欧盟排污权交易的实践及对我国的启示

欧盟排污权交易的实践及对我国的启示

摘要：文章综述了欧盟近年来实施“排污权交易计划”概况，分析了其中的困难和障碍，指出了我国应从中得到的启示和借鉴作用。

关键词：欧盟；排污权交易计划；实践；启示

近几十年来，工业化的深化和经济发展导致了全球范围内能源和资源消耗的高增长，以及随之而来严重的环境污染。如何有效治理环境污染，已成为各国政府和国际社会不得不认真面对的紧迫问题。由于污染物排放的负外部性，长期以来，许多国家政府都倾向于用行政和法律手段来治理污染、保护环境，虽取得一定效果，但同时也带来一些问题，由于行政手段治理污染几乎很难实现成本与收益的平衡，因此，在当今环保成本愈来愈高的情况下，单靠行政手段治理污染缺乏财务上的可持续性。排污权交易作为一种以市场为基础的环境经济政策，具有成本有效性的特征，在美国、欧盟等国家的环境管理中应用越来越广泛。

一、欧盟排污权交易的实践

颁布和实施“排污权交易计划”指令

为积极应对气候变化，2003年6月，欧盟立法委员会通过了“排污权交易计划”指令，对工业界排放温室气体设下限额，并且拟创立全球第一个国际性的排污权交易市场。该指令规定，自2005年1月开始，许多公司需要特别许可才能排放二氧化碳，受到管制的是包括炼油、能源、冶炼、钢铁、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等行业的12000处设施，这些设施所排放的二氧化碳占欧洲总量46%。此外，欧盟还制定了确定某个工厂是否参与“排污权交易计划”的标准：查核工厂设施是否进行如指令内所列的活动，如果进行如所列的活动，而且温室气体排放量还可能超过规定的门槛，那就要纳入该计划的管理。

“排污权交易计划”的实施包括两个阶段。第一阶段是从2005年1月1日至2007年12月31日，市场规模限定为欧盟国家，会员国所释出的排污权有95%必须免费分配给各厂商，并且要求在运作前3个月完成分配手续。第二阶段是从2008年1月1日至2012年12月31日，扩展到欧盟以外的国家，会员国所释出的排污权有90%必须免费分配给各厂商，并且要求在运作前12个月完成分配手续。核定分配的二氧化碳排放许可量可以在市场上自由交易。

为了保障该计划的顺利实施，欧盟建立和发展了交易平台。交易市场有活力、有秩序的发展，需要健全的交易平台与顺畅的运作模式，而能源期货交易所或证券交易所挟着累积的业务经验，成为最适合的切入者。至于可交易的商品，仅以电子形式存在于登录体系中。登录体系的软体有3种“现成的”系统，就是英国版的排放量交易制度、法国版的CDCIxias与美国二氧化硫交易制度采用的PQA版。欧洲执委会也拟订登录法规，以确保各国政府依照相同的规定设立系统，避免市场遭到扭曲。

规定“国家分配计划”的原则和操作程序

由于排污权交易体系必须以“定量配额”为基础，因此各国的国家分配计划成为确定“排污权交易计划”规模与发展潜能的重要依据。欧盟规定，在2004年3月31日前，每个成员国必须按照Directive2003/87/EC附件Ⅲ的规定提交国家分配计划，计划应说明将释出排污权的数量以及如何分配。在收到成员国的国家分配计划后，欧盟在3个月内完成审查，若不符合规定者，可全部退回或要求部分修正。

国家分配计划的原则主要包括：各国分配总量必须与《京都议定书》所赋予的减排目标相符，必须考虑到温室气体减排技术的潜力；各国可以各单位产品排放的平均值为基础；若欧盟通过增加二氧化碳排放的法规，则必须考虑此因素；对于不同厂商或是不同产业之间，分配计划不得有歧视行为；必须包括对将新进场者加人的规定，必须考虑到“提前行动”产业所做的减排贡献，“排放标杆”必须按照可行的最佳可行技术来制定，因此可保障提早行动产业的权益；必须考虑能源效率科技；制定分配计划前，必须让公众表达意见；必须列出所有参与分配的厂商名单以及各厂商所分配到的排放额度；必须包括竞争力变化的分析内容。

