高速公路管理第一章

高速公路管理绪论一、课程的性质：

《高速公路管理》是本专业的一门主要专业选修课。二、课程的任务：介绍高速公路管理的内容、体制、机构、理论、方法等知识。三、本课程的教学安排：⒈教材：《高速公路运营管理》，高速公路丛书编委会，人民交通出版社；

《高速公路运营管理》，远程教育教材编委会，清华大学出版社；⒉参考书：《高速公路管理学》郗恩崇等，人民交通出版社；

《高速公路运营管理指南》曾江洪等，人民交通出版社；绪论《公路路政管理学》王进思等，机械工业出版社；《高速公路监控通信管理》刘廷新等，人民交通出版社；《高速公路交通安全管理》姜华平等，人民交通出版社。3.教学安排：以课堂讲授为主，自学为辅。要求多看教学平台讲稿或多记笔记，注重理解；多与机械化施工、高速公路养护机械等联系；课后留作业或复习题。4.课程考核：本课程本学期为考查课，成绩评定由平时成绩和期末成绩两部分组成。其中平时成绩占40%，由考勤和作业成绩确定；期末考试成绩占60%。第一章概论§1.1概述一、高速公路的概念

《公路工程技术标准》定义：专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入的干线公路。

《公路工程名词术语》定义：具有四个或四个以上车道，并设有中央分隔带，全部立体交叉并具有完善的交通安全设施与管理设施、服务设施，全部控制出入，专供汽车高速行驶的公路。一般理解：它是中央设置有一定宽度的分隔带，两侧各配备两条或两条以上的车道，分别供大量上下行汽车高速、连续、安全、舒适地运行，并全部设置立体交叉和控制出入的公路。二、高速公路的特点1.高速公路与普通公路的区别主要有：

(1)汽车专用；(2)分道行驶；(3)控制出入；(4)完善的设施。2.高速公路运输具有的突出优点：

(1)行车速度高、通行能力大（提高约5倍）；(2)交通事故率低（为普通公路的1／3），安全性好；(3)运输效益提高（运费降低53%）。3.高速公路修建存在的问题：

(1)投资大，造价高（平均造价超1500万元／km）；(2)对环境影响大。

三、高速公路管理高速公路管理学是在高速公路的规划、建设、使用、养护和运营过程中，研究高速公路的管理活动规律，以求最大限度发挥高速公路社会经济功能的学科。它主要包括高速公路建设管理与高速公路运营管理两大方面内容。§1.2高速公路建设管理一、高速公路建设管理及其职能高速公路建设管理是以高速公路工程项目为对象，对其建设过程中的所有活动进行决策、计划、组织、协调和控制的过程。广义的高速公路建设管理包括对高速公路项目前期工作、施工建设过程以及项目后评价的全过程管理。狭义的高速公路建设管理则是对公路工程项目从准备施工到竣工验收的全过程中，有关具体业务进行的管理。（如组建项目管理机构、施工管理、质量管理、材料设备管理、技术管理、成本管理等）§1.2高速公路建设管理1．高速公路建设基本程序及其管理（1）在工程可行性研究和设计阶段政府主管部门组织审查工程预可行性研究报告和设计文件，根据国家政策和发展计划审批项目；建设业主对承担前期工作单位以合同、经济协议等经济手段来进行管理。（2）施工招投标阶段招标工作由业主单位在政府主管部门指导和管理下负责完成，主要是编制招标文件，组织招标的各项具体工作。1．高速公路建设基本程序及其管理（3）施工阶段高速公路工程项目开工后，建设管理的主要内容就是施工生产中的计划、组织、协调和控制。（4）工程交竣工验收阶段由主管部门组织有关专家验收，验收分为交工验收和竣工验收两个程序。竣工验收一般是在项目交工验收并通车运行一年后进行。（5）项目后评价阶段在高速公路交付通车运营二三年后，由省级交通主管部门组织高速公路营运、施工、设计单位及有关科研机构人员，对项目建设的必要性、建设条件、技术方案、经济性及社会效益、环境保护等方面进行全面的分析论证。2．高速公路建设管理职能高速公路工程建设管理职能主要有以下5种职能。（1）决策如：政府主管部门、建设项目业主就高速公路工程建设项目立项与否所作的选择；勘察设计单位对设计方案的比选；施工单位就施工工艺、技术方法和设备、材料采购方案等做出的比较选择等。（2）计划包括政府主管部门的公路建设投资计划，建设单位的施工组织、材料使用及建设成本计划等。（3）组织如：高速公路建设项目评估、可行性研究、工程设计的科学组织，施工生产过程的组织，工程验收及后评价的组织等。（4）协调如：征地拆迁遇到建设单位与沿线土地原有使用者之间的矛盾、建设环境受到干扰等问题，必须由政府主管部门出面来协调；二、高速公路建设管理的内容

