城乡规划法全文释义

中华人民共和国城乡规划法第一章总则第一条

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可连续发展，制定本法。

【释义】本条是关于本法立法目的的规定。

一、城乡规划是政府对一定期期内城市、镇、乡、村庄的建设布局、土地运用以及经济和社会发展有关事项的总体安排和实行措施，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。城乡规划不是指一部规划，而是由城乡体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的有关城乡和乡村建设和发展的规划体系。

在城乡规划法出台以前，我国有关城市和乡村规划管理的法律、行政法规有《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、1990年4月1日起施行）和《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年5月7日国务院令第116号公布、1993年11月1日起实行），简称“一法一条例”。“一法一条例”实行十数年来，对于加强城市、村庄和集镇的规划、建设和管理，遏制城市和乡村的无序建设、生态环境破坏等问题，促进城乡健康协调发展起到了重要的作用。但是，随着近年来城乡化进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步建立，原有的以“一法一条例”为基础的城乡规划管理体制、机制碰到了一些新的问题：

1．城乡之间的联系越来越紧密，城市的经济社会发展对其周边乡村的发展起到了积极的带动作用，乡村也为城市的发展提供了有力的支持，城市和乡村的发展日益交融。但“一法一条例”所拟定的规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上的，城市规划法不涉及乡村规划和管理，《村庄和集镇规划建设管理条例》不涉及建制镇以上的城市规划和管理。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制度与实行模式使得城市和乡村规划之间缺少统筹考虑和协调，影响城乡协调发展，已经不适应城乡统筹的需要。

2．一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载能力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”、“形象工程”，浪费了有限的土地资源，加剧了用地矛盾，导致了不良的社会影响。

3．规划的编制和实行过程缺少充足的专家论证和广泛的社会参与程序，使得行政权力失去了必要的制约，规划的科学性和严厉性有待进一步提高。

4．《村庄和集镇规划建设管理条例》虽然对乡、村庄规划作了一定的规范，但乡和村庄规划管理仍然薄弱。有的乡、村庄没有规划，无序建设；有的乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要。

5．原有的城市规划仅从城市自身发展的需要出发，难免导致区域性的基础设施反复建设和资源浪费，也会产生城乡体系布局不妥的问题。而长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群建设迫切需要统筹规划、协调发展。

6．土地使用制度和国家投资体制改革需要对原有“一法一条例”规定的规划实行制度作相应调整。比如，随着国有土地使用权的取得方式由重要通过划拨方式取得向重要通过出让方式取得，投资体制以项目建设一律须经审批转变为审批、核准、备案相结合，以备案为主，建设用地规划许可证的申请、批准、发放程序也需要作出相应调整。

7．“一法一条例”规定的法律责任过于原则，迫切需要针对城乡建设活动中发生的违法行为的新情况、新特点对原有的法律责任规定予以修改和完善，如增长对有关主管部门违法行为的法律责任规定，进一步提高对违法建设行为的处罚力度等。

总之，我国正处在经济社会快速发展变化的时期，为城乡化发展服务的城乡规划法律制度也应当与时俱进，有必要根据城乡建设和规划管理新情况，对原有的“一法一条例”所拟定的城乡规划法律制度作出相应的调整。

二、按照本条的规定，本法的立法目的重要涉及以下三方面：

1．加强城乡规划管理。规划是人民政府行政管理权的重要内容之一。城乡规划管理就是要组织编制和审批城乡规划，并对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实行规划控制、指导和监督检查。城乡规划工作具有全局性、综合性，只有依法加强对城乡规划的管理，才干使依法批准的各类城乡规划得以贯彻，有序规范各项城乡建设活动。因此，加强城乡规划管理是城乡规划立法的直接目的。

2．协调城乡空间布局，改善人居环境。加强城乡规划管理是本法的直接目的，但立法不能仅为了加强规划管理。将城乡规划的编制、审批、实行以及监督检查活动纳入法制化轨道，依法规范、管理城乡建设活动，其主线目的在于以人为本，实现城乡空间协调布局，为人民群众发明良好的工作和生活环境。

