行政法基本理念构建

行政法基本理念构建

摘要：行政法的现代性转型不仅要求其在处理人与人的关系方面从传统的规范—价值体系向现代法治型的规范—价值体系转变,而且要求其在处理人与自然的关系方面也同如此。而如何做到这一点,我们认为必须对行政法的基本理念的范畴进行重新建构,把法的生态性理念引入行政法的基本理念的范畴,并把这一理念落实到行政法的法律条文之中使我国的行政法不仅充分体现,“以人为本”,而且足够的体现对生态自然的关怀和呵护。

关键词：生态本位行政法基本理念重构

有中国特色的社会主义之路必须坚持科学的发展观念，必须走政治文明、经济文明、精神文明和生态文明协调发展之路。党的十六大报告在谈到全面建设小康社会的奋斗目标时指出其内涵价值之一是:生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。行政法的现代性转型也应该同样适用这一原理。但是从目前学界所认为的法律现代性转型所应有的内涵来看，在这一方面有着明显的缺失在一定程度上行政法的基本精神只注重调节人与人、人与社会的关系，而忽略了人与自然的协同性问题所以我们认为在行政法的现代性转型的进程中很有必要强调这一法律的生态文明特性。本文从行政法的传统理念及其局限性分析着手，指出行政行为及行政法生态化的基本内涵及路径.

一

法律的理念是可以作为法律规则的基础或本源的具有综合稳定性特点的原理和准则。法律理念作为法律制度内在的组成部分，体现了法律条文和现实社会生活中人们对某一事实的价值态度，是法律制度和人们的道德价值的桥梁，是“一个社会共同体的社会典论和政治、经济文化等影响和作用因素对法律的影响的直接反映”。法律理念始终体现着法律的本质和根本价值.是整个法律活动的指导思想和出发点.构成了法律体系的灵魂，决定着法律的价值趋向;而且法律理念是法律创制的指导理念，是法律体系统一的重要保证。所以每一部单行法律都有其基本理念，其所有的法律条文都是在这一基本理念的基础上展开的。当然行政法也不例外。

行政法的基本理念是指导行政法制定、执行、遵守及解决行政争议的基本准则，对行政立法、司法、执法和行政监督都具有指导作用的原理。国内外学者对行政法的基本理念已经进行了卓有成效的研究。国外的学者大多数把行政法的基本理念归结到法治行政，如德国的行政法学创始人OttaMayer在《行政法》中认为，依权力分立的理念，国家应“依法而治”，即国家的行政行为都应该在法律范围内活动，都应该受到法律的约束:即在行政与法律的关系之间法律具有优先、原发和保留的理念;日本的法律优先理念、法律保留理念和司法审查的理念我国对行政法的理念的主要观念如‘·我国的行政机关管理活动的主要理念:坚持共产党的领导，发挥国家行政机关的效能;人民群众管理国家;民主集中制;各民族权利平等;国家实行计划化管理”，我国行政法的基本理念可以归纳为两个:行政合法性理念、行政合理性理念”“行政法的重要理念主要有两个:行政法治理念或称依法行政、民主与效率相协调的理念”行政法的基本理念主要有:行政合法性理念、行政合理性理念、行政公正性、行政应变性理念、行政负责的理念”等等。近年来学者对行政法的基本理念的表述有了一个基本的认同趋势，大多数学者在著书立说时把行政法的基本理念概括为行政合法性理念、行政合理性理念两大理念，特别是“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略提出和实施以后，行政法的基本理念更倾向于行政法治的理念。

我们认为行政合法性理念、行政合理性理念成为行政法的基本理念是勿用置疑的，但是当我们面对大自然时，我们不应该忘记恩格斯在《自然辩证法》中所告诫的:我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎我们预料的影响，常常才巴第一次结果又取消了。因为以往人类的所有行为都建立在以人类为中心的基础之上，认为人类是生物圈的中心，人是唯一的道德代理人，也是唯一的道德主体，只有人才有资格获得道德关怀，因此包括行政法也不会考虑法律所应该具有的生态特性，不能从法律上确认大自然所拥有的自然权利，其结果往往会导致资源日趋短缺、环境急剧恶化、人民生活质量下降等现象，而且最不可思议的是许多人却认为人类正在利用自然时对自然的破坏是正常现象，从而使生态自然应有的权利因法律的非生态化而得不到保护。所以笔者曾强调指出:‘·以往人们注意到法的形式和架构以及突出人与人、人与集体和社会之间的公平、效率及正义等价值理念方面的现代化，但人们往往忽视了法的生态文明评判标准。其结果是法律虽然在当今社会增强了人文关怀的程度和力度.但在许多方面却是建立在对生态和自然伤害的基础上。这对于生态领域而言是及其不公平的。’因此本文认为对行政法的基本理念也必须进行重新建构，在以被大家所接受和认可的行政合法性理念、行政合理性理念的基础上增加行政生态性理念，而且认为随着可持续发展思想和科学发展观念深入人心，行政行为的生态化是必然趋势。