（5）控制如：高速公路建设管理中对工程质量、工期或施工进度，以及建设费用的控制等。二、高速公路建设管理的内容建设管理内容主要包括以下几方面：高速公路规划管理；高速公路项目立项（预可行性）管理；高速公路建设市场管理；高速公路工程施工管理；高速公路项目后评价管理；高速公路投融资管理等。1.高速公路规划管理高速公路建设首先必须符合国家高速公路规划，公路规划是关于公路发展的长远计划和总体设计。我国的公路规划有短期长期之分。具体说有年度公路建设计划，有公路发展五年计划，还有较长远的如交通运输部制定的2020年公路交通“基本适应”的发展目标和2049年我国建设100周年时公路交通基本实现现代化的长远规划。2.高速公路建设的投资与融资当前我国公路建设投资、融资体制的改革目标是：建立以国家政策性投资为基础，以市场型投资、融资为主导，多层次、多渠道、多形式的投资、融资管理体制。（1）以国家政策性投资为基础；（2）以市场型投资、融资为主导；（3）多层次是指公路建设投资融资的主体层次有多个；（4）多渠道指的是开辟多个公路筹资、集资的途径和来源，改变过去只有政府拨款的单一渠道；（5）多形式指的是对公路建设投资的形式。3.公路工程招投标管理招、投标是市场经济中的一种竞争方式，是在买卖双方同意的基础上的一种交易行为。其特点是由惟一的买主(即招标人)通过事先公布采购条件和要求，请若干个卖主(即投标人)按照同等条件进行竞争，并按照规定程序从中选择优胜者为订约方，以真正实现“公开、公平、公正和诚实信用”的市场竞争原则。实践证明，通过招标投标引进了竞争机制，可防止垄断和地区部门保护主义现象，体现公平竞争原则，对降低工程造价，保证项目建设质量和工程进度等方面都具有重要的作用。公路工程招、投标的作用（1）促使工程项目按基本建设程序办事，认真做好工程前期准备工作；（2）有利于降低工程造价；（3）有利于缩短工期；（4）有利于提高工程质量；（5）有利于推行公路商品化，利用有限的资金，加快公路建设的速度。公路工程招标类型①全过程招标：即建设投资方从公路工程建设的项目建议书到该项目的竣工交付使用，实行全面招标；②勘察设计和监理咨询招标：即只要求作勘测、设计及计算咨询，一般还包括编制施工招标文件；或者进行施工监理；③材料及机械设备招标：即对材料和机械设备供应及设备安装调试的招标；④施工招标：即对工程项目的施工实施招投标，一般分为全部工程、部分工程、分项工程或专业工程的招投标等。公路工程项目招投标过程①准备阶段：首先招标人(业主)按自身对设计、施工管理的力量及工程项目的复杂程度确定项目的勘察、设计、监理、施工以及材料和机械设备的招标方式，确定合同类型和合同数量；然后根据招标方式、合同类型编制招标文件，并将招标文件报送上级主管部门审定；同时编制资格预审文件，并报送有关部门审定；最后还要编制标底，报上级主管部门审核。②招(投)标阶段：即从资格预审开始到开标为止的全过程。包括资格预审、发售招标文件、组织现场考察及标前会议、接收投标书及投标保函或保正金等。③评标、定标和签订合同阶段。即开标，对各标书标价、投标人的素质、技术力量、设备情况、技术措施、质量保证体系、信誉以及优惠条件等进行评审比较，最后确定中标人并与之签订合同。4.合同管理公路工程项目从招标、投标、施工到竣工交付使用，涉及业主单位、设计单位、材料设备供应商、材料生产厂家、施工单位、工程监理单位等。合同管理即是利用合同手段，通过经济与法律相结合的方法，将工程项目所涉及的各单位在平等互利的原则上建立起多方的权利义务关系，以保证工程项目目标的顺利实现。工程合同属于经济合同范畴，是指业主就工程项目的设计、施工、监理等环节，与各经济法人(承包人)为实现工程目标而以书面协议形式缔结的具有法律效力的契约。工程合同制的作用①有效地管理工程进度。工程合同对各种可能影响工程进度的情况均作了相应的规定，承包人和监理工程师都将按合同规定的分项工程和整个工程的工期要求，合理地组织施工和实施监理。