3促进经济社会全面协调可连续发展。好的城乡规划应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局，要解决好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系，充足发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用，促进城乡经济社会全面协调可连续发展。第二条

制定和实行城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，涉及城乡体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和具体规划。具体规划分为控制性具体规划和修建性具体规划。

本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

【释义】本条是关于本法的合用范围和基本概念的规定。

一、按照本条第一款规定，制定和实行城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

按照本条第三款的规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。划定规划区，要坚持因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则，根据城乡发展的需要与也许，进一步研究城乡空间拓展的历史规律，科学预测城乡未来空间拓展的方向和目的，充足考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的规定，充足考虑对保障城乡发展的水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等的保护规定，充足考虑城乡规划主管部门依法实行城乡规划的必要性与可行性，统筹兼顾各方需要，科学、系统地草拟方案，征求各方意见进行方案比选，并进行科学论证后最终综合拟定规划区范围。

二、本条第二款对城乡规划体系作出了规定。按照这一规定，城乡规划涉及城乡体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，它不是指一部规划，也不是涵盖所有国土面积的规划。城乡规划体系体现的特点是一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不得违反上位规划的原则。

1.所谓城乡体系规划，是指一定地区范围内，以区域生产力合理布局和城乡职能分工为依据，拟定不同人口规模等级和职能分工的城乡的分布和发展规划。城乡体系规划是政府综合协调辖区内城乡发展和空间资源配置的依据和手段。城乡规划法不规定省、市、县三级政府都编制独立的城乡体系规划，仅规定编制全国和省域两级城乡体系规划。全国城乡体系规划应综合考虑全国城乡与乡村，东部、中部、西部的协调发展，涉及全国城乡空间布局，国家重大基础设施布局等重要内容，用于指导省域城乡体系规划、城市总体规划的编制。省域城乡体系规划的内容涉及省域城乡空间布局和规模控制，省域内重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域，用于指导省域内城市总体规划、镇总体规划的编制。

2.所谓城市规划，是指对一定期期内城市的经济和社会发展、土地运用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实行措施。城市规划在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。

按照本条第二款的规定，城市规划分为总体规划和具体规划。具体规划又分为控制性具体规划和修建性具体规划。

城市总体规划，是对一定期期内城市的性质、发展目的、发展规模、土地运用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实行措施，是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。经法定程序批准的城市总体规划，是编制近期建设规划、具体规划、专项规划和实行城市规划行政管理的法定依据。各类涉及城乡发展和建设的行业发展规划，都应当符合城市总体规划的规定。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，为适应形势发展的规定，我国城市总体规划的编制组织、编制内容等都进行了必要的改革与完善。目前，城市总体规划已经成为指导与调控城市发展建设的重要公共政策之一。

城市具体规划，是指以城市的总体规划为依据，对一定期期内城市的局部地区的土地运用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。城市控制性具体规划，是指以城市的总体规划为依据，拟定城市建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划规定。控制性具体规划是引导和控制城乡建设发展最直接的法定依据，是具体贯彻城市总体规划各项战略部署、原则规定和规划内容的关键环节。制定控制性具体规划应当注意要保证工作及时、到位，使控制性具体规划在空间范围上能有效覆盖。要根据各阶段城乡新区开发和旧城改造的重点，分区域、分阶段开展控制性具体规划的编制工作。编制控制性具体规划要在全面、进一步分析研究的基础上进行，并注意与国民经济和社会发展规划、土地运用总体规划相衔接，加强控制性具体规划对土地出让和开发建设的综合调控。同时，还要注意贯彻本法对编制和实行控制性具体规划过程中公众参与的规定。城市修建性具体规划，是指以城市的总体规划或控制性具体规划为依据，制定用以指导城市各项建筑和工程设施及其施工的规划设计。对于城市内当前要进行建设的地区，应当编制修建性具体规划。修建性具体规划是具体的、操作性的规划。

