“同城化”之区域一体化发展新模式探讨

“同城化”之区域一体化发展新模式探讨摘要：同城化已经成为区域一体化发展的新形式、新战略，同城化不仅包括区域中心城市之间的同城化，还包括市域内中心城区与其周边县城、镇的同城化。目前，我国同城化研究多针对区域中心城市与次中心城市，对于其他层级间的同城化研究较少。在石嘴山城市总体规划中，通过对石嘴山市区域协调发展机制的分析，形成了对其不同层级同城化发展需求的认识。本文从基础条件、空间载体、城市关系、发展需求四个方面对石嘴山不同层级同城化进行了异同分析，并基于此归纳了不同的同城化发展模式，包括：互补发展模式、互动发展模式以及产业整合拉动发展模式，以期为同城化战略的深入开展和政策实施提供有益的借鉴。1.问题的提出全球经济一体化、区域化的发展趋势，使城市与所在地区内其它城市的关系发生了重大的变化，协作关系将取代相互之间的竞争关系而占上风，区域合作将成为城市发展战略的主导方向。但在“分税制”的财政体制、唯GDP的政绩考核等多重影响下，我国存在不同程度以邻为壑、互为壁垒、阻碍生产要素和资源流动的“诸侯经济”现象，严重影响了区域经济协调发展。同城化是在区域经济发展过程中，为打破城市间传统的行政分割和保护主义的限制，促进区域市场一体化，产业一体化，基础设施一体化，以达到资源共享，统筹协作，提高区域经济整体竞争力而提出的一种区域发展战略。同城化一般是指两个或两个以上城市因地域相邻、人文历史相似、经济和社会发展要素联系紧密，具有空间接近、功能关联、交通便利、认同感强的特性，通过城市间经济要素的共同配置，使城市间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制，使市民弱化属地意识，共享城市化所带来的发展成果，实现城与城之间的紧密合作。以同城化发展目标为切入点理解同城化的定义，可知，同城化不仅是指两个或两个以上在区域经济发展中扮演重要角色的城市之间的同城化，也包括市域内同样存在行政壁垒、地方保护主义与区域恶性竞争的中心城区与其周边县城、镇之间的同城化。就中国的实际情况来看，与大城市相比，中小城市具有更大的城镇化水平提升空间。市域层面同城化战略的实施，能够提升市域内县城与镇的规模与竞争力，进而增强其对周边农业人口的吸引力，对于提高我国城镇化水平具有重要的意义。随着我国经济的发展，城市化进程的不断加速，城市与其周边地区及影响区域的发展关联性日益增强，同城化发展需求正在城市之间到市域内不同层面出现。由于我国社会经济发展阶段的限制，再加上自身的区域研究相对而言起步较晚，目前，我国同城化研究多集中于城市化与区域经济发展到比较发达或成熟时期的区域，核心城市与次一级的中心城市相互紧密合作，实施同城化发展，如辽宁沈抚同城化（沈阳与抚顺）、广东广佛同城化（广州和佛山）等，对于市域层面的同城化发展研究较少。且这些研究大都将同城化主体之间的关系作为一个笼统的对象进行研究，目前尚没有针对同城化发展主体不同的城市关系进行整合研究。石嘴山处于宁夏回族自治区北部，与银川毗邻。作为以煤炭资源为依托的资源型城市，石嘴山正处于经济快速发展和产业转型的关键时期，要想在激烈的区域竞争中谋取发展，参与区域分工成为其经济发展的重要机遇。此外，由于“省管县”体制改革及财政体制影响，使得石嘴山市、县及相关城镇各自为政现象十分显著，市域城镇间的竞争和合作问题日益突出。基于特殊的区位条件及空间组织形态，石嘴山既具有与区域中心城市同城化发展需求，也呈现出市域内部的同城化发展趋势，具备了不同层级同城化共同发展的特点。2.石嘴山同城化的“同”与“不同”2.1石嘴山概况石嘴山市位于宁夏银川平原的北部，居宁蒙陕三省（区）交汇处，是贯通西北与华北的要塞。市域东与内蒙古鄂尔多斯相邻；南与银川市相连；西依贺兰山与内蒙古阿拉善盟毗邻；北与内蒙古乌海市接壤。石嘴山市距首府银川80公里，是宁夏第二大城市，市域土地总面积约5310平方公里，占宁夏土地面积的10.25%，其中市辖区面积2262平方公里，现辖大武口、惠农、平罗三个县区。