第章政府间财政关系

第17章政府间财政关系

2概要17.1财政分权的理论依据17.2政府间的支出划分17.3政府间的收入安排17.4政府间转移支付3引例《加拿大财政医疗支出的层级划分》加拿大医疗体系的经验加拿大完善的医疗卫生保障是世界上最好的健康保险制度之一，大多数社区都有很好的医院、诊所或医师办公室。所有加拿大居民（公民和永久居民），在注册加拿大国家健康保险计划后都可以得到通常是免费的服务。在工业化国家中，加拿大人口预期寿命最高，该国也是世界上婴儿死亡率最低的国家之一。4加拿大全民医疗保障体系的发展和完善始于20世纪40年代末期，在此之前，加拿大和我国当前的情况类似：只有付得起钱的人才能享受医疗保健服务。1947年，位于加拿大中心地带的萨斯喀彻温省率先建立了医院就医保险制度，首开全民医疗保险制度先河。1957年联邦政府为鼓励所有省份都发展医院就医保险计划而制定了《医院保险与诊断服务法》，明确提出由省政府和联邦政府各分担一半的病情诊断费用和住院治疗费用。直至1960年，加拿大所有的省和地区都先后签订了公费医疗保险计划协议。此后萨斯喀彻温省又发起了《全面公费医疗保险计划》，该计划将私人医生也纳入公费医疗保险管理体系。1968年联邦政府的《医疗保健法》规定联邦政府与省以1:1的大致比例共同承担院外医疗服务费用。1972年加拿大各省和地区均已实现将私人医生门诊费用纳入公费医疗计划，至此加拿大形成了全国范围、全面公费医疗保障体系，该体系可分为公费资助的医疗卫生服务(如必要的公共和私人医疗服务)、私人或雇主付款的补充性医疗服务(如眼科和牙科诊疗)、公费和私人资金共同承担的某些服务(如处方药和家庭护理)、公共卫生体系等部分。5经验之一：责任明确在多年的实践中，加拿大政府已经形成多层级治理结构。联邦政府在医疗卫生保健方面的主要职能包括两大方面，一是制定规则，诸如《加拿大卫生法》等管理相关的法规；二是利用财政转移支付机制消除基本公共卫生服务可及性差异，如一些经济欠发达地区可通过平衡拨款从联邦政府获得医疗卫生经费。此外联邦政府还着力推广医疗卫生研究及相应的信息工作。省一级地方政府则是在中央政府提供基本公共卫生服务的基础上，利用省内财政的转移支付机制,研究设立省级准基本医疗卫生服务,促进省内基本医疗服务的公平。加拿大医疗保健事业的经费主要依靠联邦政府与省政府征收的个人及企业所得税。医疗保健支出分为三个层次，即联邦政府、省和地区、市政府，其中省和地区政府支出所占的比重最大。6经验之二：建立有效的多元协同机制

近年来，加拿大医疗保健不断贴近基层，管理体制也出现了一些变化，如1997年出现区域性卫生理事会这一层次。区域理事会不和行政区相对应，只以自然区域为基础，一般包括几个行政区，主要职能有进行执法管理和部门协调，综合各方面意见，提出政策建议，直接根据省政府卫生部的计划向医院拨款，向独立行医者支付医疗费用，制定和实施区域性基层卫生发展计划和规划。此外，愈来愈发达的社区卫生组织也是整个医疗保健体系重要组成部分。社区卫生组织和行政区域也没有直接的对应关系，而是以地域面积、人口数量分布、人口结构等为基础。这些变化在一定程度上弥补了官僚层级的刚性，使一些弱势群体、少数族裔（如新登陆的移民，其3个月后才能拿到全民公费医疗卡）、持不同政见的人也能获得及时全面的服务。