按照本法的规定，为了贯彻贯彻城市总体规划，城市人民政府在城市总体规划制定工作完毕后，还应当根据城市总体规划、土地运用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，从本地实际出发，制定城市近期建设规划，以加强对城市具体规划制定工作的指导和控制。城市近期建设规划，是对城市的重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出的安排，以及对近期城市建设的时序、发展方向和空间布局的拟定。

3.镇是连接城乡的桥梁和纽带，是我国城乡居民点体系的重要组成部分。按照本条第二款的规定，镇的规划分为总体规划和具体规划，镇的具体规划分为控制性具体规划和修建性具体规划。

镇的总体规划是指对一定期期内镇的性质、发展目的、发展规模、土地运用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实行措施。镇的总体规划是管制镇的空间资源开发、保护生态环境和历史文化遗产、发明良好生活环境的重要手段，在指导镇的科学建设、有序发展，构建和谐社会，服务“三农”、促进社会主义新农村建设方面发挥规划协调和社会服务作用。镇总体规划涉及县人民政府所在地的镇的总体规划和其他镇的总体规划。城市人民政府在编制城市总体规划时，可根据需要，将那些与中心城区关系紧密的镇的总体规划同期编制。

镇的具体规划，是指以镇的总体规划为依据，对一定期期内镇的局部地区的土地运用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。镇的控制性具体规划，即以镇的总体规划为依据，拟定镇内建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划规定。镇的修建性具体规划，是指以镇的总体规划和控制性具体规划为依据，制定的用以指导镇内各项建筑及其工程设施和施工的规划设计。

按照本法的规定，县、镇人民政府在镇的总体规划制定工作完毕后，还可以根据本地实际和镇总体规划制定镇的近期建设规划，对镇内重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出安排，并拟定镇的近期建设的时序、发展方向和空间布局。

4.乡规划、村庄规划，分别是指对一定期期内乡、村庄的经济和社会发展、土地运用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实行措施。对乡规划、村庄规划，由于其规划范围较小、建设活动形式单一，规定其既编制总体规划又编制具体规划的必要性不大，因此，本法没有对乡规划、村庄规划再作总体规划和具体规划的分类，而是规定由一个乡规划或村庄规划统一安排。

乡规划和村庄规划是做好农村地区各项建设工作的先导和基础，是各项建设管理工作的基本依据，对改变农村落后面貌、规范乡村无序建设，推动社会主义新农村建设事业具有重要的意义。制定乡规划、村庄规划应当充足考虑农民的生产、生活方式及居住习惯对规划的规定，从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，依法保护耕地，节约和集约运用资源，保护生态环境，促进广大乡村地区的可连续发展。乡规划和村庄规划的内容应当涉及：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场合等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设规定，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当涉及本行政区域内的村庄发展布局。第三条

城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划规定。

县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，拟定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在拟定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划规定。

县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实行乡规划、村庄规划。

【释义】本条是关于制定城乡规划的法定规定及规划区内的建设活动应当符合规划规定的规定。

一、健康、有序的生活环境和生产环境必然规定对空间资源进行合理的布局和安排，并对建设活动依据科学的规划进行规范。“一法一条例”实行数年以来，我国绝大部分城市和镇都已经制定了规划。在本法立法过程中，对规定所有的城市和镇都要制定城市规划和镇规划，并依据规划进行建设的见解是一致的，都认为具有必要性和可行性。

