城市可持续发展与战略情况评价

可持续发展与环境战略评价OnSustainableDevelopmentandStrategicEnvironmentalAssessment马思源(湖南城市学院建筑与城市规划学院)内容摘要可持续发展的事实需要具体的手段与方法。在对可持续发展和战略环境评价（SEA）的概念、内涵和特征进行概略分析的基础上，通过分析两者之间的内在联系，着重考察以SEA实施可持续发展的理论依据和方法。制度安排和决策程序是解决城市可持续发展问题的关键，战略环境评价在城市可持续发展综合决策中具有核心地位。战略环境评价着眼于时代生态公平，具有战略性、开放性、灵活性、科学性的特点。目前在实施中存在信息不共享、缺乏技术支撑等问题，因此必须通过合理的制度安排奠定战略环境实施的制度基础。关键词可持续发展战略环境评价环境影响评价城市化全球化前言可持续发展作为一种新的反站理论和发展模式，对其概念和含义上有许多争议，但目前被广泛接受的定义是：可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足起需要的能力构成危害的发展。可持续发展的核心是社会、经济与环境的细条发展、既要求在发展过程中，使经济、社会和环境目标相互结合，相互协调，从而使经济持续性、社会持续性和环境持续性得以共同实现。实现可持续发展的首要关键是要制定可持续发展的战略和政策，即要系统、综合评估战略决策对可持续发展的影响，使制定和实施的每一项战略决策都满足持续性目标。为此，应将持续性目标融入决策过程并作为决策过程的一项重要指标。战略环境影响评价（SEA）是指在决策过程的早期，对政策、计划、规划等战略决策及其替代方案的广泛的环境影响（包括生物自然、经济、社会和政治影响）进行规范的、系统的、综合的评价过程，以保证决策过程中对社会、经济和环境问题的考虑能相互融合、相互统一。SEA在应用上主要表现为部门SEA，区域SEA和间接SEA三重形式。SEA中应考虑的影响有3种类型：传统影响，与持续性有关的影响及与政策有关的影响。一、城市可持续发展与全球化和城市化挑战进入21世纪，世界城市普遍受到全球化和城市化的挑战，尤其是全球化和城市化过程中可持续发展的挑战。目前全世界超过一半的人口居住在城市，创造了绝大部分的经济财富。同时，城市人口和经济增长也带来外部性，城市更多的资源需求和废气物，出现严重的环境问题。越来越多的人受到城市环境退化的影响：超过11亿的城市人口面临恶劣的空气，4.2亿人没有足够的卫生设施，2.2亿城市居民使用不洁饮用水。目前，中国是全球经济增长速度最快的国家之一，同时，作为世界上人口最多的国家，正面临着日益严峻的环境、资源和发展防方面的挑战。告诉的经济发展在带来累累硕果的同时，也伴随着环境恶化、生态破坏和资源匮乏。许多大中城市和乡镇都面临空气、水垃圾、噪声污染等问题，以及土地质量下降、自然资源退化等现实，这将严重影响人们的身体健康和生活质量。为解决城市不可持续发展的问题，必须从决策的“源头”控制污染和减少环境破坏，关键在于城市发展、有关的制度安排和决策是否具有可持续性。由于决策事物引起重大环境污染和生态破坏的教训很多，比如，“三江平原农业开发”导致的水土流失和洪水泛滥：80年代末制定的支持乡镇企业政策，包括“十五小”企业对部分地区的环境造成的严重污染。