西北政法环境与资源保护法学课件第4章 环境法基本原则

第四章环境法基本原则第一节环境法基本原则的概述第二节协调发展原则第三节预防为主原则第四节环境责任原则第五节公众参与原则

thePrinciplesofEnvironmentallawHarmonizingPrinciplePreventionPrincipleEnvironmentalLiabilityPrinciplePublicParticipationPrinciple

Prof.HanLilin

第一节环境法基本原则的概述概念conception环境法的基本原则是指环境法律法规所共同确认，并贯穿于整个环境法体系的具有普遍性、强制性和相对性稳定的准则。第一节环境法基本原则的概述

意义:

体现环境保护基本国策及环保思想环境保护的体现、补充和完善环境法律制度的理论基础弥补环境立法的漏洞和不足环境资源法基本原则的特点

1.法律的确认性.环境资源法本质的集中体现（法律中规定或体现的原则应当是为当时立法机关和法学界所公认的原则，必然体现或反应某种主流法学观点或法学思想。）2.部门法的独特性。因而其有着特定的“属地”（环境执法、司法、守法等环境保护活动中必须遵循的基本准则）3.普遍的指导性。（贯穿于整个环境资源法的具有普遍意义的指导性规范。）第二节协调发展原则

HarmonizingPrinciple概念产生和发展内容贯彻第二节协调发展原则

HarmonizingPrinciple协调发展原则是环境保护与经济、社会发展相协调原则的简称，指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。该原则也被表述为一体化原则或综合原则、利益衡平原则、可持续发展原则等。世界各国的共识片面观点：“经济优先论”，“环境优先论”。协调发展原则的形成与发展国际：以1972年斯德哥尔摩人类环境会议通过的《人类环境宣言》宣布，“为了这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平与全世界的经济与社会的发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”。1987年《我们共同的未来》“可持续发展”

1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会《里约环境与发展宣言》秘书长斯特朗所指出的，“环境和发展相协调是环境与发展会议带给人类最好的希望”。

协调发展原则的形成与发展中国：1973年国务院批转国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中，就强调“经济发展和环境保护同时并进、协调发展”。1983年召开的第二次全国环境保护会议，是该原则发展的一个里程碑。会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”

1989年颁布的《环境保护法》第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。

2002年颁布的《环境影响评价法》

协调发展原则的主要内容（一）正确反映了环境保护与经济、社会发展的关系，体现了社会经济规律和自然生态规律的客观要求环境与发展其实是既相互制约、又相互促进的对立统一关系。保护环境和发展经济最终目的是一致的，即都是为了不断提高人们的物质文化生活水平。（二）对各种利益的衡平与整合。是法理上“利益衡平”原则的体现，是解决利益关系的基本原则个人利益与社会利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的衡平与整合来最大限度地保护和维持一种最佳的综合利益和效益它理应包含如下有利于多元利益协调并举的基本精神：1.不损害社会利益原则。2.利益兼顾原则。（三）体现了可持续发展的实质

第二节协调发展原则

HarmonizingPrinciple贯彻第一，将环境保护纳入经济、社会发展计划与决策之中。第二，建立循环经济型社会。所谓循环经济型社会，是指在经济、社会发展过程中，对环境和资源的保护从开发到生产、流通、消费、废弃再到回收实行全过程的监控管理，通过再生、循环利用使经济和社会的发展朝向顺应生态规律要求的方向发展。第三，建立绿色GDP的国民经济核算体系第四，采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施第五，把环境保护纳入有关部门的经济管理和企业管理中去，加强对市场主体的环境监管第三节预防为主原则

PreventionPrinciple概念环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能的带来的环境损害。第三节预防为主原则

PreventionPrinciple预防为主原则是“预防为主、防治结合、综合治理”原则的简称，其含义是指国家在环境保护工作中应当采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏，并对已经造成的环境污染和破坏进行积极治理。该原则明确了预防和治理的关系，并确定了治理环境污染和破坏的途径和方式。第三节预防为主原则