②有利于保证工程质量。根据合同规定，承包人必须严格按照工程施工技术规范进行施工，监理工程师据此进行全面质量控制管理。③公正地维护合同双方利益。工程合同详细规定了合同双方的职责、权力和义务，既保证了业主的投资利益，同时也保护了承包人的合法权益。④有利于工程建设的科学管理。工程建设活动投资大，涉及面广，要求有一种科学的管理体系，工程合同充分地反映了这种管理的科学性。工程合同的类型

工程经济活动中，合同的类型多种多样，若按合同支付方式的不同可分为以下6种：(1)固定总价合同

是以图纸和技术说明为依据，并考虑到一些费用的上升因素，按固定总价一次包死、但当施工中图纸有变更时，则总价也要变更。其适用于技术不复杂、工程规模小，同时还应有一整套详细的设计文件。

(2)计量估价合同

是以工程量清单和单价表为计算报价的依据，清单数量要求准确，包括所有费用，因此，在合同中还要确定有关费率，一并计算在报价中。

(3)成本加酬金合同

是以工程实际发生的成本(包括人工、材料、机械及其他费用)加上商定的管理费及利润来确定工程总造价。适用于边设计、边施工的紧急工程。工程合同的类型(4)按投资总额或承包工作量计取酬金合同是根据工程总投资或工作量按比例商定酬金。适用于工程前期准备阶段的工程活动，如可行性研究、勘察设计。工程监理和材料采购也往往采用这种形式。(5)统包合同(也称交钥匙合同)此种合同是承包内容从可行性研究开始至投入使用的各个阶段全部委托给承包人，根据合同进行各个阶段的工程实施。(6)单价合同此合同条件采用承包模式。根据设计图纸，估算出分项工程数量列入合同清单，作为投标报价的依据。支付时，以实际完成工程数量与合同单价结算工程价款，单价一般不予变动。

5.工程监理工程监理是对工程建设有关活动实施的监督与管理，具有监督、控制、检查、评价的职能和手段，是一种以严密的制度构成的综合管理行为。工程监理活动所涉及到的有关行为主体有建设单位、承包单位和监理工程师(单位)。三者之间的关系：建设单位和承包单位是合同关系；监理工程师(单位)和承包单位没有合同关系，而是监理与被监理的关系，这种关系由建设单位与承包单位所签订的合同确定；建设单位和监理工程师(单位)之间是委托合同关系。作为行使政府监督职能的各级质量监督部门(交通部基本建设质量监督总站、各省、市、自治区质量监督站等)在整个建设活动中将对上述三者实施强有力的监督。四方之间的关系三、高速公路建设管理体制与运作1．高速公路建设管理体制高速公路建设管理体制就是有关高速公路建设管理活动中的职能界定、权限划分的制度体系及其赖以进行的物质基础。高速公路建设管理体制是开展高速公路建设管理活动的基础，其根本目标是通过科学有效的管理活动，确保高速公路建设顺利进行，以优质、快速的建设方式为社会提供完善的交通基础设施。同时，由于高速公路建设管理体制运作的具体过程同样也要消耗一定的人力、物力和财力，因而在实现管理目标的前提下，尽可能降低管理成本开支，也是衡量管理体制的重要标志之一。1)高速公路建设管理体制的构成要素(1)高速公路建设管理职能包括行政管理与经营管理两方面。在行政管理职能方面，既有中央与省级政府间权限划分，也有同级政府内各不同管理部门间的权利界定。在经营管理方面，同样分为不同经营主体之间及同一经营主体内不同部门间的职能划分等。(2)高速公路建设管理机构一方面指高速公路建设过程中，在不同阶段从事管理工作的单位，另一方面还指各管理单位内具体从事某一方面专业管理工作的部门。1)高速公路建设管理体制的构成要素(3)高速公路建设管理人员主要包括各级管理机构的领导人员、专业技术人员和一般工作人员。(4)高速公路建设管理规则高速公路建设管理工作的复杂性，决定了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系。它既包括有关的法律法规、规章与政策，又包括具体的技术标准与规范、及各类管理机构自定的工作章程或作业制度等。1)高速公路建设管理体制的构成要素(5)高速公路建设管理体制的运行机制高速公路管理体制运行机制主要有：竞争择优机制、合同约束机制、目标奖励机制、质量监督机制、协调指挥和系统反馈机制等6种机制。①竞争择优机制主要是指通过招投标或其它方式选择设计、施工、监理、材料供应等单位；通过综合考核方式挑选优秀管理人员从事相应管理工作等，是高速公路建设管理运行机制中极为重要的内容。1)高速公路建设管理体制的构成要素②合同约束机制主要是指业主与设计单位、承包商、监理单位、材料供应商、拆迁户等通过签订合同或协议的方式，来明确双方的责、权、利或权利义务关系。

