我国价格听证制度的功能分析与目标模式选择

我国价格听证制度的功能分析与目标模式选择

［摘要］我国的价格听证制度无论是在结构的设计还是目标模式的选择上都处在一种摇摆和不确定的状态之中。要发挥其应有功效，必须厘清价格听证会的功能与性质，并在权利和效率并重的目标模式下进行改造。

［关键词］价格听证；制度；功能；目标模式

Abstract:PricehearingsystemofChinahasbeeninastateofswinganduncertaintybothinthestructuredesignandinthechoiceofgoalpattern.Inordertomakeuseofitsfunctionsandefficiency,wemustdefineclearlyitsfunctionandcharacterandreformthesystembypayinganequalattentiontodroitandefficiencyunderthegoalpattern.

Keywords:pricehearing;system;function;goalpattern

一、我国价格听证制度的源起与现实

听证制度作为一项行政程序基本制度，其法理基础可以追溯至英国法的“自然公正原则”、美国法的“正当法律程序”规定，即任何人或团体在行使权利可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利［1］。美国《联邦宪法修正案》第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”宪法上“正当法律程序”的意义就是公正行使权力，要求行政机关对当事人作出不利决定时，必须听取当事人的意见。在美国，听证权是公民根据宪法正当法律程序所享有的权利。二战以后，随着全球人权保护和民主议政运动的兴起，听证制度直到20世纪稍晚些时候，才正式运用于行政领域并获得巨大发展［2］。在我国，听证制度萌芽于20世纪80年代，在“依法治国，建设社会主义法治国家”理念的指导下，随着行政法学理论研究的不断深入和依法行政原则的逐步确立，听证已成为公民参与立法和决策的一种重要途径。1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法形式规定了听证程序，让“听证”一词从法律术语步入到法制实践当中。1998年的《中华人民共和国价格法》则首次使用了“听证会制度”这一概念，并明确规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”之后，原国家计委又相继发布了《政府价格决策听证暂行办法》、《关于公布价格听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》等一系列部门规章，使得价格决策的听证规则得以具体化。

就实践而言，截至2007年底，我国几乎所有的省、市、自治区都相继建立了价格听证制度。全国各地物价部门召开了上千次价格听证会，议题主要集中在水电气、交通、景点门票、教育、医疗服务、电信等方面。广东省2001年12月的公路春运价格听证会和2002年1月举行的中国首次铁路票价听证会，借助中央电视台的现场直播和媒体的广泛报道，在全国范围内产生了强烈的社会反响。作为民主参与决策的典型范例，价格听证的观念已迅速普及并深入人心①。然而，由于听证制度的结构设计与“游戏”规则的混乱，造成价格决策中多方参与者的意见和利益得不到尊重与保护，听证会在某种程度上异化为“涨价会”、“作秀会”，公众对听证会制度产生的信任危机与政府对这种民主参与“形式”热情的持续高涨形成了鲜明的对比。

二、价格听证制度的功能分析与性质之争

价格听证会的引入，原意在于改变传统的以政府为主导的产品定价模式，提升价格决策的科学化与民主化水平。但无论是2002年全国铁路票价听证会还是2008年降低手机国内漫游通话费上限标准听证会，无论是甘肃省居民生活用电价格调整听证会，还是北京市出租车涨价听证会，“不同的听证项目，相同的涨价结果”，这一尴尬的事实凸显出价格听证制度功能上的名不副实。为此必须厘清以下几个问题：

1.价格听证会之权限及公共决策权主体

这个问题涉及价格决策体制的核心问题。一直以来，一种普遍的观点认为：价格听证会的意见代替不了政府物价部门的价格决策权，它对物价部门的最终调定价行为不产生法律约束力。原因在于按照《价格法》的规定，只有政府价格主管部门才有权制定有关商品、服务的政府指导价和政府定价。价格听证会不应享有定价权，价格听证会亦不享有决策权［3］。对此，笔者认为，如果不能对价格决策的体制及权力配置有一个正确的认识，我国的价格听证制度必将陷入形式主义的泥潭。笔者的观点是：价格决策的主体不应仅仅是政府价格主管部门，在价格决策的过程中，公众亦应分享决策权。原因在于：

