有关欠发达地区发展路径的规划思考

有关欠发达地区发展路径的规划思考摘要：本文以赣州为例，探讨经济欠发达地区的发展模式。欠发达地区与相对贫困的状态紧密关联，而破解相对贫困问题需要从发展权利、发展机遇、发展动力三方面来思考。因此，欠发达地区一方面需要由国家、省级政府长期扶持，同时又需要在区域发展中找准自身比较优势，构筑多元内生动力和微聚集效应，才能逐步走上可持续发展的正轨。1.前言据世界银行的研究数据显示，中国居民收入的基尼系数由改革开放前的0.16上升到目前的0.47；2010年城乡收入差距达到3.23:1，区域之间、城乡之间发展差距持续扩大。2010年我国城镇化水平达到了49.68%，即将进入“城市型”社会，也就是说越来越多的财富创造源于城市，也加速向城市集中。这种局面下，我国的欠发达地区的发展问题更加凸显，由于缺乏城镇带动，缺少大型基础设施支撑，使得这些地区的工业化、城镇化发展长期滞后，被统称为“老、少、边、穷”区域。赣州是我国著名的革命老区，是典型的经济欠发达地区、农业大市、人口大市和江河源头地区。2010年全市人均GDP刚过2000美元，与为全国平均水平的44.6%，甚至为陕甘宁革命老区平均水平的55%，整体上属于相对贫困地区；三次产业结构中第一产业增加值比重比全国平均水平高9个百分点，；城乡收入差距为3.40:1，大于全国平均水平。根据六普人口统计数据，赣州常住总人口为836.84万3，城镇化水平仅为37.53%，低于江西省平均水平6.53个百分点，与全国平均水平差距更大。同时，赣州又是赣江、东江的上游地区，生态环境保护任务繁重。赣州作为人口规模大的欠发达地区，其健康可持续发展关系到我国能否在2020年前后全面实现小康社会目标。因此深入研究赣州的后发路径和成长模式，对于我国广大相对贫困地区、经济欠发达地区的扶贫开发有重要示范意义。2.赣州当前发展面临的主要问题2.1区域地位下降明显，发展制约瓶颈突出赣州历史上属于人口稠密，经济实力强，相对富裕的地区。赣州拥有“闽粤咽喉”的区位条件，历史上依托赣江和岭南驿道成为江西对外开放的门户，成为景瓷、香茗、竹木出口商品的集散基地，北宋时期成为我国36大城市之一。但随着近代粤汉铁路通车和建国后京广铁路通车，赣州所在的京九地区出现了经济整体下滑态势。尤其是20世纪90年代以来，赣州在江西省的经济地位持续下降。如2009年赣州GDP比重仅占全省的12.4%，比1990年下降了2.3个百分点；与赣粤闽湘四省交界地区其它城市相比，赣州的人均经济指标也位居末位，人均GDP仅为龙岩的37.6%，吉安的90%。赣州经济发展长期滞后原因主要源于新经济地理学理论提出的“距离、密度、分割”三方面制约因素，在全球化的今天赣州有步入“PPE怪圈”的威胁。一是对外交通条件欠佳，赣州出省的快速铁路通道欠缺，且运能不足，高速公路至今未完全与广东、福建对接；二是产业的聚集效应不佳，赣州尚未形成具有支柱类型的产业集群，单位土地工业产出效益与周边城市相比差距明显；三是“小马拉大车”行政区划局面使得体制上的分割制约了经济要素的自由流动。赣州经济发展滞后和制约瓶颈问题是我国中部地区欠发达地区的典型问题，传统上的“核心-外围”增长极理论和非均衡经济制度设计共同强化了对先发地区的支撑，反过来又制约了欠发达地区的发展。2.2人口大规模持续外流，中心城市综合承载力弱经济欠发达导致人口大规模持续外流，据不完全统计，赣州全市每年外出务工人数在100-140万之间，某些县市外出务工人数占到全县劳动力的40%以上。人口持续外流表明一个区域长期处于经济发展低洼地，使得人口红利贡献在区外。人口大规模持续外流与赣州城市的就业岗位不足，综合承载力弱密切相关。赣州中心城市地区在四省交界地区人口规模最大，约100万城镇人口，虽然经济总量、工业增加值位居前列，但人均指标却位居倒数，如人均社会消费品零售总额方面与龙岩、郴（州）资（兴）桂（阳）地区、韶关相比差距十分明显。同样，特大城市地区的公共服务配套建设相对滞后，如面向生产者服务的商业金融支撑、人才服务能力严重不足；同时社会服务事业发展不适应快速增长的城镇人口需求，如特大城市地区每千人医疗床位数仅3.0张，远低于龙岩的6.62张和韶关的5.15张，又如万人影剧院数、藏书量指标等也排在末位。2.3山水环境品质不佳，影响后发优势发挥赣州是国家历史文化名城，一方面拥有大量宋以来保存的客家文化遗址和历史文化碎片，另一方面又拥有诸多知名风景旅游区，因此被称为“红色故都、江南宋城、客家摇篮”。