③目标激励机制指在高速公路建设过程中，通过制定工作目标，明确奖惩办法，根据各类管理主体（管理部门或人员）实际工作业绩，通过奖励或其它激励方式刺激管理主体的积极性，推动管理效率的提高。④质量监督机制指政府主管部门、监理单位及施工企业内部对工程质量的检查、检测，并及时纠正质量差错的行为关系。1)高速公路建设管理体制的构成要素⑤协调指挥机制指上一级管理主体根据管理职权对其下属的多个管理主体的管理行为进行调节，使之按照规定的管理组织方案运作，逐步实现管理目标的机制。⑥系统反馈机制是基于高速公路建设管理工作的系统性而必然要求的运作机制。就是把高速公路建设过程中的管理工作质量、效果信息反馈给管理行为主体，以增强（正反馈）或减弱（负反馈）管理行为“输入信息”效应的过程或作用方式。他有赖于管理工作信息化程度。2)高速公路建设管理机构的设置高速公路建设是一个复杂的技术经济和社会协作过程。其管理过程也是一项艰巨的管理系统工程，需要一定的管理体制来保证其从立项论证、方案设计、施工生产到竣工验收和项目后评价整个活动过程的有序展开，以便于取得最优的管理工作效果。其中，管理职能的界定、管理权限的划分是体制存在与运转的前提，同时也是管理机构设置的前提，不同的管理职能需要由对应的管理主体即高速公路管理机构来行使。因此，高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置。一般按其管理主体及职能不同主要有:政府管理机构、项目建设行政领导机构、项目具体组织实施管理机构等三类。(1)高速公路建设的政府管理机构(2)高速公路建设的行政领导与组织管理机构我国高速公路建设过程中的行政领导与组织管理工作，是以省(或直辖市)级地方政府为主进行的。(3)高速公路建设项目具体组织实施与管理机构3)高速公路建设管理机构类型(1)按投资主体、建设业主不同划分一是以交通主管部门投入一部分资金，通过银行或国际金融组织贷款、社会集资等多种融资方式，获得足额的建设资金，由政府交通主管部门作为主体组织建设；二是借鉴国际经验，以BOT（建设-经营-转让）方式建设和发展高速公路。(2)按施工管理机构组织形式不同划分分为以项目经理部管理的模式和以企业主要领导和管理机构为基础的管理模式。(3)按管理机构设置的时效性质划分有常设机构和临设机构两类。(4)按承担的建设管理活动内容性质划分有行政管理机构和经营管理机构。2．高速公路建设管理机构的运作（1）高速公路建设行政管理机构的运作①负责高速公路建设前期工作；②负责工程建设招投标管理；③负责施工过程中的环境保障与质量监督；④负责高速公路竣工验收和项目后评价的管理。(2)高速公路建设监理机构的运作高速公路监理机构一般分多个层级，每个层级又根据职责与工作内容可分设多个专业部门，如合同管理、桥梁、隧道、道路、测量、材料、后勤和试验中心等，并根据各种专业监理的实际需求配备相应的专业技术人员。高速公路建设中各级监理机构都有明确的职责，监理机构中相应的工程监理人员在施工管理中处于核心地位，拥有合同赋予的广泛的管理权力。高速公路工程监理人员行使自己的监理权力，履行监理机构的有关职责，也是在分层负责、分类管理的原则和界限内进行的。(3)高速公路施工管理机构运作①高速公路施工准备工作，要在组建项目经理部、配备各职能机构负责人及具体工作人员后才能各负其责来展开。②高速公路施工阶段的管理机构运作，是围绕工程建设来展开的。其中，技术、施工、材料管理是基础，质量、成本和工程进度管理是目标，安全管理是保障。