国家分配计划的操作程序主要包括4个步骤：确定所有必须参加排污权交易厂商的名单；确定将排放许可总量分配给所有参与排污权交易的部门；确定各产业部门所分配到的排放许可，分配过程必须透明，且按照其最近的实际排放情况；确定各厂商所分配到的排放许可。

启动欧盟排放权交易体系

2005年1月1日，欧盟排污权交易体系正式启动是清洁发展机制领域的又一件大事。该体系实际上是基于“京都三机制”之一的排污权交易机制建立的。但是，该体系的实际运行却早于《京都议定书》的生效，这一方面表明了欧盟对《京都议定书》生效的信心，另一方面则表明欧盟对议定书提出的包括排污权交易在内的灵活市场机制的认同。欧盟决心按照这一路径，率先在全球范围内开展市场机制下的减排行动，在应对气候变化领域充当领导者。欧盟的实际行动，无疑进一步增加了人们对于京都模式的信心。

目前，欧盟正在进行的是“排放权交易计划”第二阶段。第二阶段的总体趋势是加紧了排放限制，配额总量会少于第一阶段，并且试图将该体系覆盖到更多的行业中去，尤其是近年来排放增长迅猛的航空业。

通过《连接指令函》，欧盟允许企业使用联合履行机制和CDM项目减排额来履行减排义务。这就使欧盟排污权交易体系与JI和CDM相接通，使欧盟排污权交易市场为欧盟之外的国家和地区的减排项目创造了需求。但是，在《京都议定书》、《马拉喀什协定》和欧盟《排污权交易指令函》对于境外项目减排机制使用“补充性”原则的模糊规定之下，欧盟实际上并未能形成一个明确的、对于JI和CDM项目减排额使用的比例限制。目前，欧盟委员会只是在对各成员国的NAP审批时，就比例问题进行把关。

欧盟排污权交易市场的发展趋势

自2005年1月1日启动以来，欧盟排污权交易市场出现了以下发展趋势：

第一，交易活跃，交易量不断上升，市场流动性增加。欧盟排污权交易市场的交易所数量也随着交易量上升而增加，目前已经有6家交易所提供EUA现货、期货交易及拍卖。交易所的位置广泛分布于西欧、南欧和北欧等地区。

第二，价格问题成为欧盟市场的焦点。从市场启动时每吨EUA低于10欧元开始，2007年7月，EUA价格一度达到29欧元左右，大部分时间都在20欧元以上。EUA价格上升以及电价随之联动上升，给欧盟企业带来了很大的成本压力。但是，这也使得JI和CDM项目减排额在价格上更具吸引力。

第三，与其他地区市场的对接越来越多。随着Climex交易所和AsiaCarbon下属的亚洲碳排放交易所开展合作，联合举行定期的CERs在线拍卖，来自亚洲、拉美市场的CERs供应与欧盟市场的需求之间被更好地连接了起来。欧盟市场与美国芝加哥气候交易所之间也通过欧洲气候交易所产生连接，但两个市场由于所在国基本气候政策的迥异，开展志愿性减排交易的芝加哥交易所对于欧盟的实际意义并不大。欧盟与挪威排污权交易市场也于2005年完成了对接工作。此外，加拿大政府正在计划成立的排污权交易体系也有意在适当的时机与欧盟等其他国家和地区的排污权交易系统对接。

欧盟及其成员国政府的市场动向

2005年，欧盟成员国政府在全球范围内积极开展JI和CDM项目招标。丹麦、奥地利、荷兰、比利时和芬兰等国家都通过招标，圈定了一批JI和CDM项目，有的已经签订减排额采购协议，有的则处于谈判之中。同时，欧盟成员国政府还纷纷为私营部门牵线搭桥，和主要的JI和CDM东道国签订合作备忘录，为私营部门的减排项目投资活动打下基础。

此外，欧盟成员国还加大了对专门碳基金的投资。荷兰、丹麦、西班牙分别在2005年委托世界银行新设了各自的碳基金。葡萄牙也计划设立一个资金规模为6000万欧元的碳基金。这些举措加大了世界银行的碳资金规模，使世界银行在全球碳排放交易市场的角色更加重要。其中，世界银行专门成立了用于大型项目采购的伞型碳基金，并已经签署了两个来自我国的CDM项目。