石嘴山市2009年全年实现地区生产总值270.78亿元，在宁夏回族自治区占比重为20.29%。人均GDP为363370元。2009年末石嘴山市总人口74.52万人，市域城镇化水平达到了68.2%。2009年，石嘴山三次产业比重为5:66:29，这种依附当地资源、比较单一的产业结构严重制约了石嘴山城市的可持续发展。借宁夏沿黄城市带发展契机，石嘴山总体规划中提出了同城化发展战略，不仅要打造石嘴山与区域中心城市银川同城化发展，而且在促进银川、石嘴山同城化联系的基础上推进石嘴山市域内部大武口和平罗同城化、惠农与重点镇红果子同城化。以期通过同城化发展战略的实施实现石嘴山与周边城市的区域协作关系、优化市域空间结构、改变其内向型的经济方式。2.2同城化之“同”2.2.1“同”之一：同城化发展的基础条件（1）同城化城市间主辅关系明显，主城辐射能力较强银川——石嘴山同城化中的银川、大武口——平罗同城化中的大武口、惠农——红果子同城化中的惠农在同城化发展中都发挥着主导作用，它们相对于与其同城发展的城市人口高度集中、规模庞大、功能完善，是同城化区域生产力布局的依托、区域市场的中心和调节经济运行的枢纽，通过其强大的经济辐射效应带动整个区域发展。可见，经济实力差异和经济地位错位是两个或者多个城市进行合作的基础，即存在相对意义上的主辅关系。主城以其自身的影响力吸引着辅城在城市空间扩展方向上与其靠拢，同时也散发着强大的辐射力，为辅城的发展提供强有力的支持。主城是“同城化”的中心，辅城则是强化“同城化”的重要功能区。（2）同城化城市间时空距离较近，交通联系便捷同城化战略具有门槛效应，当距离大于一定门槛，实施同城化则比较困难。银川中心城区与石嘴山大武口城区直线距离为53.4公里，大武口城区与平罗县城中心距离为19.7公里，惠农城区与红果子镇中心距离为10.5公里，三者同城化城市之间不仅空间距离较近且均具有便捷的交通联系。城市间空间距离越近，越能降低运输费用和促进生产要素与商品、服务的交易，加强城市间的相互作用。相反，若城市空间距离较远，则很难具有较密切的联系，也就不可能产生同城化。（3）同城化城市间经济联系密切，产业结构互补银川和石嘴山、大武口和平罗以及惠农和红果子之间在人口、信息等要素和商品、服务等有着密切的联系，这很大程度上取决于城市间产业结构的关联性。这里所说的关联性既包括产业间的分工与互补，也包括产业内的分工与互补。研究表明唯有城市间产业明显互补，才能避免城市间的恶性竞争，实现城市相互作用从无序到有序，从无机到有机。如果对两个社会经济联系不太密切的城市实施同城化战略，无疑是揠苗助长。2.2.2“同”之二：同城化发展的空间载体制度一体化是同城化发展的关键着力点，包含一组较为完整的和具有操作性的对策体系，但制度设计和实施都有一个较长期的过程。在这一过程中，同城化城市由于其特殊的地缘关系，往往通过共建产业区做为其推动同城化先行先试、落实各项政策的抓手和空间载体。位于银川——石嘴山纵向轴带拓展协作的重点建设区域、位于大武口——平罗交界地段的平罗工业园以及对于惠农——红果子区域发展具有关键性意义的河滨工业园区和红果子工业园区均以共建区的形式作为同城化发展的空间载体。可见，共建区既是区域经济一体化的一种具体表现形式，同时也是同城化发展的一个切入点。2.3同城化之“不同”2.3.1“不同”之一：城市关系（1）银川——石嘴山同城化：区域中心城市与次中心城市次中心城市是指在生产总值和综合竞争力等方面都接近于主中心并明显超过区内其他城市的较大城市。次中心城市在区域经济发展中有着不容忽视的作用。但中心城市对次中心城市的发展有着一定的抑制作用，最主要的是来自经济发展的“极化效应”。“极化效应”使区域内资源、劳动力和资金等生产要素向中心城市（增长极）的积聚过程中，次中心城市的发展受到抑制，与中心城市的发展出现扩大性差距。