③高速公路工程移交阶段的管理，是高速公路施工管理的最后一道程序，也是施工管理中非常重要的一个环节。§1.3高速公路运营管理一、高速公路运营管理的概念和特点⒈概念高速公路运营管理是指高速公路建成通车之后，由专门的管理机构根据高速公路作为一种现代化公共交通设施的特殊性质，按照国家有关法律法规、行业相应的管理工作规范和程序，对高速公路收费、养护、交通安全、监控、服务等系统的运作进行组织管理、协调，使其能为高速公路使用者提供快速、高效、安全的道路和高质量服务的过程。高速公路运营管理在实现其应有的社会效益的同时，也保证高速公路经营管理方或投资者获得预期的经济效益。⒉特点(1)高速公路运营管理是一个庞杂的系统工程高速公路运营管理涉及硬件环境与软件环境两个方面。硬件环境指监控、照明、通信、计算机收费、气象传感、房屋建筑、道路桥梁、隧道及其附属设施等；软件环境则指在此基础上形成的管理观念、机构组织模式、管理方法和手段。(2)高速公路的运营管理属于技术密集型现代化管理高速公路运营软、硬件系统技术含量较高，其管理工作与一般公路相比具有技术密集型的特点，反映在大部分管理职能岗位突出体现了对高科技、高技能的要求。(3)高速公路的运营管理应做到向用户提供全面服务高速公路运营管理的目的是向用户提供安全畅通的行车环境，这是由高速公路封闭式收费管理的特点决定的。二、高速公路运营管理的内容1．路政管理；其主要职能是保证高速公路路产的完整性，维护高速公路的路权不受侵犯，以及各项公路设施不受破坏。2．交通安全管理；其主要职能是维护高速公路交通正常秩序，保障交通安全和行车畅通。3．养护管理；其主要职能是通过建立公路养护管理数据库和有效的路面、桥梁等评价体系，科学地制定养护计划，并建立优质高效的机械化养护方式。同时，不断采用新技术、新工艺，以最经济、最合理的方式保证路面、桥隧及沿线设施经常处于良好的技术状态。二、高速公路运营管理的内容4．收费管理；它的主要任务是在收费站口按照物价部门批准的收费标准，采用一定的技术和管理手段，向过往车辆收取足额的通行费，用以保证高速公路建设资金的偿还及管理运营费用的支出。5．监控、通信等机电系统管理；主要任务是通过日常的维护管理，确保系统的正常运行，这是实现高速公路现代化管理的重要技术保障，也是确保高速公路实行有效的交通控制、办公自动化及在紧急事故救援处理方面形成快速反应机制的先决条件。6.服务区管理和综合开发。其主要职能是向用户提供热情、舒适、方便、周到的全天候服务、迅速消除用户生理心理的疲劳。三、我国高速公路运营管理的体制与机构设置⒈我国高速公路管理体制现状与发展1）高速公路管理体制现状近年来，交通运输部及各省、市地方政府根据各自的实际情况，对高速公路运营管理的组织形式曾进行了不同的探索，形成了多种模式并存的局面，而各种模式间也有很多交叉和相容的部分，常见的主要有：(1)按管理权限划分，一般可分为集中管理型和分线管理型两大类。(2)按机构性质划分，可分为事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型。(3)按管理内容划分，分为建、管一体型和专门管理型。2）现行管理体制存在的问题（1）建管分离；高速公路的建设、管理和养护应当是一个互相联系的完整的系统，很多运营管理的设施和方案，在建设规划期间就应当给予充分的考虑；同时，建设期工程质量的优劣、配套设施的完善程度对运营管理的效益和考核也会产生直接的影响，因而应建管一体。（2）一路多制；高速公路作为交通运输的基础设施，其运营管理应当是一个完整的系统工程，特别是对系统内人、事、路(环境)的管理，不能人为地分割开来。