督三个方面杜绝“小金库”的滋生，是实现彻底清理“小金库”目标任务的必然之路。

4.1政府部门加强制度规范和日常监管

根据治理发现的问题，逐步建立健全相关制度规定，堵塞“小金库”产生的制度根源，进一步加强日常监管工作力度，成为政府相关监管部门的重要课题。4.1.1着力推进四项改革

1.要着力推进事业单位体制改革

（1）事业单位改革的思路

根据改革方案，事业单位将被分成三类。

第一类是主要承担行政职能的事业单位，属于“政事不分”，改革目标是逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。

第二类是主要从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场。

第三类是主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。

（2）事业单位改革的几大难点

第一，改革涉及机构和人员众多。

第二，机构类别比较庞杂。

第三，如何建立有效的激励机制是关键。

（3）事业单位收入分配机制改革

第一步，从2009年1月1日起先在义务教育学校实施；第二步，配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药物制度，从2009年10月1日起，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施；第三步从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。事业单位实施绩效工资的同时，对离退休人员发放生活补贴。

2.要着力推行行政事业单位津补贴规范工作

一是全面反映现有津贴补贴发放情况。

二是规范津贴补贴资金来源渠道。

三是增强地区间公务员收入差距的调控能力。

四是建立规范的津贴补贴发放制度。

按照有关规定，各级行政事业单位规范津贴补贴后，一律不得以任何借口、任何名义、任何方式自行设立津贴、补贴项目。

3.要落实住房分配货币化、商品化改革政策

我国住房制度改革还存在一些亟待解决的问题：第一，房改意识逐渐淡薄，甚至以为房改已经结束了；第二，部分城市普通商品房的房价过高，超出了中低收入者的支付能力；第三，部分城市政府介入住房问题的力度不够，经济适用住房、廉租房供应量不足，甚至是严重不足；第四，住房法制建设亟待加强，国外对房地产住房立法是多如牛毛，我们国家的立法还刚刚起步；第五，住房发展与改革的行政管理力量薄弱。

【案例】某省直机关将行政事业性收费转移为经营服务收入，由下属事业单位控制的企业收取后支付给某房地产开发公司，为单位职工承担的团购某高层住宅楼费用共计129.19万元，利用“小金库”资金搞变相福利性分房。

4.要着力推进部门预算制度改革

中央部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程：

“一上”阶段，主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。

“一下”阶段，主要目的是由财政部下达各部门预算控制数。

“二上”阶段，主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。

“二下”阶段，主要目的是以法律文件的形式下达下一年度预算。

财政部门无法对部门的预算资源、预算需求进行全面掌握，财政在同其他部门间预算编制的博弈中往往处于劣势，客观上造成了部门预算以部门意见为主导的局面，产生了滋生“小金库”的空间和土壤。

4.1.2严格执行三项制度

1.要严格禁止党政机关办企业制度

中央多次发文规定，党政机关，包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，一律不准经商、办企业，但通过检查，党政机关办企业现象还是普遍存在。

2.严格禁止党政机关利用职权无偿占用企业钱物政策制度

90年代中期多次发文禁止党政机关和事业单位利用职权无偿占用其他单位的钱物、向企业索要赞助款等，如国经贸[1995]309号《关于进一步清理党政机关及其工作人员无偿占用企业钱物工作的意见》

3.严格“收支两条线”制度

历时十多年的“收支两条线”管理制度改革取得了有目共睹的阶段性成果，为深入推进各项改革打开了一个重要突破口。

改革经历了三个阶段：

（1）从90年代初到1996年前，为改革初始阶段

（2）从1996年到2000年，为改革广泛开展阶段

（3）从2001年至今，为改革延伸推进阶段

当前“收支两条线”制度存在的问题

一是思想认识还不到位。

二是法律法规不健全。

三是“收支两条线”管理的范围需要进一步扩大。

四是收支管理不完善。

五是监管有待加强。

六是相关配套改革还不到位。

4.1.3健全完善四项制度

1.社会募捐款管理使用制度

2.党费财务核算缺少专门的会计制度规定

3.党政机关和事业单位无偿占用其他单位钱物的行为缺少相应的惩处措施

4.监狱、看守所内部经营收入管理制度缺失

4.1.4加大日常监管力度

1.加大财务会计法规执行情况的监督检查力度

要进一步加大财务会计法规执行情况的监督检查力度，同时不断提高财务人员业务水平也显得尤为重要。

2.加大银行账户监管力度

3.加大国有资产监管力度

国资发法规〔2009〕286号关于印发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》的通知

《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》国务院国有资产监督管理委员会令第15号自2006年5月7日起施行。