二

行政法的生态性理念是指在行政立法、处罚、行政复议、诉讼和行政监督等方面都必须贯彻行政行为应该热爱、保护、尊重、合理开发、可持续的利用自然资源，实现人与自然的和谐相处的基本准则，并把这一理念落实到日常的行政行为中的原理。这一理念的内涵要求行政法及所有的行政行为都必须考虑到行政法所应该具有的调整人们在开发、利用自然资源方面是否会影响到当代人与后代人之间的自然利益、是否会在经济建设过程中导致对环境的污染和不必要的伤害，也就是要求行政法的立法宗旨在保护自然人和法人利益时也必须保护大自然和生态环境的利益。泰勒在《尊重自然》中指出‘·生命中心主义的观点是以自然的尊重思想为基础的，它的核心主要有以下四方面:第一，以与其他生物在同一意义上相一致的条件为本，人类是地球生物共同体的一个成员。……，人类在本质上并不比其他的生物更优越。”我们在此试图对行政法的生态性理念的应有内涵进行尝试性建构。

生态本位成为行政法的基本理念的法理意义

“和谐就是一种美德”，行政法只有把调整人与人的关系和调整人与自然的关系有机的结合在一起，才能体现行政法的内在美德.行政法作为一种制度理性.“不仅要调整物与物的关系，还要调整人与人的关系，更要调整人与物的关系。所以行政法要成为一部具有内在和谐、真善美辩证统一的现代型法律，就必须在法治行政理念的基础上积极的吸纳生态性理念，使行政法生态化

首先，行政法必须具有生态性特性是由行政行为与生态环境的密切关系所决定的。在我国较为权威的《法理学教程》中指出‘·行政法是调整国家行政管理活动中形成的社会关系的法律规范的总和”。并认为既然行政法调整的是社会关系—人与人之间的关系，行政法就不能调整人与自然的关系。其实这种理论无论从行政法历史发展还是从现实的状况来看都是不能成立的。从历史的发展来看，虽然行政法一开始产生的目的是用以规定行政机关和引导、命令行政相对主体从事对人的行为以及产生一点的人与人的关系，但随着环境的污染、生态的破坏和资源危机的加剧，环境资源的保护工作的加强，行政法的机制开始用于规范和制约行政机关和引导、命令行政相对人从事对生态环境的行为、形成或改变人与自然的关系。据权威资料显示:为了应付日益严重的环境资源问题，各国首先采用的法律手段就是行政法律手段，首先制定的法律就是环境资源行政法律……;迄今为止所形成的具有特色的调整人与自然关系的法律机制，大部分是属于行政法调整机制范畴的调整机制。行政法的历史说明行政法在应对和处理生态问题方面起了其他法律和措施不可替代的作用。从现实来看环境资源的规划、环境资源使用权审批关系、土地的征用及超标排污、损害环境资源的处罚都与行政法有关系，而且大量的事实也表明较大领域对生态环境的认为破坏的后果往往与行政方面的行为有着十分密切的关系。所以我们认为现实生活中的与行政法有关的行为基本都于生态环境有着直接的联系。

其次，行政法积极地吸纳生态性理念能够更好的协调人类的发展与保护自然利益的关系，是我国的经济良性发展的要求所决定的。市场经济是一种法治经济，是一种平等性的权利经济，是一种以意思自治、利益多元为前提条件的经济，而生态环境是一种公共的、不可独占的资源。也正因为如此，生态环境一旦遭到破坏仅仅靠市场的调节效果不是很明显。这种问题的解决往往需要国家的公权力的介入，而国家的介入往往又需要通过制定和实施行政法，通过行政机制来规范和调整人与自然的关系，而且如果通过把生态性理念作为行政法的基本理念，就可以用这一理念来指导和规范行政法的每一条文，从而充分体现行政法的生态性特性。按照传统的发展观来看，社会的发展主要看人均CNP或CDP国内生产总值)。而这种衡量标准并不能代表一个国家的真实财富，更不能反映一个国家的发展潜力。这种增长是以栖牲环境为代价而取得，这种以工业增长作为衡量发展的唯一指标，其结果往往会导致资源日趋短缺、环境急剧恶化、人民生活质量下降，并最终导致发展的不可持续性。因此，必须改变单纯以CDP作为衡量经济发展水平的做法，把经济发展中所付出的环境和资源的代价纳入到成本中进行核算，坚持可持续发展之路，确保实现经济、社会、人口、环境和资源的协调发展。而这一切不能仅仅停留在口号上，更需要行政法的支撑，需要行政法对生态及自然环境的关怀和体贴。