当这种差距达到一定程度的时候，对整个区域的经济发展是不利的。银川市作为宁夏回族自治区的首府，其大部分经济指标都高于次中心城市石嘴山，也就是说，宁夏回族自治区的经济重心偏向于以银川为中心的一带。次中心城市石嘴山在银川吸引力的影响下，有可能导致服务业由于缺乏用户而难以发展，产业升级与经济转型难以实现，但石嘴山城市发展又需要充分利用银川的辐射。银川市的发展对石嘴山的影响，既是一种挑战，又是一种机遇。（2）大武口——平罗同城化：市域内中心城区与周边县城中心城区是城市的核心，其发展速度和质量，直接系关整个城市的经济社会发展水平。随着经济的发展，中心城区空间地域上面积不断扩大，在市域内部或多或少和周边邻接中小城市产生融合趋势，中心城区与周边城市之间的摩擦逐渐增多，由此产生的发展矛盾将不利于其发挥城市功能的集聚、扩散作用。在城市化的快速推动下，大武口城区逐步向东扩展，和平罗县城在空间上形成连片分布。由此带来的一系列问题，直接影响了两个城市职能的发挥。如：一、产业结构、城市职能等方面分工不明确、多有雷同；二、区域基础设施建设、较大产业项目布点方面不能对接，造成错位；三、空间连片、扩展腹地受限等。由于省管县体制改革，平罗县拥有大量经济社会管理权限，使得大武口中心城区对市域空间的组织力和集聚力明显不足，各县（市）的发展各自为政，这种离心趋势在一定程度上削弱了石嘴山发展的长远和整体优势。（3）惠农——红果子同城化：市域内中心城区与周边城镇中心城区周边城镇即依附于中心城区，成为其功能扩散的承接地，又具有自身的经济、社会独立性。对于工业发展较早、基础较好的惠农，二三类工业企业数量较多，占地较大，又多属于粗放型、劳动密集型特点。由于土地资源的限制及城区产业结构的调整，上述企业急需谋求廉价的土地，适宜支付的劳动力、便捷的交通运输等新的发展出路，从而为企业的生存和发展、参与越来越激烈的市场竞争创造有利条件。红果子镇作为惠农城区周边的重点镇，利用邻近中心城区的优势，一方面为惠农企业选址提供了必要的宏观区位背景、交通条件；另一方面具有中心城区人口疏导，外来人口承载等中心城区向外延伸的居住服务功能。2.3.1“不同”之二：发展需求银川——石嘴山同城化：次中心城市主动融入核心圈层由于中国各级政府对区划内经济活动干预权很大，各行政区内的经济发展各自为政。因此，次中心城市经济具有强烈的行政区经济属性，区域属性不强，行政导向特征明显。这种行政区经济严重影响区域协调发展，次中心城市发展的阻碍越来越大。如何打破行政区划的限制，实现次中心城市更好地与中心城市联动，是摆在眼前的问题。同城化作为打破行政区经济的最有效的方式，可以加强相邻城市和区域之间的合作，整合资源和市场，促进产业协调发展。因此，次中心城市石嘴山应主动寻求融入经济圈核心区，与银川同城发展，促使更多的“流动资本”地域化，提升城市竞争力。大武口——平罗同城化：解决空间融合带来的发展矛盾市域内部中心城区与周边城市由于空间融合带来一系列的发展矛盾，严重阻碍了中心城区对于市域经济发展的辐射带动能力。因此，急需采取有效措施，合理配置资源，减少项目的重复建设，取得整体效益的最大化。在这种情况下，通常的做法是调整行政区划，但撤县设区的行政兼并主要应用于科层式行政体系的上下级之间，应用于行政级别相同的大武口和平罗之间难度极大，并且从长远来看，行政区划的调整并不是根本对策，解决问题的关键在于开展制度创新。同城化可在不改变既有行政层级的前提下，打破行政壁垒，实现资源互补，市场共建，使双方管理高层跳出各自城市的圈子，超脱本位利益，从区域整体利益出发，协调互动，减少信息不通造成的决策失误，形成互赢的良性循环。惠农——红果子同城化：资源整合、打造产业集群产业集群是作为提高生产力的商业环境以及区域竞争力提出的，它对企业、产业、区域，乃至国家的竞争力的提升作用已经被国内外众多地区实践所证实。石嘴山市重工业多集中在惠农城区北部的河滨工业园区与位于红果子镇的红果子工业园区，两者具备打造产业集群的必要条件。