PreventionPrinciple原因：1.环境问题的特点：“污染容易治理难、破坏容易恢复难”2.从预防和治理的经济损益情况上看：环境遭受污染和破坏后再去进行治理一般要比采取预防措施付出更高昂的代价3.从环境问题产生的原因上看：环境问题的产生是在经济、社会发展中忽视环境保护的结果，4.从环境问题具有的难以预见性和不确定性上看：环境问题在时间和空间上的可变性很大，环境问题的产生和发展又有一种缓发性和潜在性，5.从环境法律规范体系的构成和对环境污染与破坏的防治方法上看：预防性措施先于管制性措施和救济性措施而首当其冲，经验和科学知识都已表明“防胜于治”。预防为主原则的形成与发展国外1979年经济合作与发展组织第二次环境部长会议纪要提出的建议：各国环境政策的核心应该是“防重于治”，得到工业发达国家的普遍赞同。20世纪80年代后，预防为主原则在有关国际文件中得到了明确体现。.1980年联合国环境规划署等起草的《世界自然资源保护大纲》首先提出了“预期性环境政策”，要求任何可能影响环境的重大决策都应在其最早阶段即充分考虑到资源保护及其他的环境要求，1982年通过的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱，费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”。预防为主原则的形成与发展4.1985年联合国《保护臭氧层维也纳公约》中，最早提出了“预防原则”。5.1992年联合国环境与发展大会确认了可持续发展的战略原则，使预防污染、全面管理、综合防治的环境保护战略和环境管理思想进入到一个新阶段。例如，《里约宣言》规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力广泛适用防备措施。遇到严重的或不可逆转的威胁时，不得以缺乏科学、充分、确实的证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”1969年《国家环境政策法》环评预防为主原则的主要内容（一）该原则明确了防与治的辩证关系，进一步丰富和完善了现代环境保护战略和环境管理思想（二）该原则明确了科学不确定性与环境保护实际行动之间的关系第三节预防为主原则

PreventionPrinciple在我国，环境政策和法律一般将其表述为预防为主和防治结合原则，是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。第三节预防为主原则

PreventionPrinciple

预防原则包含着两层含义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现。第三节预防为主原则

PreventionPrinciple

针对不确定性对环境决策的困扰，1987年OECD提出了一个更为严格的环境政策和法的原则——谨慎原则(precautionaryprinciple)或称谨慎预防原则。

谨慎原则是指当某些开发行为的未来影响具有科学不确定性的情形下，只要发生危害的风险存在着可能性，决策者就应当本着谨慎行事的态度采取措施。要求“任何可能影响环境的决策和行动都应在其最早阶段充分考虑到有关的环境要求”、“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取成本效益的措施防止环境恶化”(《里约环境与发展宣言》原则15)。第三节预防为主原则

PreventionPrinciple(二)适用在1979年制定《环境保护法(试行)》时，将防治污染和其他公害作为立法指导思想之一，并且为之规定了环境影响评价和“三同时”制度以及防止自然资源破坏的措施。合理规划、有计划地开发利用环境和自然资源。运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物。由于环境污染危害起因于污染物向环境的排放，因此，控制和减少向环境排放污染物就成为减轻和消除环境危害的最根本的环节。对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价。 作为环境法上的一项基本制度，环境影响评价制度是各国适用预防原则的最直接的体现。该制度要求，一切可能造成环境影响的决策、规划和建设项目等，均应当在公众的参与下对其实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，然后才能由政府行政主管部门作出批准或者不批准的决定。增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动。 科学的不确定性常常是决策者忽视环境风险的最大理由。但是，限于人类对自然的认识，决策者们应当时刻想到“宁信其有、不信其无”。现在国际社会联合在臭氧层耗竭、气候变化问题上采取行动的做法就是一个例证。第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple

概念意义内容贯彻第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple环境责任原则也称为“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，是指凡可能对环境产生不利影响的组织或个人，都有义务为其活动造成的环境污染和破坏承担治理、恢复、养护、补偿的责任。在这里，责任是个广义的概念，是对从事可能对环境产生影响的组织或个人提出的一般环境保护义务或环境保护要求。第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple(1)污染者负担原则的提出 污染者负担原则(polluterpaysPdnciple)是根据西方经济学家有关“外部性理论”而在环境法上确立的具有直接适用价值的原则。案例