我国行政法的生态性理念的基本内容

首先，行政主体必须具有生态法律意识。生态意识是指:“人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而产生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。简言之，环境意识即人们参与环境保护的自觉性。生态行政主体包括国家、国家机关、企事业单位和社会团体和自然人，其生态意识由于个体特殊的社会地位、生活经历和特殊的利益而表现出个体性特质;同时由于个体总是在一定的社会条件和群体之中，又必然表现出共同的社会利益，是在多样性的基础上的统一。其表现形式是多样的:生态法律知识、生态法律思维方式、生态法律情感、生态法律态度、生态法律信仰、生态法律心理、生态法律观念等。行政主体的生态法律意识及其变革、发展取决于一定社会赖以生存的物质生活条件和一定的生产方式，而且一个国家的政权导向也影响着人们的生态法律意识，即粗放型的生产方式导向和节约型的生产方式导向往往也直接影响着行政主体的生态意识。

其次，行政职权的设定必须考虑生态权。根据蔡守秋教授的介绍，法律同样可以用权利和义务的范式来调整人和自然的关系。也就是通过规制人们的行为，赋予人和自然相应的权利并设定相应的义务来调整人与自然的关系。所以在行政职权的设定方面可以通过建立和完善专门调整人与自然关系的新权利和新义务，从环境正义和环境民主出发，围绕环境资源的生态价值和其他非经济价值，以特殊的权利义务结构调整人与自然的关系及与此相关的人与人的关系来建立和健全环境权同时设立和完善调整人与自然关系的义务:采取积极的措施保护资源的义务、保证平等的获得、使用这些资源并从中受益的义务、防止或减轻对资源或环境质量的破坏的义务、减少灾害、提供紧急援助的义务、承担破坏这些资源或环境质量的责任义务。这样通过赋予人和自然相应的权利并设定相应的义务，从而使行政法相关的权利和义务“绿化”，使制定的行政法能够很好的处理人和自然的关系。

再次，行政权力的行使必须以生态利益为本位。行政权的行使往往是调整人与人的关系更多，但与生态资源的保护也有着密切的关系，特别是当该行为涉及人类对自然的侵害和利用时，往往由于行政主体行使行政职权不当所引起的人为环境问题。行政法的调整对象从传统的视角均认为是人与人之间的关系，但我们不能因此而否认行政法能够调整人与自然关系的功能，事实上当一项行政行为涉及到人与自然关系时，这一决策是否科学、是否具有可持续发展的理念往往能够影响和改变人与自然的关系。例如20世纪50年代麻雀成为当时的公害，所以政府号召人民随心所欲的拼杀麻雀，从而使麻雀与人类成为敌我关系。但2002年12月湖南省首次通过地方法规将麻雀列为湖南重点保护的野生动物，从而改善了人类与麻雀的敌对关系。所以行政权力的行使的生态化能够有效的调整人与自然的关系。

最后，对违反生态本位理念的行政行为，行为主体必须承担相应的法律责任。行政的生态违法是指行政主体违反有关环境资源保护方面的行政法律规范的行为，而其应该承担的责任是指违反行政生态性法律规范所应该承担的法律上的不利的后果。当然行政生态责任的构成要件可以参照民法上侵权的构成要件，强调主体合法和造成生态破坏后果的事实，但我们认为在主观要件方面必须进行修正，必须参照《合同法》中的严格责任理念来追究行政主体的生态侵权行为。行政法在调整人与自然关系方面比其它的法律具有更强的优势，它能够而且正在使用公权力来支配和调整行政行为对生态自然的态度及其趋向，因此国家作为全体人民环境资源的“托管者”，应该为全体人民谋福利为目的，对生态环境进行有效的保护。

三

行政法的生态化主要通过国家法的制定授予国家政府管理部门管理环境资源的职责，采取行政手段来调整人与自然的关系及与生态环境有关的人与人关系的倾向。但在现实生活中关于生态环境保护方面客观的存在着诸如法律理念的转型滞后、行政执法的效率积极偏低、司法的功能偏差等缺陷。所以我们认为不仅要构建行政法的生态性理念，而且要在行政立法中确立和承认生态资源的利益归属权，并对行政行为的生态违法明确归责理念，从而使生态违法行为受到应有的处罚。