第一，基于民主政治的实质，人民有权参与政府定价。从政治学的意义来看，尽管法律赋予了政府在公共事务管理中的定价权，但这并不意味着政府就是价格决策的当然主体。谁是国家权力的主体？资产阶级启蒙思想家卢梭在《社会契约论》中就曾写道“主权者是人民，而政府只不过是主权者——人民的代理人。人民始终是主权者，在任何情况下都拥有最高权威”［4］。按照社会主义国家“人民主权”理论，国家的一切权力属于人民，人民是国家主权的根本主体，有权管理国家和一切社会事务。我国《宪法》第二条和第三条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”、“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。由此可以得出的结论是，管理国家和社会事务的权力属于人民所有，政府只是权力的代行者，出于政治统治效率的需要，权力主体将权力委托给政府行使，这其中也包括价格决策权。因而，从某种意义上讲，政府定价实际上就是“人民定价”。

第二，从行政管理体制的创新和公共决策需要的角度讲，决策过程的参与者不应仅仅是政府，而是要在公众、专家和政府之间形成一种决策权的分配结构和权力行使的制约机制。社会转型使得社会利益不断分化与重组，个体利益意识不断觉醒和强化，这一切都促使社会公共活动从以政府管理为主导的模式向提供公共服务的模式转变。目前，现代公共决策越来越明显地呈现出以行政决策者为核心，以专家、政府职能部门和组织、社会利益团体、公众代表包括在内的多主体复合决策的趋势，体现了决策权分散、下移和公众参与的特点。以价格决策听证为例，“听证会是价格决策的过程形式，而这一过程形式是否能发挥应有的作用，发挥到何种程度，最终将受到决策的结构性安排的制约。换言之，尽管决策的过程是重要的，但如果决策过程的参与者在决策体制结构中并不享有决策权或对决策权行使不能产生结构性制约，那么参与过程对决策结果的意义将会是相当有限的。”［5］价格决策涉及社会各方利益，包括政府、生产经营者、广大消费者群体和各种利益集团等，由于价值、利益的多元性，任何一方为了追求自身利益的最大化，其观点都可能是片面的，这就需要有一种多方主体共同参与的决策机制，经过反复协商，最终实现利益的妥协。任何一方利益主体的缺失，都将导致决策的失误和执行成本的加大。消费者群体在与垄断企业的博弈中虽然处于劣势地位，但从维护公共利益的角度出发，不能只做价格决策的旁观者和政府定价的被动接受者。随着公民在公共决策上影响力的增强，以及具体政策决策的实施效果，公民分享的决策权必将会有所增加。价格听证会的性质归属

对于我国价格听证会的性质问题，理论界存有各种不同的看法。有学者认为价格听证是一种正式听证［6］，有学者认为价格法中的听证会是一种类似于日本、韩国等国公听会的非正式听证程序［7］538，还有的学者认为我国价格听证应当属于兼具正式听证和非正式听证特征的混合听证［8］，甚至有学者认为，我国的价格听证制度是一种借用了听证之“名”，但并不具备听证结构、程序之“实”的，参与者按照一定的规则来对价格决策问题进行讨论和论证的“新的”制度或决策形式［5］。“关于正式听证与非正式听证的分类主要依据是美国的《联邦行政程序法》，目前我国立法并没有正式听证与非正式听证的区别”［9］，但是自王名扬教授在《美国行政法》一书中提出听证可以划分为正式听证与非正式听证以来，这组概念已成为我国行政法学界通用的分析工具。很多教科书都以司法程度为主要标准，从听证环节的繁简或者是公众参与的方式和程度来对正式听证与非正式听证加以考量。依照这些标准我们会发现，实际上，我国的价格听证会既具有一些正式听证的特点，也具有一些非正式听证的特点，很难简单机械地给它贴上一个“正式”或“非正式”的标签。

首先，从适用范围来看，价格听证具有正式听证的特征。按照行政法通论，正式听证程序繁琐、费时费力，仅限于涉及相对人重大权益的事项。价格听证与百姓生活息息相关，事关广大群众的切身利益，调定价方案一经决定，将直接影响到广大消费者的消费能力和生活水平，所以对程序的要求相对较高。