在一个河流的上下游两岸设有三家企业。下游的A水上游乐场建立于1960年，上游的B造纸厂和C纺织厂建立于1970年以后。由于B和C均利用河流排放污水，因而造成处于下游的A由于水污染而减少收入。问：A是否负有治理河流水污染的责任?A是否可以请求B、C赔偿损失?第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrincipleOECD于1972年在一项决议中明确提出了“污染者负担原则”。这项决议规定，禁止各成员国对该国就企业污染防治工作所采取的措施予以资金上的补助，要求排污者(即污染者)负担由政府行政主管部门决定的减少污染措施的费用，以保证环境处于一种可被接受的状态。由于OECD成员国基本上是发达国家，因此这项原则很快成为国家参与国际贸易的一项规则而被国际社会广泛接受，成为各国制定环境政策的指南和环境法的一项基本原则。第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple“污染者付费原则”(污染者负担费用的范围)国际上主要有两种意见：一种意见认为污染者应支付其污染造成的全部环境费用，包括预防费用、治理费用、恢复费用、被害者救济费用。(其理由是，加害者理应为其造成的全部后果承担责任。持此观点者，以日本为代表。)另一种意见认为，把全部费用都加在生产者身上，会造成污染者不堪重负从而不利于经济的发展，且在实践中难以通行。他们大多主张污染者应承担两项费用，即消除污染费用和损害赔偿费用。从实际支付费用的主体看，因从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生产等各个环节都存在着分担费用的现象，污染者的概念范围也由企业扩大到所有的受益者。

第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple中国：第24条规定:“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度，采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生对环境的污染和危害”。第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理”。2004年修订通过的《固体废物污染环境防治法》，确立的“污染者依法负责原则”和“生产者延伸责任制度”，使得环境责任原则更为充实和完善。第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple污染者依法负责原则，要求生产、销售、进口、使用产品的过程中，污染环境造成损害及治理污染的费用应当依法由污染者承担，而不应转嫁给国家和社会。生产者延伸责任制度是“污染者负担原则”的深化和延伸，它要求生产者对其产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任，即生产者不仅要对生产过程中的环境污染承担责任，还需要对报废后的产品或使用过的包装物等承担回收利用或处置的责任。环境责任原则的主要内容（一）污染者付费或污染者负担“污染者付费”亦称污染者负担，是指造成环境污染的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。从经济学的角度来看，生产经营活动所造成的污染属于经营成本，如果经营者不承担该成本、而由国家和社会承担，无异于损人利己、损公肥私，有违社会公平。因此，污染者负担符合“外部费用内部化”的原理。环境责任原则的主要内容（二）利用者补偿“利用者补偿”即谁利用谁补偿，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任。传统的观念一般认为环境资源非劳动产品，没有价值、可以无偿使用，因而导致了对环境资源的无偿占用、掠夺性开发，造成了严重的资源浪费、环境污染和生态破坏。随着理论研究的深入，人们认识到环境资源是有价的、稀缺的，其价值表现在人类为了自然资源的增值回馈付出了必要的劳动时间。这些费用，理应由开发利用者承担。所以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源的有偿使用是理所当然的。利用者补偿，体现了自然资源的价值性和稀缺性。环境责任原则的主要内容（三）开发者保护“开发者保护”即谁开发谁保护，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。对于可更新资源，应当在不断增值其再生能力的前提下持续利用；对于不可更新资源，应当节约利用、综合利用。自然资源的开发与保护，是相互联系、相互制约的。开发的目的是为了利用，而保护好环境资源就可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并为更好地持续利用创造条件。所以，开发利用环境资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，同时负有义不容辞的环境保护义务。只有这样，才能合理开发利用自然资源、保护好生态环境，为资源的永续利用、生态系统的良性循环和经济的持续发展创造有利条件。开发者保护，是“开发利用与保护增值并重”方针的体现。环境责任原则的主要内容（四）破坏者恢复“破坏者恢复”即谁破坏谁恢复，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。责任共担、利益共享责任共担、利益共享即是指把政府公共责任与社会各阶层共同的社会责任相结合，从竞争走向合作，树立人类共同利益的类意识，开展以整个人类的可持续发展为根本目的人类实践，在共建中实现环境利益的增进，在共享中促进环境责任的公平负担，从而公平地实现共建共享、共享共建。环境责任原则的意义加强管理。防止污染和破坏合理利用环境资源积累资金环境责任原则的贯彻健全环境保护目标责任制环境保护目标责任制是一种以责任书的形式把环境保护的任务定量化、指标化并通过建立相应的定期检查、考核和奖惩办法来保证层层落实的管理制度。通过建立环境保护目标责任制可以把环境保护的任务切实纳入各级政府的国民经济和社会发展计划、年度工作计划，并以此作为任期内政绩考核的依据建立环境责任制度来强化政府的责任就是实行企事业单位的环境保护目标责任制。第四节环境责任原则

