企业家城市理论视角下的高新区发展与转型探索

企业家城市理论视角下的高新区发展与转型探索摘要：开发区始建于上个世纪八十年代初，其建设对我国国民经济的增长和城市形态的塑造起了极大的影响和推动作用。学界普遍将我国开发区的发展阶段划分为“一次创业”和“二次创业”。本文应用企业家城市理论，对南京高新区的发展与转型进行实证研究，指出南京高新区已经出现新城化的趋势，即“第三次创业”新阶段。在开发区三次创业中南京高新区都运用了企业家城市战略，一次创业采用了基础设施建设、大学城建设等战略，二次创业采用了发展高新技术、和大学大厂合作、引进城市空间新形式、采用新的空间生产方式等战略，第三次创业中已经采用了工业化和行政整合的措施。通过对三次创业的模式进行分析和总结，研究指出针对现有问题，南京高新区还需采用管理体制重构、退二进三、和浦口区加强合作等方式推进第三次创业。1.绪论改革开放初期，国家为吸引外资、发展高新技术产业以加快经济建设，设立了经济技术开发区。随后，随着火炬计划的推进和国家的重视，高新区在全国各地蓬勃发展，对我国国民经济的增长和城市形态的塑造起了极大的影响和推动作用。如今开发区的形式也更加多样化，包含高新技术开发区、经济技术开发区、工业园与工业区、保税区、出口加工区等。三十年间，随着国家经济发展和政策指向的调整，开发区的发展经历了两个阶段：“一次创业”和“二次创业”。其中“一次创业”指开发区在建设之初于物质和制度环境上进行的探索，通过基础设施的建设、园区布局的调整、投资环境的改善来招商引资，其实质为量的积累。“二次创业”由科技部部长徐冠华提出，主要围绕质的提高展开，表现为发展高新技术产业、区域创新系统、挖掘大学和研究机构在开发区发展中的作用等。当前开发区建设已经面临一些问题，例如高新技术产业的收益下降趋势明显，高新区立法体系不完善，产业集群较为低端，土地利用不集约，发展空间受到限制，高端人才总量不足。为了提高我国工业化水平，实现和谐的经济发展，必须用理论更全面的指导开发区的发展。面对中国所处的特定发展阶段，以及所追求的兼顾效益与公平的目标，本文尝试用企业家城市理论，对南京高新区进行实证研究，探讨开发区的转型和发展。2.相关研究综述上个世纪七十年代随着“新自由主义”经济政策的推广，城市政府的角色从原来提供社会福利和公共服务逐渐转换到积极推进地方经济增长、提高竞争力和吸引投资上来。西方学者提出了“企业家城市”理论来解释这样的发展趋势。有学者指出，人们迄今发现的基于这一发展模式取得成绩的案例，实质上都是那些正处于发展进程时期的城市，而中国正处于这样的发展时期，所以，企业家城市理论对指导开发区的发展必然具有积极的现实意义。企业家城市理论的典型特征是政府部门积极推进与私人机构的合作，吸引外来资金、直接投资和新劳动力资源，以促进地方经济的发展。Jessop和Sum等研究者从经济理论中的Schumpeter学派立场出发，给出了企业家城市的战略、实施风格等方面的定义。我国学者栾峰进一步总结了企业家城市的目标、实施路径等。针对开发区发展历程，除了两次创业理论，另有学者认识到，开发区具有较强的城市化催化作用，远离中心城区的新城易向新城转型。有学者对杭州经济技术开发区进行了研究，提出了顺应新城化发展的空间结构和形态模式优化。也有学者研究了开发区对城市外围空间的激活和引导效应，还有研究针对开发区向新城转型中的各种问题，如与主城关系、规划策略、空间布局、产业设置、经济结构、土地利用方式、基础设施提出了意见和建议。很多发达地区的开发区已经出现了新城化的趋势，或已经以新城命名，或提出了新城化的建设目标。我们将开发区向新城演变的这种转型称为“第三次创业”。