历史教训表明，政策，规划和计划所城市的影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点，如果在决策初期不考虑可持续发展问题，造成的后果往往难以弥补。尤其是大规模的自然资源开发利用，只有在政策或规划层次上进行环境影响评价，才能为实现可持续发展奠定基础。因此，在城市发展过程中，可持续原则应作为政策的核心和主体，通过规划、计划和最终的建设项目逐渐分解和贯彻。环境影响评价是把城市可持续性原则通过“战略与政策—规划与计划—建设项目”逐步实施下去的重要手段和适宜方法。战略评价是对政策、规划或计划，以及代替方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括把评价结果应用于公共决策中，是在政策、规划和计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。二、战略环境评价的伦理基价值与决策特点战略环境评价通常被看作是实现可持续发展战略的重要工具之一。传统的环境影响评价研究的是项目建设和运行期间的环境影响，关注的是“代内公平”可持续发展除了“代内公平”外，更加关注“代际公平”的决策伦理思想。战略环境评价则是把可持续原则的事实从抽象的、宏观的战略层面落实到实际的、可操作的具体项目的桥梁。目前许多国家都以立法或行政命令的形式要求决策部门对于可能造成重大环境影响的议案、部门规章及规划方案开展战略环境评价。战略环境评价在可持续发展综合决策汇总起着不可替代的作用。一方面，战略环境评价为评估政府决策的环境影响提供了一整套技术方法，为决策者提供环境信息，帮助选择最可持续的方案，也为环境管理提供指导。令一方面，战略环境评价最为综合决策的运行框架，能够弥补政府部门间协作不强、信息分散的问题，建立部门间渠道，使得决策过程和环境评价过程相互作用，促进决策科学化，协调利益冲突。婶子演得战略环惨境评价创的决策炊特点有箩以下几斩个方面厕；首先奴是他的迫战略性越，决策临者、评甲价者和裤相关利宁益人都脸采用战袍略性思侄维，以狠可持续网发展为桑原则，抓预防为抚主，着焰眼与长暗远，持优久的利护益。其堪次是它红的开放寒性，战蜘略环境块评价通碑过教育析、培训挽、论坛抹和有关貌项目让补相关利驰益人和璃公众公叛开地参算与问题智的讨论邀，并把钞评价内撑容向公锈众开放证，充分挂体现社阅会主体棋的环境皱平等，秋并且构航建一种肾社会决弯策文化升。再次捧是他灵牵活性，缺战略环滋境评价暖针对可肝持续发嗽展的决具策过程钉，而不定是决策像结果，达因此在穿不同时供期应充某分考虑口相关利小益人的葡相互关车系，形麻成具有吩灵活性狠的决策事过程。超最后是孔它的科效学性，哑战略环绳境评价况体系理虹论的思闲想，利把用科学铲的方法蓄与技术尾，过程渠公开、拒方法严模格，能陈够保证踢评价结突果的客芹观性。丙三、城烦市可持可续发展屑的战略城环境评谱价实践唱与存在肝的问题筐从帖2续0驰世狭纪昼8宪0盐年代末炼开始，赠战略环用境评价亲作为实特施可持出续发展郊战略的细重要措搜施织，汽鸽得到各请国的广时泛接受饱，世界家环境与床发展委钥员会、叶欧盟睁、谜OED社C诚、世界蓬银行、脖联合国神等国际相组住积底极推动乱其发展麻，美国扰、加拿妈大、英翁国等国焰家都以废不同形例式要求串开展战础略环境越评价工流作。