中国国家能源战略和政策

中国国家能源战略和政策编者按：随着经济发展和对外开放的进一步深入，中国政治经济社会各领域的发展与变化都成为全世界关注的焦点，上世纪90年代以来，中国的能源改革与发展，特别是中国能源的可持续供应问题，以及可能给世界能源形势带来的影响，一直是世界各国特别是发达国家争论的议题．并一度成为“中国威胁论”的一个重要依据。与此同时．国内各界对能源的改革与发展也日益关注，涌现出了各种各样的观点和论调。中国的能源形势到底如何？能源问题究竟严重到什么程度?应采取什么战略和措施从容应对这种严峻的能源形势?本文的观点具有一定的指导意义：一、关于本世纪前20年中国能源问题的主要结论过去20年中国能源发展成就巨大：一是实现了GDP翻两番而能源消费仅翻一番的成就。l980年—2000年期间中国GDP年均增长率高达9.7％，而相应的能源消费量年均仅增长4．6％，远低于同期经济增长速度。二是能源利用效率大幅度提高。一方面，单位GDP能耗不断下降，另一方面，主要高耗能部门的产品单耗有了较大幅度的下降，主要耗能产品的能耗与国际先进水平的差距明显缩小。三是取得了相当大的环境效益。这些成就为我国的经济社会可持续发展做出了巨大贡献。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标，到2020年中国实现经济翻两番。按照购买力平价折算，届时中国的人均GDP将超过1万美元。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。反映到能源领域，大部分发达国家也是经历了人均能源消费量增长较快和能源结构快速变化特别是石油需求比例快速上升的过程。再加上中国的特殊国情，以及经济全球化和环境保护日盛的国际背景，中国面对的情况要比发达国家曾经历的时期要复杂得多。在中国全面建设小康社会的过程中，需要多少能源支撑经济社会的发展目标，面临何种挑战和压力，既取决于经济社会发展的客观规律，也取决于采取何种经济、能源、环境等方面的政策。“中国国家能源综合战略和政策研究”课题组对不同情景下，2000年到2020年中国的能源需求进行了预测，并做出了如下重要判断：1、如果采取正确的能源战略和相关的政策措施，未来20年中国的能源需求将有可能保持相对较低的增长速度。到2020年中国一次能源的需求在25—33亿吨标准煤之间，均值为29亿吨标准煤，是2000年的2.2倍。这就意味着还有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长，也有可能在远低于目前发达国家人均能源消费量的条件下，进一步显著提高人民的生活水平。2、在保持相同经济增长目标的前提下，由于采取不同的政策措施，将出现能源结构和能效提高的差别，从而导致2020年的一次能源需求仍可能有约8亿吨标准煤的巨大差异。也就是说，选择不同的能源发展战略，虽然均能满足经济发展目标，但对能源供应、能源安全、环境保护等诸多方面产生截然不同的影响。3、随着人民生活水平的提高和消费结构的升级，能源的需求结构将发生重要变化，尤其是交通部门、建筑物的能源需求增长率将高于同期全社会和工业部门的增长速度，这两个部门的用能增长在全部当年新增能源消费中的比例将从目前不到35％上升到2020年的57—75％，逐渐成为能源需求增长的主要因素。为此，必须高度重视这些快速增长的用能部门的能源供应和提高能效，以及石油安全和环境保护等问题。结论：中国的能源发展确实面临十分严峻的形势和挑战，特别是为保证2020年实现经济翻两番的目标，能源的供应形势将非常紧张。但从国际国内能源形势，中国能源领域的体制创新和技术创新所具有的巨大潜力，以及中国政府将实行的一系列促进能源可持续发展的政策措施来分析，中国仍能在未来相当长时期内实现能源的可持续供应。关键是中国必须坚持加强节能和提高能源效率为核心的可持续能源发展战略。二、本世纪前20年中国的能源战略目标为实现全面建设小康社会的目标和应对能源长远发展遇到的严峻挑战，中国采取正确的能源战略具有决定性意义。中国将吸取西方发达国家的成功经验，根据具体国情，建立符合中国特色的能源效率不断提高和环境保护日益加强的中长期可持续发展能源战略。1、实现发展方式的转型本世纪头20年，中国的能源战略将着眼长远目标，实现发展方式的“转型”。转型主要体现在如下三个方面：一是能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的目标，实现经济、社会、环境的协调发展。二是能源产业的发展方式由政府计划和行政管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变。三是在经济全球化以及中国加入WTO的背景下，我国的能源发展应从依赖国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场。2、中国可持续发展能源战略的主要内容实现可持续发展己经成为世界各国的共同课题，而对中国来说，具有更大的特殊性和挑战。只有实现可持续发展的能源战略，才能保证在“能源消耗最少，环境污染最小”的基础上，实现经济社会快速发展和人民水平的提高。根据战略转型原则和着眼解决能源发展遇到的严峻挑战，未来20年中国应实行“节能优先、结构多元、环境友好”的可持续能源发展战略。将依靠体制创新和技术进步，实行能源国际化战略，力争实现GDP翻两番，能源消费翻一番的目际；优先满足人民特别是贫困群众生活的能源需求，有效保障国家的能源安全，最大限度地减少能源生产转换利用对环境和健康的影响；初少形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。3、2020年中国的可持续能源发展理想目标中国在2000年的能源消耗总量是近13亿吨标准煤，其中煤炭达907亿标准煤，占69.9％：石油达324亿吨标准煤，占25％；天然气和一次电力分别是36亿吨和29亿吨标准煤，分别只占总量的2.8％和2.3％。从这组数据可以得知，中国的能源结构仍是以煤为主，而且根据中国的能源禀赋条件，这种结构今后20年不可能有太大变化。这对我国新型工业化道路和全面实现小康社会将造成非常大的压力。我们希望通过实行可持续发展的能源战略，到2020年达到如下理想目标：一次能源需求少于25亿吨标准煤，节能达到8亿吨标准煤；煤炭消费比例控制在60％左右，可再生能源利用达到5.25亿标准煤(其中可再生能源发电达到1亿千瓦)；石油进口依存度控制在60％左右；主要污染物的削减率为45％—60％。三、中国实现可持续能源发展的政策措施中国正处于经济社会快速发展的关键时期，低成本的能源供应对实现工业化和提高人民生活水平非常重要。追求经济发展速度的驱动力，将使能源可持续发展不可能一帆风顺，并可能出现一定的反复，所以，应该从保证国家安全和经济社会长远发展的角度出发，认识能源可持续发展的重要性，并有一系列的政策措施加以保证。1、将节约资源提升到基本国策的高度节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，中国能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否被有效挖掘，因此，应将节能放在能源战略的首要地位，也就是说，要以最小成本向终端用户提供优质能源服务。为了确立节能的重要战略地位，可将节约资源提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同作为新时期中国的基本国策。2、通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易实施环境友好的能源战略正确处理能源和环境的关系是实施环境友好的前提。由于受环境容量、全球温室气体减排以及中国环境小康需求等的制约，环境友好将成为中国中长期能源发展必须考虑的重要因素。实施环境友好战略需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。并采取如下政策：一是按空气质量要求，对主要污染物实行更为严格的总量控制。二是提高排污收费标准、实行排放交易。三是实行环保折价，将环境污染的外部成本内部化，即为了鼓励清洁电源和可再生能源多发电，优先上网，价格竞争不仅要考虑财务成本，还要考虑环境污染的外部成本，即全成本竞争。四是控制城市交通环境污染。五是取消对高耗能