7经验之三：监管角色的扮演者——医师协会与非营利性社会组织由于医疗卫生服务存在高度的信息不对称、技术密集性等特点，使普通公众很难对其进行监督和评价，因此必须借助第三方的力量对此进行控制。首先，医生主要由医师协会监管。在加拿大，绝大多数医生收入几乎全部来自给患者看病的费用，只有少数急诊医生属于政府雇员，由医院发放工资。如果没有有效的控制，情况将不容乐观。加拿大医生就业证书是由医师协会负责发放，医生获得从业证书后，就可从事相关的医疗卫生服务工作。医师协会具有认证、教育调查、纪律处分、质量担保（包括医生评估）、处理与患者的关系等多项功能。医师协会是独立的，它受理患者的投诉，每年对医生的职业水准进行评估。同时协会还积极参与政府决策，对一些相关的重要议题有权进行表决。护士一般属于医院的雇员，其工资由医院与护士工会协商决定。各省护士必须在其所在省份的护士协会进行注册，护士协会依据护士工种的分类制定职业标准。护士协会与雇主、教育机构和政府合作，确保护士提高护理质量，保证消费者的权益。

8经验之三：监管角色的扮演者——医师协会与非营利性社会组织其次，积极导入社会化力量对医院进行监管。加拿大医疗卫生监管体系分三个层次：第一层次是联邦政府对各省、地区执行《加拿大卫生法》情况及保健经费使用情况的监管；第二个层次是各省政府对省内医院及其他有关卫生机构保健经费使用效益及卫生服务质量的监管；第三个层次是医院对医生服务质量的监管。加拿大95%以上的医院属于非营利性私营机构（有些类似中国民办非企业性质）。这些医院由社区管理委员会、志愿组织或市政府管理。医院的经费来自政府的医疗保健预算，各医院都有独立的决策机构（董事会），对其日常财务资源进行分配管理，但各医院的经费开支不得超过其委员会与所在省政府谈判所得的年度预算。此外，加拿大还有一套完善的医疗卫生行业服务信用评估体系和医院经费使用效益评估体系，并由第三方（非营利性组织、研究机构）对医院进行衡量和排名。9经验之四：家庭医生——医疗服务的“守门人”现在，90%的加拿大人都拥有家庭医生。在加拿大，家庭医生是相对于专科医生而言的。一个人如果希望成为家庭医生，需要首先经过4年的本科学习（专业不受限制），毕业后再通过医科院校的考试，然后在医学院经过临床医学学习、专业培训和实习等阶段，时间为两年左右（如果想成为专科医生，时间则为4年左右）。学习结束并通过医师资格考试，同时被医师协会推荐，方能成为家庭医生。相对于专科医生而言，家庭医生具备相对全面的医疗知识，可以对患者的情况进行简单的判断和治疗，可起到病人分流、普及健康教育等作用。同时由于其薪酬比专科医生低很多，还起到医疗人力资源分类的作用。加拿大强调患者在就医过程中先看家庭医生，并由家庭医生依据具体情况决定是否需要进一步接受专科医生的检查和治疗。没有家庭医生的允许，除非出现意外伤害等急诊情况，患者无法接受专科医生的治疗。虽然该模式过于僵硬，在实际操作过程中，受到一些患者的抱怨；但是这种由家庭医生充当“守门人”的模式大大减少了小病大治的现象，同时缓解了高等级医院的工作压力，并经实践证明是一个行之有效的减少医疗资源浪费的模式。1011引言分级财政体制指有一级政府就有一级财政，以便使每一级政府都具备组织收入和安排支出的权力，为顺利履行各自的政府职能创造条件。1217.1财政分权的理论依据17.1.1地方辖区的形成及其最优规模的确定17.1.2蒂伯特模型17.1.3财政分权的优势与不足

1317.1.1地方辖区的形成及其

最优规模的确定布坎南（Buchanan,J.M.）的俱乐部理论把地方辖区比作俱乐部。辖区的最优居民规模应当确定在这样的水平上：因新成员加入而节省的边际成本恰好与新成员加入所带来的边际拥挤成本相等。图17-1辖区的最优规模应落在曲线M和曲线N的交点E上。14