这第三次创业对开发区的影响意义深远，本文尝试以开发区转型为切入点，以企业家城市理论为手段，以南京高新技术开发区为研究对象，重点探讨开发区的第三次转型。3.研究区概况南京高新技术产业开发区（以下简称南京高新区）由江苏省政府、南京市政府共同创建于1988年4月，1991年3月被国务院批准为全国首批，也是江苏省首家国家级高新区。南京高新区地处长江北岸，与南京主城隔江对望，拥有南京软件园、生物医药谷、留学生创业园等特色园区。至2011年，南京高新区入驻企业2200余家，其中外商投资企业320家，产值超亿元企业85家，高新技术企业190家，占南京市全市高新技术企业总数的40%，纳税超千万元以上企业46家，经济总量在国家级高新区中位居前列，是南京市最具活力的经济增长点。本文研究对象为南京高新区，如图所示包含三个街道两个村委会，共计156.4平方公里，其中已开发用地为19.2平方公里。根据南京高新区工业生产总值变化状况，结合其基础设施建设投入和发展方式、发展目标的调整，及对企业家城市理论应用深度和层次的不同，我们将南京高新区的发展划分为一次创业和二次创业，其中1988年至2002年划为其一次创业的阶段，这一阶段主要采用创造就业机会、吸引投资等企业家城市的战略。将2002年至今划为二次创业阶段，即开发区拓展海外市场、充分利用高新技术、推销比较优势等综合统筹发展提升阶段。近年来，南京高新区出现了由开发区向新城转化的新趋向，可以被视作高新区的第三次创业。应当指出，上述高新区阶段划分主要是为研究方便而划分的理想阶段。在高新区实际的发展中，这三个阶段是并行交错的。在高新区发展的不同阶段，高新区管委会都以积极的姿态吸引投资、培育合作、组织建设，其中企业家式战略对高新区的发展起到了极大推动作用。4.物质空间建设：南京高新区的“一次创业”（1988-2001）南京高新区的第一次创业为1988年至2001年。这期间，南京高新区在高新区管委会的带领下，已经不自觉地采用了企业家城市的策略。在此期间，南京高新区主要进行了基础设施的建设，扩展了用地空间，并展开了一系列招商引资工作，完成了工业区诞生及初步发展的任务，为开发区后续发展拉开了框架。对园区的定位和发展重点主要集中园区的规划布局、产业定位上，重在基础设施建设和招商引资，以培育成一个新的经济增长极。从1988至1991年间高新区主要完成了“七通一平”为主的基础设施建设和配套，以及各种机制的建立和对外宣传。随着用地规模的扩大，高新区基础建设投入年年攀升，在道路整治、环境绿化、公共服务设施和配套设施、拆迁安置等方面进行了很大的投入。仅1998全区基础设施和环境建设投入达1亿元。相应的基本基建投资总额从1999年的2亿到2001年的9亿，增长超过三倍。由于高新区地处江北，位置偏僻，更是缺乏大学和科研机构。为了尽快形成开发区的人气和社会支撑，1991年初，南京高新区“八五”期间发展规划中就提出了“依靠三大”的战略（大学、大所、大厂）。在南京市政府的支持下，南京大学、东南大学纷纷进驻高新区建设新校区。南京农业大学、南京工业大学、南京信息工程大学等也先后投资扩大了建设规模。大学的迁入给南京高新区带来了生机和活力，同时，因为校园生活的需求，相应的配套设施和服务设施也逐步完善起来。大学城成为南京高新区最重要的比较优势之一，也为日后两者间的合作奠定了基础。“一次创业”奠定了高新区发展的良好物质基础。1992年起，高新区的发展开始壮大，1992年高新区技工贸总收入首次突破亿元达到3亿元，1996年突破百亿元达到102亿元，主要经济指标几乎年年翻番。南京高新区的工业总产值从1989年的2992万元，增长到2001年的3061286万元，年均增幅超过70%，累计利用外资达2.48亿美元。5.