其次，价格听证会具有正式听证的准司法化的特征。从《听证办法》来看，它所规定的公开制度、质证和辩论制度、法律责任制度、制作笔录及充分考虑听证会提出的意见作出行政决定等，特别是“听证会代表对申请人提出的定价方案进行质证和辩论”的规定，使得价格听证完全体现了“两造具备、法官居中裁判”的司法化特征。

第三，听证笔录对最后决定是否具有排他性效力的问题。《听证办法》虽然没有直接规定“案卷排他规则”，但是从相关条文语义及立法精神来看都暗含了这一内容，如第二十四条、第二十五条规定“应当在举行听证会后制作听证纪要”、“价格决策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见”，其中所使用的是“应当”这一强制性规范的法律术语，意味着价格决策部门的定价必须要受到听证记录的影响和限制。而“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证”更是说明了听证会代表意见对调定价方案的制约作用。

第四，在正式听证中，如果未经过该程序将导致制定的规章或作出的裁决无效，当事人可提起诉讼。目前，虽然我国的《行政诉讼法》未将具体行政行为纳入到受案范围中，但是对未经过听证而作出的定价行为是否可诉，在司法实践中已经有了较大的突破，如郝劲松状告铁道部春运期间火车票涨价违法案业经北京市第一中级人民法院立案审理，而陈岐松诉南京市物价局不服行政许可行为一案也已终审判决。这些判例表明，司法力量已经开始审慎介入到价格决策之中。

与此同时，我国的价格听证还具有一些非正式听证的特征，例如：

第一，根据正式听证与非正式听证在听证主持人上的区别，正式听证一般由行政法官主持，非正式听证不必由行政法官主持，普通行政官员主持即可［10］190。由于我国没有行政法官的程式设置，价格听证都是由政府价格主管部门的工作人员担任主持人。

第二，听证的具体程序不同。听证会是征求意见，论证定价的必要性、可行性，可以采用书面或口头的形式，这与正式听证程序只能以口头的方式进行有一定的区别。

第三，在适用对象上，非正式听证适用于抽象行政行为，正式听证适用于具体行政行为［7］538。为制定价格而进行的决策行为应当是一种抽象行政行为。

第四，价格听证会的现状是，“程序的展开不以证据的调查为核心展开，不同主体之间缺乏针对性的辩论，更多是提供了不同利益主体陈述自己意见的平台，是行政机关作出决策之前广泛听取意见的制度。”［10］213从中可以看出意见陈述具有发散性、缺乏交锋的程序特点。此外，参加听证的主体往往各自陈述自己对某个问题的看法，有的是对事实的看法，有的是对结论的看法，缺乏正式听证对抗的程序特征。

价格听证是正式听证还是非正式听证的争论究竟有多大效用？需要警惕的是，当下流行的正式听证与非正式听证的划分，已经给人以“听证笔录排他是正式听证的专有制度”的误导。其实，无论是正式听证还是非正式听证，充其量只是程序繁简方面的差别，在本质上都应当体现出正当程序的基本要求——事前告知、说明理由、听取意见等［11］。因而，要认清我国价格听证的性质并尽可能地发挥其功效，必须要走出正式听证与非正式听证绝对划分的误区。现在，就连行政听证制度极其发达的美国，为了适应行政管理的需要，追求行政效率与行政公正的平衡，正式听证与非正式听证的差别也在逐渐缩小［12］。对于我国的价格听证制度而言，是将听证的程序规则移植到价格决策中的一种尝试，难免会有一些不完善之处或嫁接、改造的痕迹，因此绝不能用一套僵化的标准对之进行衡量。应当说，对于行政法治刚刚起步、听证制度正艰难运行的当下中国而言，谈论正式听证与非正式听证的划分还为时过早，随着听证的广泛应用和公共决策领域针对科学化和民主化的要求，作为一项公共参与的机制，应当更加注重听证制度的价值作用和程序构造。

