危机监管机制建构探究

危机监管机制建构探究

近年来，民族地区公共危机事件频发。突发事件的频率及危害性也呈上升趋势。其类型各异，有自然灾害方面的，如大地震、暴风雪、泥石流等;有社会方面的，如各地频繁发生的群体事件、恐怖活动、社会动乱等。这些突发的危机事件，都时刻考验着民族地区各级政府的危机管理能力。民族地区各类危机事件，已经阻碍了民族地区的经济发展与社会稳定。基于此，加强民族地区公共危机管理体系的建设已迫在眉睫。

一、民族地区公共危机形态特点

1．民族特性。我国是一个多民族的国家，各个民族有自己的民族传统与文化。由于有些地方政府对少数民族地区的语言和文化的不十分了解，就导致了对有些事件的性质难以识别和准确判断，有的甚至对突发事件做出了错误的判断。导致本应该高度重视的事件，未能及时处理。本来不是危机的事情因处理不当而引发危机。如有些少数民有传统的集体祭祖等活动，有些地方政府误以为是群体事件，加以强制取缔，最后酿成重大危机事件。

2．环境特性。我国民族地区多位于自然环境比较复杂的地区。这些地区容易发生大的自然灾害。如泥石流、地震以及洪水等。由于交通不便，地形复杂等原因，一旦发生自然灾害，抢救伤员、救灾等事项都面临巨大的挑战。民族地区经济与发展整体落后，大灾之后的重建、自救工作等很难顺利进行。

3．信息特性。由于民族地区交通、信息传递普遍滞后于东南部发达地区，中央政府的好多政策还没有及时贯彻执行下去，导致有些政策没有受到当地各族人民的普遍接受。再加上有些地方政府的工作方式、工作态度存在问题，就容易出现群体对抗事件。一旦发生大规模的群体事件，就会阻碍民族地区经济的发展和社会的稳定。

4．突发特性。民族地区危机事件具有突发的特性。这里所说的突发性，既有不可预测性，也有因与各民族文化的隔阂，而产生的冲突。如有些带有宗教色彩的危机事件，平时难以发现，也难以掌握，而一旦爆发，则极具破坏力和杀伤力。传播也极其迅速，往往会被有些人利用，而造成大的危机事件。

5．国际特性。我国民族地区大多地处边疆，地缘政治格局使得民族地区爆发的危机事件，不仅仅局限于民族地区一隅，往往受到周边国家事态和国际形势的影响。与我国其他地区相比，民族地区的突发事件背景更复杂、更难妥善处理。如果处理不当，就容易被境外的敌对势力利用，酿成更大的冲突事件。

二、民族地区公共危机管理体系构建的意义

1．能有效预防民族地区公共危机的爆发。公共危机具有一定的隐蔽性和突发性，但公共危机的产生可以提前做预防措施。绝大多数的公共危机在爆发之前都不是毫无征兆的，如果民族地方政府能及时监控和准确评估，就能捕捉到危机征兆，做出准确的判断，采取有力措施，启动公共危机预警机制，将其消灭在萌芽状态中。好的公共危机管理体系能起到未雨绸缪的作用。为政府应对公共危机提供了重要保障，使政府尽可能做到早了解、早处理，有效地遏制公共危机事件的发生，保证民族地区的经济建设和人民生活良性发展，从而实现民族地区的稳定发展。

2．能有效应对民族地区公共危机的爆发。健全的公共危机管理体系具有前瞻性，当事件未发生之前，能有效预防。当危机发生时，有关部门能快速有序地根据事前的制度和体系组织安排应对措施，从而做到组织有效，反应及时，运转高效，应对从容，牢牢掌握主动权，把危机化为转机，尽快消除公众的恐慌感和危机感，保证国家稳定和社会安定，保证各民族生命财产的安全，最大程度地减少公共危机给民族地区造成的损失。

3．能提高民族地方政府的公信力。民族地方政府公信力体现着民族地方政府的信用能力，它是民族地区社会组织、公众对地方政府信誉程度的主观评价。民族地方政府能防患于未然，能做好充分的准备迎接公共危机事件，化解危机事件，都是树立民族地方政府形象的有效途径。民族地方政府公信力的最终判断权掌握在当地人民手中，构建民族地区公共危机体系，能有效较少人民的损失和痛苦，增加少数民族地区人民的安全感，民族地方政府公信力必然会提高，必然会受到当地各族人民的爱戴。

4．能促进民族地区和谐社会的发展。我国是一个统一的多民族国家，民族地区安定有序是整个国家稳定发展的重要保障。随着我国经济的发展，社会的进步，民族问题在整个社会发展中所具有的影响力也日益显著。针对民族地区的各类问题，如果能及时预防，处理得当，则有助于民族地区的和平与发展。因此，民族地区公共危机的管理也就成为当地政府的一项重要的工作内容，也是政府的一项重要职能，这是由民族地方政府的性质和目的决定的，也是构建民族地区和谐社会的必然要求。

三、民族地区构建公共危机管理体系的路径选择

危机管理体系是一项系统工程，应由多个环节组成。在民族地区，具有一定的特殊性。民族地区公共危机管理体系的构建，应该由民族地区各级政府为主导，各族人民共同参与，充分尊重各民族的生活习惯以及传统文化，并发掘和利用各民族的智慧来建设现代化的危机管理体系。