高新区的“二次创业”（2002至今）南京高新区的“二次创业”从2002年开始，与一次创业有所交叠。2002年与2003年的高新区实际利用外资额达到巅峰，从2002年起，工业总产值也进入更快的增长状态。为促进二、三产业齐头并进，南京高新区采取了一系列企业家城市的战略。2002年园区提出了“园林式高科技园区和高尚生活社区”的建设总体目标。意味着园区从单纯工业区向复合组团的衍变。围绕着这一目标，南京高新区在产业结构、用地结构方面做出了卓有成效的努力，积极进行产业升级换代、引入高新技术、加强科技合作，同时在增加其他用地比重，2003年起建设泰山园区，并建成高新区公交总站，和浦口区的联系也逐步加强。在二次创业阶段，南京高新区将“依靠三大”的口号付诸实践，尤其注重和大学、科研机构的合作，利用优势条件进行发展。通过和南京大学、东南大学、南京工业大学、南京师范大学、南京信息工程大学等知名高校的合作，高新区着重发展了电子、通信、生物医药、软件、动漫等方面的技术，合作关系主要集中在几个方面：一是共建学院培育人才，二是共建研究所研究院，由高校领头搞研发，三是高校协助企业直接开发。同时，高新区继续通过征地拆迁扩大园区规模，积极打造各类创新载体，提高高新区的创新能力。已建成中国南京留学人员创业园、海峡两岸科技工业园、欧洲科技工业园、南京软件园等多个高科技产业载体。这些园区虽然大多数在一次创业阶段成立，但是在二次创业阶段才获得了长足的发展。通过这些载体建设，南京高新区在内涵发展上取得巨大进步。南京高新区也注重引进国内外重大项目。南瑞软件、南汽名爵（MG）汽车、上海汇众、苏特电气、总投资近30亿元的时代亚马逊科技园项目、设备项目以及金榜集团蓝宝石广场项目先后在南京高新区投资。重大项目给高新区注入了新鲜的活力，同时也促进了高新区产业集群的形成。借助各个园区的发展，南京高新区将工作重点转移到产业升级上来，从原来的外延式发展向内涵式发展转变，积极技术创新，创造经济价值。2006年，南京高新区的工业总产值就占到浦口区工业总产值的61%，GDP比重超过75%。新区2010年共申请专利403件，授权专利264件，这些都为以后的三次创业打下良好的基础。6.高新区的“第三次创业”南京高新区已经走过二十多年风风雨雨。伴随着国家对高新区政策的变迁和自身发展的需求，南京高新区已经或多或少出现新城化的迹象。6.1去工业化其实早在南京市国民经济和社会发展十年规划和“九五”计划纲要中，南京市政府就提出：到2000年，要使各开发区逐步成为改革开放的“窗口”和现代化新城区。2007年南京对高新区提出了科技新城战略。因此，在建设现代化新城的指引下，南京高新区在积极发展工业的同时，也积极打造新城功能，加强基础设施建设，特别是引入房地产项目。2002年，南京高新区开始泰山园区8.27平方公里的建设，泰山园区以房地产开发为主，80%以上为居住用地。房地产的建设也拉动高新区经济指标快速增长。至2011年，全区商业居住用地84公顷，商业服务用地127.7公顷，文化娱乐用地4公顷。因此，伴随着新城的出现，高新区开始出现了“去工业化”的现象。6.2开发区与城区的行政整合我国开发区大多面临着两重困难。一是由于管委会行使政府职能，而开发区管委会本身不是领域单元，导致开发区在扩张用地拆迁上遇到极大的困难，征地难，费用也高，且社会冲突和摩擦不断。二则因为开发区规模大，与周边行政单元会存在恶性竞争关系，在资源分配上也难以均衡。南京高新区也面临着这样的困境。高新区位于浦口区，但是却和浦口区没有行政隶属关系，和浦口区经济技术开发区之间也存在着竞争关系，矛盾冲突难以避免。早在1997年左右，高新区就因为浦口区用地难而不得不向区外征地，才变成一区三园。