苗加拿大洲是事实车战略环恢境评价壤较早的庄国家啦，勉2信0参世巨纪源9厉0膨年代就烂颁布了华关于战关略评价趁的政府赴令和战款略环境驰指南。歉加拿大欧把战略蠢环境评腊价与公箱众决策葱紧密结蔽合起来誉，通过杀吸引公迁众关注凝和良好逗商业运纽作实现床可持续哲发展目垂标，著酱名案例期有多伦我多滨水荷地区恢走复项目仿。穗美国败在腥2皇0卵世僵纪被8稼0阔年代后男大规模廉开展了差战略环葵境评价变活动，挣环境保体护局、嚷能源部唉、住房智与城市潮发展部灿交通部熟、林业哨署等作形为参与变部门。祥取得突彩出成绩聪的是加基利福尼步亚，该尾地区每介年完成纪的战略累环境评乞价项目等超筋过川13花0殃项，主帜要面向漆区域综里合规划猫、重建席规划、病水资源炒管理规版划、公壤园和休逃闲地规进划等。枯英国的衡战略环辰境评价规不是通解过制度饲化的程绵序执行弃的，而脖是以环泼境保护文局提供回指导方域针确立魄事实。称然而，制政府部贺门的几及乎和规臭划所起烫的作用享毕竟有消限，不况过，这朽些年来姐的私有呆化进程鹿和规制兼放松对分战略环堡境评价糊的开展牙起到一选定的推猾动作用善。膏中国开授展环境券评价始键于碰2糊0孕世糕纪氏9丧0吹年代初阵期，主尿要形式腰是区域民环境影齿响评价枣，与战稠略环境替评价在仙理论、架方法和雕技术当事都存在光一定差溪距。目侄前较为籍突出的林例子包看括中国涝汽车产妨业革命犹政策环纱境影响费评价、动江苏省残结构调应整环境父影响评淡价、中放国科学政院的区匹域开发捆前期研拢究等等当。葱在世界垦各国对拐战略环估境评价洲实践过犯程中也远存在着绸不足，痰比如政划府部门看间缺乏螺协作，妖实施效造率不高晨，运作取流程不哄畅；同交时由于万环境信茎息不共琴享、不食完全、胡阻碍了帖战略环吹境评价站的发展检。战略浙环境评朴价主要增面向决晓策过程姑，但如谜何在决屑策中考梦虑政策从的环境浸影响，兽还缺乏飞相应的逃分析技车术的支均撑，也胖缺少相哨应的法摩律和规开章的支奶持。尽吹管目前严有很多果成功的魄案例，常但在多禁数战略恋环境评齿价项目哑中仍然轿缺乏公赞众的广三泛参与姻。此外啊，一些来战略环激境评价单的评价兽方法、柄技术还个学要进衬一步研蒸究。唤搜省姨挨四、城芽市可持凝续发展半中战略绍环境评蛾价的政继策措施吴尽管是给城市发敬展北京图和经验踢各有不夺同，但蒙都要面锹对全球竞化、经俩济重构司、社会驴冲突、梅环境、弄制度变警革所带赢来的压副力。对柴于中国贸这样的驱发展中腹国家而翼言，全毁球化和贡可持续滑发展带户来环境耳压力更汁加严重种。经济卡繁荣、盐社会发药展和环叼境的保脸护与改群善，需币要利用蹦可持续宁发展战紧略来迎赴接各种购挑战，忆并在决要策过程漆中通过超战略环钓境评价只实施，枣合理制招度安排含来解决愉决策中皇的环境梯问题。南包括以工下六个因方面：驼第一，平进行战奋略环境裁评价试互点工作票。通过氏借鉴国才外经验沾，开展亏中国城膊市决策尺中战略伙环境评点价试点乌工作，孩积累经洒验，为犬中国战贡略环境扭评价方期法、程维序、指膀南盯的指定和做好准岛备。孕第二，书加强战僚略环境却评价方糕法、技巡术、程抬序、指搬南、理数论、规桌章、法时律的研冠究，并贸不断完欺善和修嘱正，开题发新的巡方法、赌程序。绪归外战旨略环境指的有关柔理论、辜方法并课不完全翼适合中喜国国情批，因此端需要针袍对中国肠城市发漂展的实借际情况情，指定垃自己的玻战略评点价理论包、方法糠及相关时的理发捕工作。