三、我国价格听证制度的目标模式选择

关于目标模式的概念，有学者认为，目标模式是指立法者根据自己的需要和对行政程序法固有属性的认识所预先设计的关于行政程序法体系和内容的理想结果。目标模式的选择体现了立法者的价值取向并确定了行政程序法的基本架构［7］157；也有学者将目标模式称为行政程序法的理念和精神［13］；还有学者将行政程序法的目标模式称之为一个国家制定行政程序法所要达到的理想目标，以及由这一理想目标所决定的行政程序法体系［14］77。尽管定义有所不同，但是对目标模式的选择却大致有权利模式和效率模式等几种。权利模式强调限制行政权力的滥用以保护公民的权利，其特点在于公民权利义务所及都必须有相应的程序予行政权以规制，并赋予相对人以相应的程序权利，重视行政相对人的参与、行政活动过程顺序的合理性和行政救济程序。而效益模式更强调注重行政效率的提高，因此行政活动的过程、步骤力求紧凑，简便易行，官员的自由裁量权较大，在程序制度上特别注重时效制度、简易程序制度、紧急处置制度等［14］79-80。由此可见，“在程序架构上，权利模式以正式听证程序为核心，效率模式则以行政程序的一般规定为核心，在行政程序司法化程度上，权利模式高于效率模式”［7］170。近些来年，很多学者在对我国的行政程序法的目标模式做了比较和研究之后所得出的结论是：我国的行政程序法既不应采取“权利模式”，也不应采取“效率模式”，而应采取“权利效益并重模式”。本人认为，作为行政程序法的重要组成部分，我国的价格听证制度肇始于20世纪90年代，囿于当时的行政法治现状和立法观念的限制，其无论是在价值、理念上，还是在具体的程序设计上都存在着很多的缺陷和不足。伴随着现代民主和法治的潮流，应当在“权利和效益并重”的行政程序法目标模式下对其进行改造和重构。在具体操作上：

首先，由于价格听证涉及处于垄断地位的公用产品和服务的定价，与群众的切身利益密切相关，因而，听证制度的构建要以切实保障民众的广泛参与，通过民众对决策权的分享实现对行政权力的有效制约为宗旨，进一步完善公共代表人的遴选制度和信息披露制度，强化听证中的质证、辩论程序，明确听证笔录对行政决定的约束力，制定消费者申请调定价的特定程序和司法救济程序等。

其次，由于行政权力的公益性、及时性，以及社会事务复杂多变性等决定了行政权力的行使不可忽视行政效率，效率也是行政的基本要求［15］。听证会的举行，需要耗费大量的社会成本，所以，对价格听证的范围应当有一个合理的界定，听证事项不能太少，如果立法规定的听证范围过于狭窄，公民的合法权益就很难得到有效保障，行政权就有可能被滥用。同样，听证事项也不能太多，举行听证会会或多或少地损及行政效率，增加成本。因此，对那些关系到群众切身利益的重大事项，应当通过听证会的方式广泛听取意见，这有利于价格听证能围绕着特定的主题而取得一定的成效，但对那些利益相关度较小或者随着垄断被逐步打破，竞争已比较充分，能够通过市场进行调节的价格项目，如民航旅客运输票价①等没必要都纳入到正式听证②的范围。通过座谈会、民主恳谈会③、论证会等方式同样可以达到保障公民参与、倾听民意的目的。即便是需要召开听证会，也可重视发挥简易程序的功能。只有在“权利效率并重”的理念下对相关的行政程序进行改造，我国的价格听证制度才能迸发出生机，重新赢得人们的信任。

伴随着社会的发展以及行政管理事务的膨胀，逐步发挥听证在行政决策中的作用已是大势所趋。考虑到我国的价格听证制度尚处在起步阶段，其设计应当从提高公民参与意识、符合现实承受能力、限制听证的消极影响等角度综合加以考虑，逐步加以扩展。

①民航业的竞争应当说是比较充分的，我国现有民航六大集团公司、二十八家航空公司，从各公司为争揽客源而进行的机票“打折大战”中可见该行业市场竞争之激烈，其票价完全可以放开由市场决定而不必通过价格听证会的方式来产生。

②应当明确的是，与美国《联邦行政程序法》所规定的正式听证与非正式听证方式有所不同的是，本人在这里所指的