为了解决高新区发展难的问题和整合空间发展、汇集资源，南京市积极推动浦口和高新区的互动。通过江北行政区划调整（2002年5月）、两区“一把手”相互兼职（2003年）、统一行政领导（2004年）等方式，高新区作为一个“特区”与浦口“合二为一”。2006年9月，浦口区的盘城街道纳入高新区规划范围；2010年8月浦口区与南京高新区实行全面整合一体化发展，实现了发展规划、城市设计、基础建设、城市管理、产业布局、拆迁安置、土地管理的“七个统一”。同时，两区从空间布局、园区资源、招商引资、公共配套、体制机构等方面实现了统一。南京高新区极大的推动了浦口区的城市建设水平。以非农业人口的比重计算城市化水平，浦口地区从1994年的32%增长到2005年的65.3%，高于整个南京市的城市化水平5个百分点（60.2%）。高新区也极大的推动了浦口区的经济发展水平。2006年，南京高新区的工业总产值占浦口区工业总产值的61%，占南京市工业总产值的13%。浦口区2009年GDP总量为216.21亿元(高新区206亿元未计入)，桥北城市组团是当时引领浦口发展的“旗舰”，2009年以高新区为主的桥北组团GDP占全区总量的65.6%，财政收入占半壁江山。一体化发展之后，桥北城市组团范围内新引进项目的入区标准、项目筛选、项目选址、优惠政策、项目推进等由高新区扎口管理。7.高新区管理体制重构南京高新区的管理机构设置是随着其管理区域范围的扩大而复杂化的。南京高新区建设之初，由高新区管委会负责。随着南京高新区职能定位的变化，高新区的机构设置也从单一经济管理职能向综合城市管理职能转变，广泛涉及经济、社会、民政、教育等。二次创业期间，管理机构配备更加完善，新增国土局高新分局、公安局高新分局等，财政局、人力资源和社会保障局、投资促进局、统计局、科技局、规划建设局、城市管理局等各自职权明确，分工协作。如今，南京高新区的主要职能部门分为两类，一类是行政管理机构，即管委会及下属各部门，另一类是服务机构，包括各服务部门（工商、国税、地税、国土、公安、消防、安检、金融等）高新分局。另有学术团体，含科协、生物医学会、动漫联盟、侨联（2008年9月成立）。8.高新区转型中的新问题高新区是全球化时代出现了一种新经济空间。高新区的发展也是一个不断摸索和调整的过程。在高新区的转型中，出现以下新问题需要我们关注。8.1大学外迁对高新区的影响企业的发展依赖政策，园区的发展依赖政策，校区的选址也会受政策影响。随着南京市对江宁开发区和仙林组团的发展力度加强，加上浦口本身区位优势比较弱，浦口区几大高校陆续迁出高新区。从表面上看，大学部门和高新区的合作关系还在继续，但是，高校的迁出还是给高新区带来巨大的损失。就技术培育而言，本来大学城是孕育科技的母体，高新技术产业密集区是大学科技投入实践的摇篮，高校的迁出削弱了二者的内在联系，也削弱了高新区的整体竞争力。从城市化进程而言，高校的迁入带来充足的人口，并能迅速拉动校园周边地块的配套设施建设。从经济角度而言，相同情况下，顶尖高校周边的房地产发展一般较普通院校周边繁荣。所以如果高新区想继续维持原有的比较优势，一定要维持和周边院校紧密的合作关系，并积极引进和培养高素质人才。从企业家城市战略的角度看，主要应从以下几个方面来努力：一是吸引大学毕业生到开发区工作、鼓励其创业。二是吸引留学生，以上两点南京高新区都已经做了很多努力。三是要培养技术型专业人才，全面提高人才素质。可以采取相应的优惠政策，如学费补贴等手段，或将专门的技术类院校引入高新区，以留住对口人才。8.2城区化后高新区的“退二进三”如上所述，南京高新区的新城化发展是有所欠缺的，高新区未来发展走向如何是值得思考的问题。浦口区和高新区共同