EnvironmentalLiabilityPrinciple适用：第一，实行排污收费或者征收污染税制度。第二，实行废弃物品再生利用和回收制度。第三，实行开发利用自然资源补偿费或税制度。第四，建立环境保护的共同负担制度。 对于环境污染防治和自然环境保护的费用，除了由上述受益者负担外，作为国家和政府的责任，国家和地方政府也有义务承担一定比例的环境保护费用。在环境法理论上称为“共同负担制度” 例如，美国联邦政府于1980年制定了《超级基金法》，目的在于建立一个危险物质反应基金(超级基金)，即通过国家和企业投入一定的资金，用于治理那些已经闲置不用的或被抛弃的危险废物处理场，并保障对污染物的泄漏有基金支持以尽快对可能的污染损害作出紧急反应。第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple

概念意义内容贯彻第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple

环境法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在我国，公众参与原则通常也被表述为依靠群众保护环境的原则。第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple公众参与原则在环境法上的确立理由：其一，社会政治因素。现代社会是民主社会，“民主即民治”，一切国家和社会事务都应有广泛的民意基础。公众参与原则，是民主理念在环境管理活动中的体现。其二，是由环境问题的公共性和环境保护的要求所决定的。首先，生态环境是关涉到每一个人生存与发展的重大问题，自然资源则维系着最广泛、最普遍的社会福利，保护生态环境和自然资源是一项所涉利益广泛的公益事业，只有广泛的公众参与才能实现预期的环境保护目标。其次，环境问题最突出的一个特点是“污染容易治理难、破坏容易恢复难”再次，环境保护的范围和对象非常广泛，由此而产生的环境社会关系也十分复杂，涉及生产、流通、生活各个领域，并同开发、利用、保护和改善环境资源的广泛社会活动有关其三，出于环境管理的需要。公众参与是一种典型的社会环境管理的形式，是对国家环境管理的必要补充。第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple国外的形成和发展：1969年美国在其《国家环境政策法》中明确提出了公众参与的要求，并通过环境影响评价制度予以落实。1972年斯德哥尔摩人类环境会议之后，不少国家在《人类环境宣言》的影响下，开始了公众参与环境保护的立法实践，其后的一些国际环境法律文件也都强调公众参与在环境保护中的作用1992年的《里约环境与发展宣言》第10项原则规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple我国公众参与原则的确立与发展在我国，宪法和环境资源法中都对公众参与原则做了相应的规定。如《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。这是公众参与环境管理的宪法依据。我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这为公众参与环境保护提供了原则性的环境基本法依据。《中国21世纪议程》明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定着可持续发展目标实现的进程”。2002年通过的《环境影响评价法》