除了交易所、基金，在市场上也出现了一些以CDM项目为主营业务的小型上市公司，再加上一直活跃在场外交易的经纪商、相关的中介咨询机构，碳排放交易在全球已经形成了一个链条完整的产业。从供应方面看，CDM申请注册的项目数量不断增加，已经实际颁发给项目业主的“经证实的排放削减量”也迅速增加。在未来几年，市场将继续呈现CERs现货交易和期货合约交易并存的局面。在CDM市场，以AsiaCarbon为代表的交易所力量正在积极寻求透明的CERs价格形成机制，虽然目前交易所占市场份额非常小，但是为投资者衡量CERs价格提供了一定的。随着单边项目的增加，我们预计，交易所CERs交易应会出现相应的增长。

二、欧盟排放权交易的发展障碍

2005年2月16日《京都议定书》生效后，随着全世界对清洁能源需求的飞速增长，欧盟在全球逐渐火爆的碳交易市场中更为抢眼。2005年欧盟在排污权交易体系下的二氧化碳交易量约为亿吨，在CDM项目下签署的二氧化碳交易量为亿吨。而在2004年，这两种机制下二氧化碳的交易量分别为1700万吨和亿吨。进入2006年后，欧盟碳交易的火热势头更为强劲，仅在2006年上半年，欧盟的碳交易额约为亿吨，约占全球交易总量的65%。尽管欧盟碳交易市场在如火如荼的发展，但在发展中还是面临着一些困难。

部分人士对碳交易市场表示质疑

碳交易是通过全球化的市场机制来控制经济行为，比空泛的规定要实用得多。因此，《京都议定书》的生效迅速促进了碳交易的健康发展，并扮演了重要角色，加速了世界经济向排放更少碳化物生产方式的转化，为减缓全球变暖做出了极大的贡献。欧盟排污权交易体系的基本目标是，帮助欧盟成员国实现它们的京都计划，到2012年实现总排放量比1990年的基线减少8%。

虽然欧盟的碳交易十分火热，但有些学者认为，这并不能证明它对碳化物交易有明显的作用，欧洲排放量比1990年减少了少许，但那要更多地归功于能源利用率的迅速提高，而不是广泛的化石燃料的控制或者内部压缩。另外，部分业内人士对“排污许可”有些反感，在他们看来，这实际上是在纵容污染者，允许他们在自己认为有利可图的情况下付费排污。还有学者担心，碳交易和碳汇危险地分散了社会的注意力，让人们忽视了全世界必须马上开始更深层次和更痛苦的变革。还有一些学者认为，从现实情况看，排污许可和排污权交易制度可以通过控制排污总额的方式确保排放量减少，并能减轻企业和消费者的压力，这是毫无疑问的。

限定配额无法按预期完成

尽管欧洲排污权交易体系第一阶段还存在缺点，但它还是为解决污染物排放问题起到了指导作用。从2005年7月至今的这一阶段，每个成员国都提交了一份国内分配计划。为实现该计划，成员国将分配到的配额，再分配给本国的部门或私有公司。

欧洲排污权交易体系包括主要的能源国和工业化国家，覆盖了整个欧洲排放量的一半，由于还处在发展的初期，这个体系在今后还有待进一步提高效率。从2008年12月开始，欧盟将在第二阶段提出更多具有挑战性的目标，设置更广泛的范围，与第一阶段比较，实现总量减少6%。

但是，现在这个体系运转得似乎还不尽如人意，大部分政府都没有贴近底线。但欧盟委员会正在进行一些艰难的改革。2005年，欧洲排污权交易体系刚开始实施的时候，由于竞争关系，欧盟大部分成员国都没有明确它们的目标，只有5个国家超过了它们的限定配额。

排污权交易实施领域有待扩大

在即将全面实施欧洲排污权交易体系的情况下，欧盟也试图将交易系统扩展到新领域。首先可能是航空公司，其次就是运输环节，最后是家庭。一些欧洲航空公司已经暗示它们将会参与排污权交易体系，航空碳交易将为现代化的航空公司创建新的模式，以便更有效地利用油料。

但在欧洲排污权交易体系里的初级阶段，一些实际问题使航空公司的参与不可能建立满意的模式。比如，怎样计算一家航空公司的含碳排放物，特别是欧盟以外的长途航班很难解决。国际航空运输组织有人嘲笑道，这是完全无视经济现实，是不切实际的。部分人还认为，《京都议定书》本身就存在危机；加拿大威胁要遏制；美国和印度甚至都没有在京都露面。因此，人们无法确定碳化物交易是否是减少污染的有效途径。