图17-1辖区的最优规模15在其他因素相同的情况下，辖区的最优规模将取决于:人们所要消费的公共产品的类型公共产品在消费上的拥挤程度取得这些产品的成本。1617双.1珍.2蒂伯隔特模拢型蒂伯赴特（Ti粗eb煎ou浆t,尼1呜95艇6）模离型:用脚婆投票假定混居民槽具有胞迁移妨的完老全自授由，腔那么茎在竞书争性薄的地站方辖坡区之庭间，拉居民脊出于蜘最大乱化自克身效放用的净动机源，会锤在全滴国范乏围内申寻找弟地方楼政府些所提孝供的参公共暖产品喷与所帜征收彼的税宇收之蕉间的纱最佳述组合灿，选犬择他犬们最配喜欢敲的社装区，让并接智受和派维护合该辖匹区地请方政梅府的茫管理男。17假设婆前提有足昌够多扇的可凝供选逃择的霉辖区蔽。人们斗可以坊自由轿流动应，每嘴个人个都能崖够无萝代价驻地迁伴移到亮一个寒最能洒满足猪其偏查好的各辖区订。人员回的流阀动性贴不受途任何脑就业爱机会芬的约摊束或药限制社。人们艘完全摸了解悟各辖却区之第间公吩共产污品和踢税收王的差叙别。公共年产品红或税笔收在持各辖巨区间拜不存挺在任掏何外桨部效养应。各辖赤区都协以最奶低的摸平均紧生产碗成本忌提供游公共寄产品见。18在现弃实生垮活中扑，蒂矿伯特其模型泄所依叠赖的振各种术假设铲条件善是很卧难成牲立的蜘。蒂伯毯特模眠型一着般被亡人们罢视为活关于仿地方口公共愁产品涌的完调全竞技争市临场理污论。但是亦蒂伯轧特模威型的羡理论树意义欲是巨趣大的搂。它为拖人们夸对地刑方公蹄共产刚品的聚偏好艇显示挺提供血了一用种“丛用脚猾投票笑”的师准市万场办欺法。在竞捎争性盐辖区声之间黄，人刑员的谢流动鹊性有轧助于包促进速地方侨公共塑产品汤供给手效率乖的提袭高。1917轻.1逝.3财政篇分权殃的优摊势与宵不足财政慕分权筒的优晋势能使夹公共底产品谁的供怀给更溉好满垦足地绝方居域民的弟偏好有利谅于促肤进政怕府间旧的竞剂争。有利垫于推托动公驴共服焰务的甚创新断。20财政阵分权斯的不红足辖区垦间外剑溢一个期辖区测所从丸事的肺活动厕可以疤影响荐到另晶一个名辖区渠居民太的效备用水染平，渠称为辖区表间外斯溢。辖区梁间效输益外猛溢辖区拼间成坟本外潜溢规模壤经济低效雾的税疤制2117裕.2政府村间的与支出歪划分17鉴.2批.1政府渡间财氏政职闪能的难分工17挣.2吃.2政府坏间支麦出责骄任的炕分工2217询.2示.1政府毕间财纵政职批能的升分工效率待职能念的分果工公平精职能剂的分兽工稳定哪职能过的分电工23效率体职能悔的分彩工应当填以地驰方为拉主，诞中央椒为辅屋。各种阻公共么产品瞧有不员同的晚受益剥范围端。中婚央政鉴府不妥能包杨揽所数有的呜不同旷范围辛和层史次的话公共叙产品绕的供世应，巡寿相反愚，应括当按吊照公蹈共产笼品的均受益乱范围隶并考泛虑相吩应的羞效益绸外溢李问题昼，来访确定杰各级肌政府帅的职蛾能分钉工。中央修政府缝统一四提供妹公共捏产品国的效夜率损翼失（丝式图17肝-2）24图17桃-2中央纸政府碰统一毁提供维公共趁产品挑的效怎率损雾失25Qa和Qb是A地区声和B地区交公共杜产品壁的最岂优供袖应量拒。Qc是中灰央政失府公洞共产仁品的以供应距量。对A地区泉来说慨，赔，此脆时对A地区瞒造成繁的福蓬利损宴失为岔三角叫形AC脱E的面墨积。对B地区魂来说盒，握，此歉时B地区捡的福车利损泊失为酸三角赤形AC易F的面兴积。对于反地方彻性公抖共产亦品来疑说，勉由各械地政要府进才行的践分散思决策鼠有助洗于实鲜现社励会福灶利的绞最大较化，搭而由栏中央虽政府覆进行衬的集窝中决租策则导可能炮降低糠社会规福利赔。26公平页职能眼的分才工应以垮中央闸为主不，地朽方为职辅。居民呀之间蓝的收痒入再麦分配地方辆政府电对居宜民之森间的宰收入魂再分签配缺钱乏影谦响力枕，居她民之仓间收抬入分短配的袄协调奇需要内由中锡央政谎府来睁负责寻。辖区提之间门的收系入再敞分配协调楚辖区搁之间筐的收历入分尾配差婆距，搞需要殊由中康央政勾府负圣责。27稳定诞职能她的分胖工应以价中央容为主煎，地垫方为巴辅。地方荐政府葵难以迅担当侵稳定宜经济涉重任泄的原沟因地方抄缺乏郑可供眠操作耻的货阶币政为策工伶具。地方室辖区森间经员济的逆开放蕉性，践限制夸了财钥政政责策的糠有效残性。2817苗.2主.2政府至间支笼出责恶任的日分工中央嘴和地相方政梁府间摘支出出责任枯分工居的基世本框律架全国最居民价享用旧的公侨共产膜品和跪服务躺应完妖全由兄中央冬政府限来提匹供。地方营政府途应提障供适姑合本献地居追民享赛用的跳地方交性公程共产筑品和圣服务逐。对具洗有跨引地区抗外溢伞性的袭公共花项目瓣和工汁程，铺主要青由地党方政狱府之戚间协唐调解诊决，殃但中奏央政汇府也背可以狭在一抄定程荐度参歇与。调节叼地区闯间和休居民耻间收准入分供配在匀很大茄程度屿上是迎中央喘政府平的职哑责，艺如和倘社会秃保障记制度真有关斗的职贞责，渡应在归全国休范围译内实道行统垃一标泊准的驳社会装保障熔制度季。29表17弃-1中央工和地埋方支且出责挨任的觉划分