《中华人民共和国企业国有资产法》中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过，现予公布，自2009年5月1日起施行。

2006年5月30日，财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》

《企业国有资产监督管理暂行条例》中华人民共和国国务院令（第378号）已经2003年5月13日国务院第8次常务会议讨论通过，现予公布，自公布之日起施行。

4.2单位加强内部控制

内部控制，是指由企业董事会（或者由企业章程规定的经理、厂长办公会等类似的决策、治理机构，以下简称董事会）、管理层和全体员工共同实施的、旨在合理保证实现企业基本目标的一系列控制活动。

内部控制的基本要素：内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督检查。

内部控制的一般方法通常包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。

4.2.1行政事业单位内部控制存在的问题

1.内控意识相对薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄。

2.财务管理制度不健全。

3.资产管理和控制制度有待加强。

4.对预算控制缺乏刚性。

5.费用支出方面缺乏有效控制。

6.固定资产管理比较薄弱。

7.票据管理不够严格到位。

8.岗位设置不够合理。

4.2.2提高杜绝“小金库"的思想认识

1.以多种形式、多种渠道强化宣传教育

2.各级纪检监察部门要加大财经法规的宣传力度

3.要加强单位内部会计的职业道德建设

加强会计职业道德建设应从以下两个方面进行：一是要从机制上、制度上加强建设，建立完整的会计职业道德体系；二是要从会计人员个人的思想观念、职业道德和行为规范方面加强建设。每个从业人员，不论是从事哪种职业，在职业活动中都要遵守道德。作为财务人员，应当遵守的职业道德是：坚持会计诚信原则。

4.2.3加强单位内部控制制度建设

1.要建立和完善财务制度

2.建立和完善经济责任制度

3.建立和完善举报制度

为加强行政事业单位内部控制，采取多层次、多方位的控制方法，来达到内部控制目标。

1.不相容岗位相分离制度。按照科学、精简、高效的原则，各单位根据各自的职能目标，合理设置职能部门、工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、相互制约的工作机制。

在单位中，通常有6大类主要的不相容职务：

（1）授权进行某项经济业务和执行该项业务的职务要分离；

（2）执行某些经济业务和审核这些经济业务的职务要分离；

（3）执行某项经济业务和记录该项业务的职务要分离；

（4）保管某些财产物资和对其进行记录的职务要分离；

（5）保管某些财产物资和使用这些财产物资的职务要分离；

（6）执行某项经济业务与监督这些经济业务的职务要分离。

2.授权批准与集体决策制度相结合。有关事项在业务发生前必须经过书面授权批准，明确责任，单位各级管理层必须在授权范围内行使职责，对于越权行为要有一定的惩罚制度。同时，授权批准要与集体决策相结合。内控制度要求，每一种权利都要接受纵向制约（即单位内部上下级之间），同时也要受到横向制约（即单位领导班子成员之间）。

3.财产保护制度。要建立财产日常管理制度核定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全，严格限制未经授权的人员接触和处置财产，防止财产流失、浪费。

4.预算控制制度。提高预算控制管理水平，一要完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等方面作相应的规定，建立预算的跟踪、分析和评价制度；二是完善预算控制制度，确保资金的正确使用，提高资金的使用效益；三是建立预算执行情况预警机制，科学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出预警信号，积极采取应对措施。

5.加强内部审计监督。要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。

6.建立和实施绩效考评制度。要科学设置考核指标体系，对单位内部各个责任部门和干部职工的业绩进行定期考核和客观评价，来实现对其工作过程中行为的约束和引导。对于严格执行内部会计控制制度的，给予精神或者物质奖励;对于违规违章的，坚决给予行政处分和经济处罚。