但近年来随着工业经济发展和城乡建设，局部地区粗放发展破坏生态环境的现象时有发生，主要表现为：乡镇工业沿路、沿江无序布局，不合理占用低山丘陵，极易造成水土流失；稀土、钨等有色重金属企业布局分散，对江河下游取水口安全的威胁越发突出；不合理项目选址破坏山水环境，如与“欧潭”相连的山体本应作为城市重要的生态绿隔，但目前以被挖空占用；最后赣州古城的功能尚未疏解，商业、交通、居住依然向古城及其周边聚集，对古城整体风貌保护产生巨大压力。未来随着长珠闽地区逐步进入工业化后期，对于生态旅游、文化体验、农业休闲的需求将大为增加，因此保护好良好的山水环境和特色历史文化资源是赣州重要后发优势。3.国内外经验及其对赣州的启示3.1国外欠发达地区的开发经验发达国家中美国的阿巴拉契亚地区再开发是经典案例。20世纪30年代美国政府对煤炭资源丰富和对外交通闭塞的阿巴拉契亚田纳西小流域地区实施开发，通过加大公共投资稳固基础经济来消解经济危机的影响。通过田纳西流域综合开发，使该地区的人均收入和就业岗位有了长足发展。但由于产业结构偏向纺织服装、木材加工和煤炭工业，因此在20世纪60年代该区域又陷入了贫困境地，20世纪70年代美国最贫困的7个县均在该地区。因此阿巴拉契亚地区又被列入《阿巴拉契亚地区开发法》再开发区，再次开发的阿巴拉契亚地区面临着中心城市实力弱，交通基础设施落后等问题；同时面临着传统产业下岗失业多，小农业人口众多，人口教育水平低等社会问题。围绕这些问题美国联邦政府与州政府共同制定再开发计划，主要包括项目、能力建设支持和联邦政府资金支持两部分。到20世纪80年代，阿巴拉契亚地区成功实现了贫困线以下家庭减少一半目标；同时变净流出为快速净流入地区。而发展中国家往往采取国家行政力来推进扶贫工作，通过改善基础能力来缩小区域与城乡差距。如印度在1974年推进农村地区的“最低需求计划”，在教育、农村基本公共服务和市政设施方面加强投入；泰国实施乡村发展计划、小农发展规划(SFDP)和乡村就业工程等；巴西实施中西部开发计划，将培育本地工业增长极，建设现代化农场，设立新移民中心城市，开辟自由贸区作为重点7。对于欠发达地区的资金支持来自于多方面，包括政府直接救济，政府间接投资吸引社会资金投入基础设施和产业，也包括国际性援助资金，如20世纪70年代世界银行及国际开发协会重点援助了印度、巴西、印度尼西亚、韩国、哥伦比亚、巴基斯坦、泰国等国的农村地区。3.2国内对欠发达地区扶持政策国家对欠发达地区的扶持主要体现在对欠发达省区、农村地区和特殊类型城市的支持三方面。一是重点针对新疆、西藏、内蒙古、甘肃、贵州、陕甘宁革命老区、三峡库区等经济相对落后地区出台了系列扶持型文件，举全国之力支持这些区域的发展。二是重点对少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困连片地区给予了大量财力、人力和物力支持。《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书指出，2000以来中央和地方扶贫财政每年增加11.9%，与经济增速保持同步；按照农村扶贫标准农村贫困人口数量从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；592个国家扶贫开发工作重点县的人均GDP达到1800美元，年均增长17%。三是加强对资源型城市，特别是资源枯竭型城市的支持。在国家系列扶持政策基础上，各省区市也对经济欠发达地区和贫困区域给予政策上的支持，以切实提升这类区域的发展活力。3.3启示：破解相对贫困的路径3.3.1重新审视发展权利目前中部省份大多沿用非均衡增长模式，在省域空间上形成了以省会城市为核心的核心-边缘结构（王开泳、陈田、董玛力，2008年）。虽然这种非增长理论有利于在短期内形成工业和服务业的聚集效应，但对于面积广、人口多的欠发达地区来说，依然不能有效促进本地工业的发展，不能有效推动本地城镇化。结合美国阿巴拉契亚地区的扶贫开发经验，应将更加均衡的发展权利赋予贫困地区、欠发达地区。因此，应将扶贫工作与培育多样的增长极相衔接，积极引导外来援助资金开发本地资源和建设基础设施，培育扁平化、多样化的增长点，使之尽快形成微聚集效应，活跃中微观市场。3.3.2客观把握发展机遇当前国家逐步由出口导向的经济模式向内外需导向结合的经济模式转变，交通、能源、水利设施在区域的布局更趋均衡，这使得欠发达地区从过去远离市场变为邻近区域市场，给其工业化和城镇化发展带来新机遇。同时当前我国扶贫工作任务已从原来解决温饱转为巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距，中央和省级政府将更多的转移支付资金投入到贫困地区。