第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple2007年国务院通过发布的《政府信息公开条例》和国家环保总局通过发布的《环境信息公开办法（试行）》，则为公众参与环境信息知情权方面提供了法律依据。第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple2．参与决策的公众的范围对于参与有关环境和开发决策的公众范围的界定，各国一般采取的是“受到直接影响”和“存在利害关系”为其标准。以世界银行投资项目的通常做法为例，在进行环境评价时，要求项目开发者必须判断并确保直接受到影响的群体能够参与项目的决策，包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者。判断是否受到直接影响的标准，主要包括受到影响的居民的范围或程度、影响的强度、影响的持久度、影响是否具有可恢复性等等，据此确定受到项目影响的公众的范围。公众参与原则的主要内容参与的主体所谓参与的主体，即是指谁有权和能够参与。顾名思义，公众参与的主体，其强调的是只要涉及的问题与公众利益相关，公众就可以介入，而不问其是公民还是外国人。显然，公众既可以是公民，也可以是非公民群体。参与的对象所谓参与的对象，即参与的范围，指公众可以对哪些社会事务提出意见和建议。一般来说，公众参与的对象通常是与公众利益密切相关的社会公共事务，即那些会对公众的生存与发展产生重要影响的公共性事务。从各国公众参与环境保护的发展进程看，公众参与环境保护的领域越来越广。参与的方式所谓参与的方式，就是指参与的方法、形式、或途径，即如何参与。公众参与的方式主要有听证、座谈、咨询等。召开多种形式的环境论证会、听证会，主要是为公众环境保护参与权的实现提供程序上的保证

公众参与原则的主要内容对公众的生存利益或生态平衡有重大影响的决策、计划、规划、标准颁布以前，都应当召开听证会，广泛接受公众的质询，这是公众参与的最直接的方式。我国的《环境影响评价法》第11条也规定，“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众”的意见。存在的问题是，尚需对一些程序性的规定进一步细化，强化保障措施。参与的权利保障在环境保护方面取得成功经验的国家，为改善环境质量、调节因环境问题而引发的各种利益冲突，都普遍遵循着一个共同的做法，那就是有效地利用公众参与在环境保护方面的积极作用，并通过立法为公民和其他社会组织在环境保护方面实现参与规定广泛的权利和义务，以促进公众参与。从西方国家公众参与决策过程的立法和实践看，环境知情权、环境决策参与权和环境损害诉讼权，构成了公众参与环境保护的三个权利支柱。第五节公众参与原则

PublicParticipationPrinciple(二)贯彻第一，在环境影响评价和其他涉及公众利益的许可程序中建立公众参与制度。第二，建立决策信息公开与披露制度。信息公开与披露制度主要应当体现如下三方面的内容：一是尽早公开，即让公众尽早了解相关信息、尽早决定参与决策，这样可以保障参与的有效性；二是有效公开，即确保信息能为更多可能受到影响的公众所获取；三是易于为公众所理解，即减少使用专业性和技术性的术语。第三，鼓励各类非政府的环境组织代表公众参与环境决策。第四，建立公众参与的司法保障制度。 公众参与原则即包含着公众参与的权利，也包含着公众参与的程序内容，所有这些还应当受到司法的保障才能使该原则落到实处。公益诉讼本章小结:环境资源法的基本原则，是贯穿于整个环境资源法律体系、用以调整环境社会关系的基本准则。其中协调发展原则，是从战略高度确立的、用以妥善解决环境保护和经济、社会发展相互关系的准则；预防为主原则，主要是针对环境问题的特点，从解决环境问题的基本途径、方法或手段上确立的原则；环境责任原则，是解决环境责任的分担，有利于实现社会公平的角度确立的原则；公众参与原则，是基于环境保护的公益性和社会监督管理的立场上确立的原则。这些基本原则不是彼此孤立、互不相干的，而是相互联系、互为制约的一个原则体系。环境资源法的基本原则不是一成不变的，它也会随着环境保护理念的变化以及人类文明发展的客观要求而不断发展、完善。因此，深入研究环境资源法的基本原则问题，对于科学建构环境资源法的基本原则体系，指导环境资源法的理论研究和法律实践都具有极其重要的意义。环境法的基本原则的相互关系预防原则是环境法原则的核心，应当贯穿于环境立法和法的实施的全过程；协调发展原则、公众参与原则主要针对开发决策行为，目的在于平衡人类社会有关经济、社会与环境三者利益的关系和各主体的权利义务关系；受益者负担