（3）条块分割管理；由于不少高速公路的投资主体不同或采用分段修建方式，因而在一个地区的同一路段中，往往存在多个互不隶属的管理单位或实体。（4）政企不分。3）运营管理体制发展的趋势(1)经营权转让；即在高速公路建成之后或建设期间，业主通过转让全部或部分道路收费经营权收回先期建设投资，购买经营权方则通过收取通行费等方式在转让期内收回投资，获取利润。(2)BOT方式，建设(Build)、经营(Operation)、转让(Transfer)3个词的英文简称；它先由非官方性质的投资方通过融资进行高速公路的建设，经营若干年后再无偿转让给当地政府。(3)股份制改造。它通过对高速公路资产存量的重组和股份化改造，将高速公路股票在境内外直接上市融资，筹集大量资金。而企业则从原来的行政机构中完全脱离，按照现代企业制度实现独立经营。公路建设多元化的投资主体必定带来多元化的管理机制与其相适应，我国高速公路的运营管理将进入一个企业化运作的发展时期，这是体制改革总体发展趋势。4）建立有中国特色的高速公路管理体制架构综合近年来改革探索与实践的基本走向，我国高速公路的经营管理体制应当推行企业化改革模式，在国家给予政策保障的前提下，实现高速公路的特许经营，并向着经济成分多样化、经营管理规模化方向发展。(1)总体架构的各个部分其具体架构表现为：一个省(直辖市)组建一个高速公路总(集团)公司，负责全省(直辖市)高速公路的建设和经营管理；每一条高速公路可根据各自不同的投资模式组建相应的子公司，具体负责该路的经营管理。其具体机构设置可见下图所示。高速公路运营管理体制框图(2)机构设置原则①统一领导的原则。这是高速公路运行整体性、系统性和各项管理工作不可分割性所决定的，是科学管理体制对同一行政管理活动的管理主体唯一性、确定性的要求。高速公路管理的统一领导，既不是管理活动由多个管理主体分工领导，也不是传统计划经济体制下的由部门高度集中的领导，而是由交通行政主管部门实施的行业管理职能的统一，管理法律、法规、规章的同一，技术、经济标准的统一，总体运行目标的同一。(2)机构设置原则②分级管理的原则。高速公路管理实行统一领导下的分级管理是由我国经济体制和高速公路特性所决定的。我国地域辽阔，高速公路分布面广，不同地区的高速公路应以不同地区为主进行管理；此外，从高速公路资产形成过程看，有中央投资、地方投资、其他社会经济体投资等多层次；这些特点决定了高速公路管理应依据管理幅度原则，实行统一领导下的分级管理。以充分发挥中央、地方和各经营企业的积极性。(2)机构设置原则③分工合作的原则。即各管理层级（中央、地方和各管理基本单元）、各管理环节（计划、组织、控制、反馈）、各管理子系统（路政、交通安全、收费、养护、服务）都应按职能分工合作，密切协同运作，发挥综合优势和整体效益。④精简高效的原则。高速公路具有设施现代化、管理高技术、运行高速度等特点，尤其需要建立精简高效的管理体制，在统一领导、分级管理、分工合作的基础上，尽可能利用现代化的管理设施，精简管理机构，减少管理环节，提高工作效率。(3)机构设置时应注意的问题①要注意机构的兼容性。高速公路运营管理的业务涉及面广，各业务间有着必然的承接关系或交叉联系，很难完全分割开来，因此，在确定机构时，必须要充分考虑各业务间的兼容性，尽量减少管理层面，扩大操作层面，实现精干高效。②要注意机构的可持续性。即随着高速公路的发展，社会经济的发展，高速公路的管理必然要发展，其机构设置应有较强的扩展功能，以适应将来连续管理、网络管理等的要求。(3)机构设置时应注意的问题