因此，欠发达地区应找准自身比较优势，抓住外部市场利好和自上而下的扶持优势积极强化自身能力建设。3.3.3因地制宜确定内生发展动力由于欠发达地区的发展条件与先发地区有较大差别，因此需要找准比较优势，通过平台建设把各方资金和项目纳入统一规划建设轨道，构筑经济增长点。这些经济增长点即包括工业项目、高端服务业发展载体，又包括人才发展载体，同时还应包括以特色农业、旅游、文化为主的特色发展载体。待这些增长点有一定发展活力后，进一步加强相关功能的聚集，形成具有区域增长极意义的城市或专业化功能区。针对我国欠发达地区人口外流多，且区域内农村剩余劳动力数量多的特点，应着重培育劳动密集型产业。4.赣州的发展策略4.1借力中央政策，构筑开放城镇体系，以平台建设落实专项资金和重大项目目前国家正积极推进中央苏区振兴发展规划，国家专项资金和重大项目将集中投向赣州，为赣州的崛起发展奠定基础。为此，赣州应构筑开放的城镇体系，通过搭建“一核三心、多点多联”的发展格局，成为支撑赣州推进工业化、城镇化和农业现代化的重要载体。“一核”为赣州特大城市为核心的都市区，将赣县、南康、信丰、于都、上犹等县市单元纳入。“三心”分别为瑞金、龙南、兴国等重点县市中心城市，国家和省政府加大资金和项目支持力度，加快构筑地区性交通枢纽、沿海产业转移基地和宜居城市，成为带动欠发达地区发展的重要增长极。“多点”为县域中心城市和重点镇，依托这些城镇积极吸引外出务工人员反乡创业，发展本地农副产品加工业、特色资源加工业和都市型工业。“多联”为建立连接周边中心城市的若干交通大通道，有效缩短与区域中心城市、沿海港区的时空距离，降低物流和商务成本。这种城镇体系格局即体现了扶贫开发中的相对均衡发展权利思想，又结合了赣州自身的条件有差别化的对接发展机遇。未来赣州应以开放的城镇体系为载体推进六大平台建设，保障专项资金和重大项目的落实。这六大平台分别为：对外开放平台、产业集群基地平台、区域交通枢纽平台、金融服务平台、科技教育平台、文化与旅游发展平台等，承接具体重大项目如下表所示。其中区域交通枢纽平台是赣州建设成为区域性中心的重要前提，尤其是建设四省通衢的铁路枢纽和干线机场对于推动整个中央苏区发展至关重要。而科技教育平台对于赣州的可持续发展具有十分重要的意义，赣州应考虑到自身劳动力规模大、技能不高，对口产业服务能力弱的问题，加强各类职业教育的建设。4.2创新管理体制机制，建设多元功能区，提高中心城市发展效能与品质未来赣州特大城市地区应打破既有行政区划下的行政管理壁垒，构筑主导功能相对明晰功能区，这样才能有效整合各类资源形成内生动力。赣州需要在以下三方面谋求突破：一是合理推动低丘土地资源开发，优化对外货运交通与站场布局，加强对外开放平台的整合，构筑以产业集群与区域性物流基地为主的工贸型新区。二是要加强高端经济要素资源的整合，借助良好的山水环境塑造城市中心功能区。三是把赣州的宋城、客家文化资源、城市滨水开敞空间，区域绿道等整合在一起，通过都市客厅和文化基地来组织，建成高品质的文化功能区。4.3整合空铁枢纽，适时培育新中心区，建设省域副中心赣州作为江西省南部的人口中心，又拥有四省通衢的优势区位条件，具备建设省域副中心的基础条件。因此做大做强赣州中心城市对于带动赣南及其周边区域具有重要增长极意义。但对于欠发达地区的中心城市来说，迫切需要建设一个对接外部市场的综合平台，同时需要与相应的区域性交通枢纽相配套。未来昌吉赣城际轨道、赣深城际轨道规划建设以及赣州黄金机场的扩建升级将为赣州发展迎来了新机遇。赣州应抓住以上重大设施建设的机遇适时推动新中心区建设，促进更多高端经济要素的聚集。依托新中心区承接对外开放平台、高新技术产业基地、高铁站综合服务新区等，成为赣州建设江西省域副中心的核心载体。4.4推进重点镇建设，形成微聚集效应，增强农村地区发展活力欠发达地区的农村往往贫困率比重大，由于远离市场和中心城市，参与区域产业分工的难度大。对于赣州广大农村地区来说缺乏具有微聚集效应的小城镇，形成了“欠发达-人口外流-发展条件恶化”的恶性循环。因此，未来应根据农村地区的交通条件、生态环境条件和农林业资源条件有选择的培育重点镇。重点镇应承接一定专业性职能，如位于赣州特大城市周边30公里范围内的镇应承接都市工业、配套工业发展；农林业基础较好县应确定1-2个重点镇作为粮食、特色农产品的初加工和集散基地；此外，应结合矿区、旅游区发展合理选择重点镇。重点镇的建设需要上级政府的长期扶持，由于欠发达地区镇的财政收支不平衡，需要专项资金对基础设施、公共服务、保障性住房等方