拜第三，植利用信酬息技术阁开发战判略环境葛评价数杂据库。将鉴于目摔前国内胡城市发孩展环境棋信息的政缺乏，宪尤其是废城市各甘组织机劫构、部记门间环圆境信息遣不共享愤，常常李导致相霞关利益钞人之间倡不能有诱效协作授。要解扯决这个茫问题，偿必须利挡用信息悠技术来粘开发战堪略环境雁评价数巾据库，贿比如地程理信息侧系统事（凭GI级S筐）、决宵策支持狮系统、虫数据挖棵掘等信封息技术锐和网络作技术等脂。通过逼城市环鞭境信息败搜集和晚分析、床开展国裂际合作尝，是全枝球化的悔战略环刑境评价祝信息的您根本保领障。输第四，宁注重教昆育、培写训和建袍立宣传债网络。助政策、旬规划、披即或与漫环境问习题的融币合，离娘不开教吗育和培枝训的作落用，通总过组织秃研讨会约或论坛硬的形式赌来沟通佣与战略现评价的款相关事英宜。这财个过程数中涉及淹到许多纤相关利倦益人，乐包括组伴织者、辟实施者仇、管理熔者、政铺府机构繁、专家行、顾问蝶、公众抱、非政吨府组织缺、私人津企业等桃等。建近立相应鹿的宣传俩网络来知促进公耽众环境陪意识的元提高，叛要充分丽利用互谋联网、顾新闻媒锅介、研墙讨会、奔公众论删坛等方徐式进行赛。却第五，根加强公应众参与信。在战屯略环境良评过程休中，让呆公众参榆与近来制，允许确组织者览以积极进的方式症来管理辆参与者刑，公众柳参与是链实施可系持续发邻展的重俗要方面炊。同时县，在提省高城市滑防灾救览灾的能卷力方面参，社区醒也应该嫂受到重除视。浆第六，吃国际交战流。功艘过增强贷世界各棉国战略垂环境评乌价信息谅和理论庭的交流疲，寻求细建立有绣效的战俘略环境驳评价体共系，力装求对世杜界性环慢境问题吧及时准狐确地做抚出决策注。必五、以狂战略环够境影响戴评价实州施可持电续发展喜战略决把策的影晨响具有抱长期性唇和广泛芝性，战党略决策片的持续粗性是实帅现可持说续发展句的重要网基础。搜战略环俗境影响导评价已答被广泛枪认为是璃保证战丸略决策跑的持续浇性，从旬而促进甚可持续缘发展的东一种重跟要手段词。尽管绵对可持延续发展躬的定义赌存在分厅歧，但秒几乎所抽有的人念都认同绝：可持钩续发展换的核心哈是在发羡展的过详程中，日使经济沿、社会倾和环境揉目标相碍结合、椒相互协才调，从颈而使经吹济持续薪性、社扇会持续听性和环踪境持续代性得意氧共同实余现；筑可持续行发展需造要一种姐综合的歪、整体斯的方法钞。战略行环境影鉴响评价刃强调综姻合性和追整体性影，其将打环境目纱标和持捡续性原佣则融入屠决策过健程中，植使决策笼过程能朗同时考时虑社会钥、经济欲和环境声因素，端从而成司为实施额可持续煌发展的独一个重歇要工具催。具体迹来说，姨战略环筹境影响巴评价可们以从以庆下几个浸方面促军进可持茅续发展封。们5.1斩可持续禁发展提壳供整体耐性方法歌陆决传统的堂决策指跪定过程弹由于受邀过度乐掉观主义仙、机构杀分割、鞋短期的员政治任美务及经历济目标沟的强烈粒制约，没其往往屈忽视或郊不重视阻长期的乔生态和小社会经迎济影响展。实现赌持续性钱目标需灾要在决地策过程抖中使用或一种更松整合的涛、跨学虎科、跨姻部门方葵法。战视略环境否影响评遍价为考往虑持续旬性原则帖提供了感一个整暑体性方防法，其盒能加强赢在政治仓议程中雁对长期茅的生态骑和社会撞经济影混响的考类虑、使罚战略决悼策的指爽定基于得更广泛话的背景扁和可持乱续发展膀的各个或方面，诵如环境愁承载力制、自然陶资本、否预警性捉原则及集代际公健平性等侵，从而豆使选择企的战略蜘决策更雄好地满殿足持续悬性目标躁。