内容

责任归属

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内容

责任归属

理由环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务

31地方西各级模政府变间支波出责届任划篇分的步框架中央非政府鱼制定乘政策殊和规俩范，或省或踏州政锈府监湖督和边指导东，省崖或州秀以下渡政府苗具体懂实施斥。在决幸定某放项公晒共服稠务由柿哪一首级地触方政粪府具筹体实洒施时债，应永考虑慌规模报效益荣和受洪益范虽围。某些竭服务累如果灭由私弄人部晶门来固生产慌和提佛供，负可能疤会更汇有效咏率。3217碍.3政府押间的吩收入践安排17地.3驳.1政府遮收入却安排责的原徐则17拨.3碍.2政府窑间的叫收入兄划分3317像.3扰.1政府弓收入耳安排朴的原谜则政府寻收入传安排虏应考肃虑的叫因素如果亲所涉筋税种左针对缘瑞的是呢稳定菌经济元的目邻的或碧各种袜再分哗配目贼标，林且该状税种归也适峰合被踢用作盒这些咸目的膊或目甜标，子则应友该作嫌为中恩央税懂。分配巾给地沈方政淡府的玩税种么的税跃基流强动性偶不应知过大咬。税基蜡在各墨地区户分配晃极为搏不均计的税塌种应胡该由渗中央省政府汤保留依。地方祥税的括纳税差义务虑应该而简单跳明了筐。34政府晒收入蚊安排则应考晃虑的咬因素（续成）地方号税不冰具备俱转嫁伐给非悄当地贯居民仍的可胆能性颗。地方面税应冤当能报够帮队助地粥方政你府筹闭集足造够的赶收入岗，以旗避免皆出现腿严重骄的纵饭向财句政不鬼平衡蛮。分配症给地早方政慢府的全税种卷应便灯于管灾理。基于燃受益毒原则废的税裂种和制使用色费项钩目可领以被方充分沈安排业给各遗级政地府，煎尤其梦适于并安排努给地麦方政育府。3517幕.3扇.2政府牲间的敏收入煮划分关税应作勒为中零央税枕。所得朗税应作吃为中奴央税钓。流转淋税在单猴一环拼节征锦收的拖流转积税，弯可以你由任股一级得政府缓征收续；而茂多环橡节的灵流转肥税，套应作刺为中泰央税番。36自然故资源就税地区丝式间分肤布不怖均匀由的资顺源，教由中澡央课绪征；序地区布间分具布均必匀的丽资源钩，可仰以作仰为地男方税。财富嘉税适合妖于由衔中央钳集中咸课征音。有害午产品欺税适合陆于由劝各级竖政府葡来征洽收赌。使用丙费和猎规费适合巷于各倚级政谋府尤毙其是淘基层决地方鞭政府茧征收仍。37表17膊-2政府挣间税摄种划漠分的驰一般坝情况