但对是否在法律中规定所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，并依据规划进行建设则存在不批准见。一种意见提出，应当规定所有的乡村与城乡同样都要制定规划，并按照先规划后建设的原则进行规划管理。另一种意见认为，我国城乡和乡村之间还存在很大的差异，对城乡和乡村规划的法律制度的设计及进行相应的规划管理也需要充足考虑实际情况。我国乡村规划还较为薄弱，许多乡和村庄还没有规划，乡村建设活动重要还是依靠农村宅基地管理进行控制。根据住房和城乡建设部提供的数据，截至2023年终，我国仅有51％的村庄编制了村庄建设规划。考虑到我国城乡发展很不平衡，东中西部发展很不平衡，规定所有的乡和村庄，特别是我国中西部地区的乡和村庄都要按照本法编制乡村规划并按照规划进行建设，目前还难以做到。假如法律作出统一规定，难免流于形式，因此，对乡村规划的制定不宜提出统一的硬性规定，还是应当区别对待，根据不同地区农村发展的实际情况和规定，作出有区别的规定，逐步推行为好。因此，本条对城乡和乡村在制定规划上作了不同的规定。

二、按照本条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。乡和村庄制定规划不搞“一刀切”，分为两种情况：一是由县级以上地方人民政府拟定应当制定乡规划、村庄规划的区域，在拟定区域内的乡、村庄，应当依照城乡规划法制定乡规划和村庄规划；二是上述规定以外区域的乡、村庄，由县级以上地方人民政府鼓励、指导其制定和实行乡规划、村庄规划。县级以上地方人民政府应当根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则来拟定究竟哪些区域的乡、村庄必须依法制定规划。这一规定的实质是：法律规定城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，不规定所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，但省、自治区、直辖市人民政府及市、县人民政府有权拟定辖区内的哪些乡、村庄应当制定乡规划和村庄规划，上述区域内的乡、村庄需要依法制定规划，其他区域的乡、村庄可以在县级以上地方人民政府的鼓励、指导下制定和实行乡规划、村庄规划。

三、按照本条规定，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划规定；乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划规定。也就是说，无论是城市、镇，还是乡、村庄，凡是制定了规划的，其规划区内的建设活动都必须符合规划的规定，违反规划的行为要依法予以处罚。第四条

制定和实行城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合运用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据本地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理拟定城市、镇的发展规模、环节和建设标准。

【释义】本条是关于制定和实行城乡规划必须遵循的原则以及应当依法在规划区内进行建设的规定。

一、本条第一款对制定和实行城乡规划应当遵循的原则作了规定。

1．城乡统筹原则。这是制定和实行城乡规划应当遵循的首要原则。在制定和实行规划的过程中，就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，适应区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要，合理配置基础设施和公共服务设施，促进城乡居民均衡地享受公共服务，改善生态环境，防止污染和其他公害，促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目的的实现。

2．合理布局原则。规划是对一定区域空间运用如何布局作出安排。制定和实行城乡规划应当遵循合理布局的原则，就是要优化空间资源的配置，维护空间资源运用的公平性，促进资源的节约和运用，保持地方特色、民族特色和传统风貌，保障城市运营安全和效率，促进大中小城乡协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。省域城乡体系规划中的城乡空间布局和规模控制，城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合理布局的原则。

3．节约土地原则。人口多、土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。制定和实行城乡规划，进行城乡建设活动，要改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况，必须始终把节约和集约运用土地、依法严格保护耕地、促进资源、能源节约和综合运用作为城乡规划制定与实行的重要目的，做到合理规划用地，提高土地运用效益。本法规定乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地；在乡、村庄规划区内进行乡镇公司、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。

4．集约发展原则。集约发展是爱惜和合理运用土地资源的最佳选择。编制城乡规划，必须充足结识我国长期面临的土地资源缺少和环境容量压力大的基本国情，认真分析城乡发展的资源环境条件，推动城乡发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境和谐型城乡，促进城乡经济社会全面协调可连续发展。

5．先规划后建设原则。先规划后建设是城乡规划法拟定的实行规划管理的基本原则。这一原则规定城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，县级以上人民政府拟定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划和村庄规划。各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城乡规划；要严格依照法定程序审批和修改规划，保证规划的严厉性和科学性；要加强对已经被依法批准的规划实行监督管理，在规划区内进行建设活动，必须依照本法取得规划许可，对违法行为人要依法予以处罚。