贯沸武首先确刮立与战翼略目标抓有关的趟持续性扛原则和朋目标，饭其通过避各层次够战略环瓦境影响把评价及恩战略环究境影响茅评价和膨项供目捐EI也A妇的层次拆联系，散贯穿于转从政策至，计划喇，规则蜡到项目遗的整个锄决策过樱程。持锋续性原姥则为战芬略环境班影响评播价提供锹明确的铺目的、升目标和撑指标，均其用来勾作为识识别和评愚估拟议滴战略决财策及起毁代替方渗案的影聋响、权飘衡利弊绝及解决叼矛盾的崭指标和镇准绳。劝战略环于境影响昂评价为歼实施可各持续性巨目标提血供一个似结构化杂、层次推化的框吗架，起嗽将持续澡性目标磁自上而醒下从政忌策、计呆划、规煎划到项刊目进行史传递和测贯彻，归并在此她过程将堵其演绎已得更为帝具体和肌更具操稿作性。丘通过战薪略环境看影响评饥价和项猎目济EI吃A恰的层次听联系，兆不但使辆可持续半性目标车在从政寇策到项协目的整贷个决策姥过程中题得到贯斯彻，而引且使战唱略环境硬影响评蜘价和项六目汗EI政A竿相互补远充，使恨各自的钻过程更泊为集中照、简化百和有效迅。逮5.2存全面考慎虑战略法代替方湿案捷煌膀战略环竞境影响迟评价优兄于项宋目盒EI艇A腊的一个泛关键在删于它主装动性强划，能在挨高层次谣战略决战策的早会期，系羊统、全替面地考摧虑拟议研战略决磨策的各屿种替代耽方案，赞并通过理系统、话正式、难科学评鲁价，在猴众多的迅替代方卧案中选厕择一个逢能以最省小的环予境代价哲实现既拳定的战冈略目标乐，或能陡在各不份同战略福目标间淘取得最橡佳平衡联的最优网方案。弯墓孔对替代帖方案的旺评价键是街EI裹A算的最重尿要环节忧，也观是乌EI环A厚作为实粱施可持厦续发展瓦的一种锡有效工环具的关川键。原等则上，畜项补目唇EI轧A逃也全面育考虑各填种替代呢方案，会但实际碰工作锡中往往宁难以做攻到。大会多数情矩况下，装项浙目普EI符A腥往往是忍在高层家次的战暑略决策酸之后进强行，因依此在项珍目扩EI蜂A戒阶段，叙许多决东策已经耻在更早馆的规划厅阶段确既定，而宅这些决万策可能铲忽视一洋些重要释的替代杏方案。稻实际工兄作中项托目塑EI萝A滥往往只不能考虑袖在项目盯层次上胀有限范昏围内的索替代方语案，而剥对有关属技术、朝资源利甲用生活抛方式等歉高层次能基本问轿题的替芝代方案橡则很难才加以考士虑。在嫌许多地功方，项亮目秒EI解A赤往往只讨能当作虹一种识魂别和减茂缓拟议疲行动重聋大不利算影响的致工具，例是对拟蛙议行动哄环境可板行性的相一个证归明，着荷重考虑疼环境问令题的后扑果。辣诚勿战略环细境影响闷评价是暂战略决盟策制定序的核心拾，而对限战略替狼代方案肚的识别覆、评估助和比较动又是战染略环境诊影响评棉价的核两心内容苍，它能停在找略息决策的莫早期及颗持续性奏原则的碗框架下恐，系统验考虑根火本性而滚不只是晨技术性哥问题，气能影响倾战略决增策的内单容和方锦向使之科更好地已满足持侮续性目择标，因喜而也是输战略环见境影响肠评价实亭施可持片续发展病的一个迅重要的哄关键。诞秩5.3竹削系统分势析累积盗影响顺孙末累积影盈响问题证最初是趴由美国归提出来栗的岛。铜197料8伟年，美遣国环境弯质量委娇员会永（芳CE而Q雀）提出更必须在勾国家环逆境法的搅矿家下杜考虑累阶积影响慰，并将忘其定义兴为：储是闭“恩当一项对行动与推其它过胸去、现款在和可誉以合理擦遇见的著将来的仰其他行睬动结合寸在一起株时产生惑的对环赔境增加搁的影相响状”影，提航“悬累积影闲响往往妻来源于阵发生在杠一段时住间内，饥单独影勿响很小吨，但集柄合起来软影响却电非常大旬的行允动奖”莫锅5.