首先行政法的基本理念的生态化，用“生态牙日益中心主义”取代“人类利益中，心主义”，确认生态环境的人格牙益归属权是我国社会治理方式法治化的应有之义。

人类中心主义是一切以人为中心，一切从人的利益出发，为人的利益服务，其实质是个人中心主义。马丁·海得格尔认为我们必须走出人类中心主义的误区，实现人与自然的和谐共处.他认为:人和动物都一样，都是从属于大地和自然的，人不是自然和大地的主宰，而是它们的维护者。从法律的生态性特点我们可以推导出法的生态优先的内涵主要是指我们在处理经济增长和生态保护的问题时，要确立生态保护法的地位。西方在现代性转型过程中曾经也提出协调发展的设想，但是这一理念往往成为经济优先发展的代名词，其结果虽然经济有所腾飞但却是建立在以损害人类的生存环境为代价的基础之上，而且是相当沉重的代价。这一教训是值得我们注意的，尤其是我们当前处在经济发展也给生态环境带来巨大压力、生态破坏和环境污染的形势更加严峻且尚未得到有效控制的关键时刻，我们更应该把“生态优先”的基本理念纳入正在现代性转型的行政法理念之中，赋予自然界的动植物以生命、自由等各种权利，正确认识到人类只是自然界的一个普通成员，人类应当关注非人类存在物，关注生物圈、地球、生态共同体、动物、植物以及那些虽不具有自我意识却具有客观价值的存在物，确立同为地球生物圈内的物种—人和其它的动植物的平等性、地球资源的共享性。由于人类相对于其它地球的存在物具有主观的能动性和侵害性，而通过伦理道德及其它的举措效果并不明显。例如中国自1958年以来大量的砍伐林木，仅黑龙江省50年就生产了亿立方米木材，到20世纪末中国的天然林几乎名存实亡，随之而来的是水土流失、土地沙漠化和漫天而来的沙尘暴所以在当前我们只有从行政法来规范人们的行为，界定人类与生态自然之间的权利和义务关系，归还生态环境的人格利益，把生态自然中的每一个有机体都看着具有独立‘·人格’，的生命，从而把自然环境作为独立的、具有人格主体地位的平等身份来看待，并用法律来确认“环境人格”的身份和地位。既是我国经济可持续发展的要求，也是法治内涵应有之价值标准。

其次行政法的生态化可以使生态环境和自然资源的价值法定化，对人为的侵害生态环境造成自然环境的破坏行为追究法律责任。传统的发展观认为生态资源是一种‘·免费的午餐”，并不把环境和自然资源本身对地球的贡献纳入社会经济发展的成本效益之中。在现实生活中环境要素如水、空气、阳光等人类生活的必须品是人类得以生存的基本条件，我们在使用时往往是无须支付任何代价，并且往往是可以任意的进行占有和处分。随着生产力水平的提高、人口的迅速增长、清洁的水、空气、宁静和阳光等环境资源的稀缺性特征逐步的显露，人类的生存利益与生产利益在对环境的需求上开始产生对立并形成日趋激烈的竟争态势，传统的法理念这时却不能解决这种矛盾和冲突，必须通过权利的重新配置来平衡和制约人与人、人与自然环境之间的关系。根据1995年世界银行提出的评价财富的新方法:把自然资源和生态环境及其它资源综合起来进行评价，承认生态环境的财产所有权和财产价值。

这一做法有利于消除经济发展的外部条件的不经济性，从而促进经济发展的内外的协调和吻合。而面对当今生态危机的严峻挑战，契约的伦理化是契约秋序现象进化的必然方向”、运用契约规则的方式和效力来表现人际关系中的正义、合理、公平的伦理观念，将善的价值取向和判断广化为人与自然共在同享的秋序归依具体内容体现为当代人之间的平等享用环境和生态资源的契约关系、国家与全体国民之间关于委托国家管理生态环境和自然资源并接受社会公众的监督的契约关系、不同时代人关于享用生态自然资源、保护地球环境的契约关系以及人类与非人类存在物之间关于共享地球的契约关系。尤其是人类与地球上其它存在物之间的契约关系在法的理念中应该得到应有的确认和体现。同时由于环境资源具有“整体性”、“共有性”以及生态环境破坏的“公害性”的特性，这就意味着生态环境的破坏和侵害的结果决不仅仅某一公民个人利益的侵犯，而是对社会群体和全社会利益的侵犯。对于那些为了个人利益而侵犯和破坏生态环境的破坏者而言，对其责任的归认应该采用“严格责任制度”的理念，对其造成环境破坏后果的惩罚也不能按可计算的利益来加以赔偿，而应该采用“社会利益责任制度”的理念，从而使人们进一步认识到生态环境的社会地位和价值。

行政法的生态化的目的不仅仅是为了消极的防止行政行为对生态环境的破坏和侵害，而