但由于地方政府常常为了追求政绩和短期利益，对当地企业实行地方保护，人为分割市场边界，这种做法将干扰生产要素的正常流通和市场竞争氛围的形成，无法形成规模效应。两大工业园区所依托的惠农城区与红果子镇同城化发展则是能实现城市间足够的沟通途径和有效解决分歧的手段，使区域内城市间达成彼此通力合作的共识，保障政府巨大投资获得良好收益。3.石嘴山不同层级同城化发展模式探讨通过以上分析表明，未来的石嘴山同城化将分为三个层级，区域中心城市与次中心城市的同城化发展（银川——石嘴山同城化）、市域内中心城区与周边县城同城化发展（大武口——平罗同城化）、市域内中心城区与重点城镇的同城化发展（惠农——红果子同城化）。三个不同层级的同城化发展主体，在区域内的合作相互交织，形成了石嘴山多层级同城化发展体系。3.1增长型同城化：互补发展模式增长型同城化是指区域经济发展水平较高，城镇空间沿主要轴线发展态势明显，区域性产业集群正在形成，在此基础上，辅城利用自身优势，与主城同城化发展，主动寻求融入经济圈的核心区，增强综合竞争实力。增长型同城化多应采取互补发展模式，重点在于辅城根据主城的发展需求，在城市定位、空间和产业发展等方面对核心城市进行功能补充，主动寻找发展机会。辅城要强化与主城在空间上的轴向联系，以重要发展轴线为依托，构建合理的区域城市空间架构。为在区域竞争中获得更大的优势，石嘴山应主动寻求与银川同城发展，确立与银川互补发展的思路。在空间上，构建“一带三轴”的空间结构，“一带三轴”是指将宁夏沿黄城市带的仍然作为同城化发展的主要轴带，同时培育沿贺兰山东麓形成产业发展次轴、沿“黄河金岸“形成现代观光农业发展次轴、沿太中银向东形成对外发展次轴，构建完善的区域发展网络。在基础设施建设方面，以银川为中心，依托西线高速银川-大武口-平罗全段，京藏高速银川-平罗段形成公交环线，构建银川至大武口“半小时”公交通勤圈。在产业上，银川是沿黄城市带发展高新技术产业与现代服务业的重点区域，石嘴山一方面应分担银川部分公共设施配套功能，另一方面应发挥优势，重点发展物流业、农副产品加工业、能源化工产业等，实现区域内产业的有效分工与互补。3.2协调型同城化：互动发展模式协调型同城化是指同城化发展城市在空间距离上临近，区域自然条件基本相同，社会、文化发展水平也比较类似和接近，同城化发展的趋势非常明显，当面临空间资源不足、基础设施重复建设、区域环境恶化等共同困境时，单靠哪个城市都不能很好解决，只有通过竞争性合作，取长补短，把协调整合深入到各个层面、各个环节中，发挥整体优势，才能解决好共同性问题，使两市都从中受益。协调型同城化应在城市和社会经济发展方面形成全方位的互动关系，加强区域之间的交流与合作，形成良性互动发展格局，。实现同城化区域内人才、资金、技术、信息等生产要素以及各种有形商品在区域内部的高效，以此为基础推动同城化发展。大武口和平罗属于协调型同城化，应通过互动发展模式主动打破行政区划和市场壁垒。①在基础设施方面，实现供电、供水、供暖、排水、污水处理、通信等重大基础设施的共建共享，取消公路收费站，同时积极推进信息同城化建设，实现信息共享。②大武口城区确定远期向东发展，平罗城区沿原综合生活轴向西发展，两者的发展方向形成呼应，促进空间上的全面整合。③通过快速干道的建设加强两者联系，并构建覆盖全域主要地区的公交线路。④利用区域内众多水系、湖泊，共同打造旅游品牌。⑤以石嘴山经济开发区和平罗工业园区为依托，在新材料、能源化工、机械装备制造等方面进行相关企业整合发展。3.3培育型同城化：产业整合拉动发展模式培育型同城化是指同城发展城市的主城经济水平较高，辅城经济发展水平较低，但两者由于某些大型工业企业或是产业园区的建设，经济发展存在较强的合作关系。通过依靠政府利用行政手段克服市场劣势，培育产业整合发展环境进一步推动同城化区域发展，即采取产业整合拉动发展模式。充分利用产业结构明显的相关性，实现产业在区域整体范围内合理分工，由产业空间