税种税基的决定权税率的决定权税收征管权

税收功能与特征关税个人所得税公司所得税营业税A.单一环节B.多环节财富税资源税A.地区间分布不均匀的资源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC进出口贸易税流动性要素，再分配和稳定工具流动性要素、稳定工具税基可协调，较低的奉行纳税费用税基可协调，较高的奉行纳税费用再分配功能，税基流动调节税源不均衡功能38表17懂-2（续苗）注：道表中C代表蛾中央厉政府场；P代表赌省或侨州等缩慧中间代层次户的政嗽府；L代表侍省（青州）锅以下票的地慢方政码府。

税种税基的决定权税率的决定权税收征管权

税收功能与特征B.地区间分布均匀的资源财产税“有害产品”税使用费和受益税C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L税源分布均衡，且具有不可流动性税基流动性小，地方征管效率高有害产品的影响可能是全国性、地区或地方性的可能确定特定的消费者3917猾.4政府昂间转澡移支统付17倡.4弊.1政府俊间转支移支观付的蠢概念仰和形糠式17浴.4肿.2政府锤间补卵助的含经济彼效应4017疲.4已.1政府蚂间转悬移支把付的样概念漠和形括式政府泻间转缘瑞移支赴付的动概念指发生生在浙各级辣政府愈之间乌资金帜的无宅偿转滚移。政府矮间转叉移支致付是姿通过开财政姿补助看制度箱来完帖成的泪。财政表补助匙的两配种基乌本类呈型无条钓件补洁助有条呢件补槽助配套狸补助非配颤套补叙助41无条掠件补甘助（un遣co手nd味it唱io动na荷l睁gr泊an挂t）指对运补助偿金的鞭用途命不作鬼限定床，由脆受补量助者醉自主库决定脏和支筋配，刃这种享无限忆制的蒙总额丧补助捕有时甜被称扶为收入萄分享（re馋ve魂nu厨e趁sh限ar牵in宅g）或一般常性补雨助（ge雹ne舞ra目l截gr筋an海t）。有条混件补邮助（co李nd距it唱io喊na病l棍gr丝式an停t）指附姨带条物件的骂补助曾，受牵补助明者必侨须按斜指定朋的条蛛件使吃用补艺助金于，比充如专针门用河于教谷育、膜道路监建设私、环西境保职护等健特定银项目饭，因倦此又允称为窄专项穴补助斯。42配套纱补助（ma扮tc喊hi上ng裕g寄ra聋nt）受补裙助者蜓不仅组需要男按指踢定用境途使套用资奥金，龙而且仅需要副提供闸一定掌数额虫或比昏例的德配套滥资金筐。封顶断的配漏套补灿助：趋规定蛾了受渗补助瓶政府痛可以慢得到个的补哗助款练的最尘高限阻额。不封餐顶的木配套牌补助营：不个作规本定。非配疾套补觉助（no腹n-掘ma个tc编hi拖ng常g聚ra局nt）由补宪助者杰提供竿一笔跌固定肠资金辰，并萝规定咬用于止指定种的项申目。43图17坚-3政府影间补钢助的体类型4417特.4在.2政府蚂间补闭助的须经济逢效应政府趟间补急助的娇收入朱效应嫂和替伪代效氧应前者乏是受盗补助羡的政站府在商接受槽补助兄款之担后，翅可支至配收恩入增炎加，良从而驰放松写课税胳的努刃力，新结果歌私人甘部门绳的消脾费增炭加。后者志是指针受补址助的恐政府植在接寸受补捎助款渐之后修，提营供公贤共产酱品的齿实际梯成本勒下降乘，从修而倾专向于乓进一满步扩站大公课共产割品的克消费受。45无条泼件补前助无条塔件补朋助只靠产生哄极强额的收庭入效谁应。公共导消费胖和私辈人消愈费的爷数量满都增神加了姿。图17绘-446图17侮-4无条宏件补锯助的队经济首效应47有条雾件的干非配谣套补樱助辖区佳往往估会使方用一痛些非自配套蜂补助规金来亚减少