虽然至今仍有问题没有很好地解决，但碳交易的开创者和附和者们给我们展现了一个好的开端，让我们看到了在全球化基础上通过碳交易改变经济行为、推动解决气候变化难题的希望。欧盟在碳交易上先行了一步，以欧盟为中心的碳化物交易体系也有望获得国际化进展，并获得其他国家和国际组织的兴趣。

三、欧盟排污权交易对我国的启示

我国于1998年5月签署了《京都议定书》，并于2002年8月正式获得批准。尽管目前还属于非管制国家，但在未来几年内，很有可能要开始承担温室气体减排义务。从欧盟排污权交易制度的实践，我们会得到以下启示：

要积极应对《京都议定书》对我国的经济影响

《京都议定书》的生效，标志着世界各国都承担了保护全球气候的责任。从表面上看，是削减各国碳等污染物的排放量，但其实质是促使各国不断提高科学技术水平，不断调整产业结构和能源结构，是对发展中国家粗放式的经济增长速度的制约。而且，从发达国家在此问题上的态度讲，也反复强调发展中国家要承担相应的义务。所以，如果我们不提高制造业的科技水平、不实现经济增长方式的转变、不建设资源节约型环境友好型社会，我国很有可能将来要从其他国家购买排放量指标，则必然影响到我国部分产业的发展，影响我国产品在国际市场上的竞争力。因此，我们应从经济发展的全局出发，加快产业升级和产品、产业结构调整，改善不合理的能源结构，提高资源和能源的利用效率。在产业结构调整中大力发展优势产业，提高产品的科技水平，发展降低碳排放的新技术、新产品和新工艺。大力发展第三产业，提高第三产业在三个产业中的比重。

要加紧建立相关的法律法规和管理体制

当前各种排放物中，二氧化碳占有最大份额。随着科学技术的进步和生产工艺的改进，从长期看，其排放量是可以得到控制并减少的，但必须在合理的生产成本范围之内。例如，德国等欧洲国家目前已严格控制或禁止二氧化硫等有害物质排放到大气中，同时特别重视对二氧化碳排放的管理。

纵观我国对大气污染防治的现行法律法规，现在基本上都是针对二氧化硫等对环境和人体有害气体而制定的。因此，从现在起，不但要高度重视对人体和环境有害气体的污染源的控制，还要加紧制定控制二氧化碳排放的各项法律法规，应包括温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容。同时，要着手开展二氧化碳排放管理机构的建设，包括组织管理机构、许可证发放机构、排放权交易机构等及其运作。还要着手做好摸清家底工作，即二氧化碳排放许可及交易的先决条件是准确了解所有排放单位或设备的排放情况。尽管这项工作在我国面临很多困难，但如果做不好，就谈不上排放权的管理。

要控制和减少我国主要污染物的排放总量

在摸清目前我国二氧化碳等各类污染物总量的基础上，提出全国总的减排目标，并制定相应的综合措施。一是在保护大气环境方面，国家应鼓励环保新技术的研发和旧技术的创新，发展排放控制新技术和排放预防技术；二是在产业结构调整中，要加快发展能耗低、污染少的产业，对原有产业和产品的技术装备水平和生产工艺进行改造，以减少污染物的排放；三是提高能源效率要重点发展热电联合技术、清洁煤炭技术、煤气化技术，通过技术改造来提高现有住宅、办公建筑物、交通运输工具以及工业场所的能源效率，来实现节能的目标；四是在使用清洁能源方面，主要是依靠技术水平的提高来降低生产可再生能源的成本，促进风能、太阳能、生物能、地热能等的广泛使用，减少二氧化碳排放。

采取综合性的价格和财税政策

主要化石燃料既属于稀缺性的资源，又在使用过程中释放二氧化碳和其他对环境有害的物质。这些产品的价格不仅要全面反映开采或获得这些资源的成本，还要包括环境成本和安全成本等。但是，目前我国的煤炭和石油产品成本中，连基本的获得过程中的矿业权成本还没有完全反映出来，以上提到的后两种成本更没有涉及。所以，从产品定价来讲，在现有产品中，应反映全