1．建立适合于民族地区的危机管理体系。我国民族地区由于环境、文化、生活习惯等特征，民族地区危机管理的难度比其他地区更大，更复杂。中国民族地区，地域辽阔，民族众多，各地自然环境、产业结构、宗教信仰各不相同，从而形成了多元化的民族文化和地域文化。由于以上各种原因，客观上决定了各民族地区的危机意识和应对危机的方法都会有较大差异。因此，在构建民族地区危机管理体系时，除了考虑与国家体系的衔接，还必须考虑民族地区的具体情况，和各民族的生活习惯与文化特点，建立和完善适合于民族地区的危机管理体系。因地制宜，才能有效预防和控制民族地区危机的产生，建立和谐的社会。

2．加强民族地方政府应急管理法制建设。完善的危机管理法制体系是民族地方政府建设危机管理体系中最重要的支撑，经过多年的法制建设，我国民族地区已经制定和颁布了一些应对危机的法律和法规，民族地区危机管理的法制已经有了一定的基础。但是，从整体上看，民族地区危机管理的法律体系尚不完备，无法适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求。最关键的问题还有，我国宪法没有关于危机状态的规定，地方政府紧急管理权也没有明确的规定。因此，为了使民族地方政府危机管理法制化，必须加紧危机管理的立法，尽快完善民族地区突发事件应急处理的法律体系。加大立法宣传力度，使政府官员和各族人民了解法律。

3．加强民族地方公共事务宣传机构的建设。我国民族地区政治及公共事务的报道，是体现党和国家在民族地区各项工作的客观评价。由于我国民族地区经济发展相对落后，文化和教育水平有待提高，政府管理的某些环节薄弱，公共事务传播的整体水平并不乐观。我国正在进入公共危机高发、频发的社会转型时期，民族地方政府掌握危机传播的重要性日益凸现出来。在民族地区发生群体事件和其他的突发事件的时候，政府是法律授权的唯一的信息发布者，其地位是其他任何组织都无法取代的。所以，民族地方政府应本着对传播客体高度负责的态度，及时、准确地传递信息，在各民族中树立起信誉。让世界各国和人民了解事情真相，防止各种谣言和小道消息的流行，塑造良好的国际形象，接受各方面的援助和舆论支持，对有效处理民族地区的危机会起到事半功倍的作用。

4．加强民族地区突发事件社会机制建设。民族地方政府是参与民族地区突发公共事件应急处置的主力军，无论是在资金以及人员的投入上，还是在突发事件的指挥、协调、组织、管理等各个方面，都处于主导地位。但是仅靠民族地方政府的力量还远远不够。考虑到各种现实情况，以及突发事件的性质，应大胆拓宽思路。在政府主导的基础上，调动和整合全社会的资源和力量，来共同应对危机。在我国民族地区，由于交通不便，经济技术落后，物质资源匮乏，环境恶劣，当发生重大突发性公共危机事件时，加强与国际社会的联系，借助国际资源，借助各方力量，显得尤为重要。因此，民族地方各级政府应尽可能地在社会机制建设方面加大力度，建立全社会参与的公共危机管理体系。这样，就能调动各方力量，做到资源共享，合作互助，从源头上消除、遏制危机。

5．充分发掘、利用各民族传统和智慧。外国学者罗伯特·希斯和我国的张成福教授都意识到了文化在危机管理中的作用。前者认为，民族文化因素能加大危机管理的难度，后者主张把危机管理同民族文化建设结合起来。但是，我国民族传统文化，一直未受到公共危机管理学者们的足够重视。纵观民族地区危机的产生，能看到各民族传统文化与民间智慧在危机管理中具有不可替代的作用。我国各少数民族在与大自然的长期斗争中，积累了一定的应对危机的经验与方法，这些经验与方法是其传统文化的一部分。在构建民族地区危机管理体系的过程中，需要借鉴各民族文化的优势，不能简单机械地抛弃或否定传统文化。充分发挥民族文化多样性优势，充分调动民族内在的积极性，发扬和借鉴各民族传统文化，使民族地区危机管理体系成为一种内源式的管理模式，从而大大减轻民族地方政府危机管理的成本，提高管理效率。

6．加强危机管理意识及应对危机的教育。危机意识是制导危机事件的前提性意识。对于我国民族地区的政府及民众而言，应从长远的、战略的角度出发，时刻在心理上、政府管理上和物质上做好对抗困难境地的准备。对于民族地方政府来说，任何时候都必须要有强烈的忧患意识与危机感，并应采取相应的措施，增强各族人民的危机意识。更多地借鉴国际上成功的经验。对比我国汶川大地震与日本大海啸的政府应对措施，不难看出，我国处理公共危机能力及危机意识全面滞后。比如日本为了提高国民防灾救灾意识，将每年的9月1日定为“防灾日”，让国民时刻警惕各种灾害，这种做法就值得我们借鉴和学习。在我国民族地区，各族人民缺乏危机意识，各级政府官员的危机意识也十分淡薄，一旦突发事件来临，就处于被动的局面，处理的结果也不甚理想。应在日常工作中，就把危机意识纳入到政府和民众的思想教育中，加强危机管理意识。

7．加强自然生态环境的保护与管理。自然生态环境的保护是公共事务中最重要的事务，也是公共管理中最基本的职能。加强自然生态环境的保护与管理，是民族地区政府当务之急要解决的事情。相对于我国其他地区而言，民族地区的生态更加脆弱，近些年来的经济赶超战略都是以过度开发自然资源和严重破坏生态环境为代价，造成了环境被污染和自然生态被破坏，已经严重威胁到民族地区的经