阁4理环境监杆控与适怨应性环晕境管理起遍器可持续际发展在眼很大程南度上取尝决于正假确处理带发展过车程中存恐在的许全多不确凉定性以能及对各锁种环境永风险的克认知，叠起要求腥采用预临警性的首原则和惯方法以吩规避风轮险。处暗理环境咸不确定区性和环爷境风险超的一个洒有效方体法是持车续的环室境监控但和适应忍性环境陵管理。约做腾战略环济境影响孙评价能宁建立环凝境监控留计划及虎运用适盯应性环驶境管理零方法，强从而促袜进持续叠性原则繁的实施驳。首先蚂，环境挣监控可船以用来庙掌握不右利影响抗减缓措知施的实恳施效果炎，了解盘没有预荷测到的剂影响，果及想象谁是否达寒到了某哑一危险值程度，画从而可萄以通过铁对已有身减缓措镜施的调逼整或采严用新的馅减缓措床施，及漏早防止赠和减轻很不可接彩受的影仗响。其袜次将战患略决策章的实际晌影响与植预测影猪响进行衡比较，扁可以使泳预测能俭力不断遗提高。旬再次，腿提高战戒略决策凯的效果胶需要运决用适应油性环境侄管理方捏法，即谜不断调捐整管理票的实践凶以处理甲战略决芳策实施茫过程中侦的不确倾定性。脑此外，碎战略环竖境影响热评价通笔过建立雁环境监续控藏和适应缓性管理男机制，絮能影响宅持续性乐目标和役指标、努监控措驳施和适心应性管己理机制捷的形成穴和发展塑。膏5.5嫩利扩展公呼众参与诊可持续曲发展的阀主体是脾公众，冈公众参阁与是可即持续发释展的重通要组成貌部分。祝项俊目鸦EI贝A碌中公众俊参与的星一个突夸出问题麦是它往倚往进行晃得太迟斑，难以才影响关限键的决油策公众罢参与经煮常变成陪了公共棍关系：倡其目的霉往往是俩为一项事已经做叙出决定杯获取公驰众支持悠，或收铃集一些湿不能最顶后决策钓有多少叫影响的驴公众意金见。锋战略环宴境影响绪评价将农公众参喘与扩展浪到战略辩层次，今具有在区时间和挂空间上也扩展公盗众参与讨的潜力闭。就时党间而言照，战略躁环境影随响评价鼻中公众菜参与能临在决策月的早期致进行，酱因而能村影响具愉有长远腔意义的徐关键决堡策（如星城市总碧体规划雾）；就坑空间而填言，战三略环境拳影响评膀价中的吐公众参钳与能更新有效地明将整个申社区的帝看法融哨入决策槽，而项申目卧EI迁A薯中的公披众参与贺往往是悼零碎的算。因此奏，战略嚷环境影锋响评价劲能比项萌目松EI泡A费事实更构早期的芒、全面屋的、实片质性的潜公众参牌与，使拼决策制枪定基于载更广泛买的知识娃和价值盆观。广塌泛的公芒众参与轻能使战塘略环境誉影响评株价更准载确的估困计战略侨决策对箱可持续缩发展的木影响，蔬减相关惰问题和毛信息被层遗漏的构可能性坝，是决有策过程票更科学发、民主情。此外炭，公众诵参与也征是使决剑策获得洽公众支涛持，提逗高政府剃决策效遮率和责狂任感及恶公众环袭境意识琴的重要显途径。什公众广午泛参与杀决策是旅实现可揪持续发挖展的一削个重要肆前提，罚因为环深境持续焦性和公乏平性存为在本质吃的联系缓。通过颜战略环袜境影响乘评价扩哄展决策上过程的引公众参嫂与，能泉促进对茂根本性妻的公正狮性问题申和基本富的持续认性目标址的考虑早。龄六界垃、坚结竭在语毛触虑可持续尘发展的摩实施需喷要具体基的手段杜和方法敲。战略乐环境影兴响评价沙可以提材供一个术系统的锻综合的锈、考虑面