二、本条第二款是关于在规划区内进行建设活动，应当遵守有关法律、法规的规定。即在规划区内进行建设活动，除了要遵守城乡规划法以外，还要遵守土地管理法、水法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关土地管理、自然资源和环境保护等法律及其配套法规。

三、本条第三款是关于拟定城市、镇的发展规模、环节和建设标准的规定。城市、镇的发展规模、环节和建设标准应当由县级以上地方人民政府在城市总体规划、镇总体规划中合理拟定。拟定城市、镇的发展规模、环节和建设标准应当根据本地经济社会发展的实际，不能为了搞“政绩工程”、“形象工程”贪大求洋，盲目扩大发展规模、提高建设标准。第五条

城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地运用总体规划相衔接。

【释义】本条是关于城乡规划与相关规划的关系的规定。

一、国民经济和社会发展规划是各级政府对本辖区内未来的国民经济和社会发展所作的规划，对经济、社会、文化建设发挥着重要的作用。按照本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划。

二、对于城乡规划与土地运用总体规划的关系，土地管理法规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地运用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地运用总体规划拟定的城市和村庄、集镇建设用地规模；在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划是由城乡体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的互相关系，不是覆盖所有国土面积的规划。而土地运用总体规划，是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及本地的自然、经济、社会条件，对该地区范围内所有土地的运用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地运用总体规划在合理运用国土资源，促进经济、社会和环境的全面协调可连续发展等规划的目的上是一致的。但是，城乡规划和土地运用总体规划也各有侧重。土地运用总体规划重要是以土地运用为核心，解决建设用地与农用地的关系，以保护基本农田和耕地等土地资源为重要目的，侧重于从宏观上对土地资源及其运用进行功能划分和控制，为土地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑，重要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理运用，以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行，其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。城乡规划体系中的城乡体系规划、总体规划等拟定的经济社会发展目的及空间布局等内容，也为土地运用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看，负责制定和实行国土规划、土地运用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作，而城乡规划主管部门也要参与国土规划和土地运用总体规划的编制、审核等工作。两者必须相衔接才干在保护好耕地的同时搞好城乡建设。因此，本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地运用总体规划相衔接。

三、我国涉及城乡空间布局的规划很多，如土地运用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。就这些规划与城乡规划的关系，土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定重要分为三种情况：一是土地管理法、海域使用管理法等分别规定城市、镇、村庄规划与土地运用总体规划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别规定流域综合规划和区域综合规划以及与土地运用关系密切的专业规划，草原的保护、建设、运用规划，港口规划，公路规划以及民用机场建设规划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、消防法、人民防空法、电力法等分别规定将铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划，城市防洪规划，历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，消防规划，人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入城市总体规划。

关于城乡规划与其他规划的关系，原城市规划法规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地运用总体规划相协调；《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地运用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。实践中，城乡规划不是一个孤立和封闭的体系，城乡规划的编制要以其他专业规划为基础，城乡规划编制中涉及很多基础性数据和资料，如人口规模、建设用地规模、产业发展方向、交通布局等都来源于各个专业管理部门。同时，由于城乡规划拟定了将来城乡的空间发展方向，提出了建设活动的总体规定，这些反过来都会影响专业规划的制定。因此，城乡规划应当与各个专业规划相协调。对此，本法除了明确城乡规划与土地运用总体规划应相衔接外，对城乡规划与其他专业规划的关系没有作反复规定，即城市总体规划还应当继续依法与有关专业规划相协调，防洪、消防等有关专业规划还应当继续依法纳入城市总体规划。第六条

各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

【释义】本条是关于城乡规划编制和管理经费保障的规定。

城乡规划的编制和管理经费是城乡规划编制、审批、实行以及监督检查各个环节的财力保障。按照本条规定，城乡规划的编制和管理经费应当纳入各级人民政府的财政预算，切实予以保障。不仅要把城市、镇的规划纳入财政预算，还要把乡规划、村庄规划的编制和管理经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、村庄没有财力编制规划、不能适应农村发展需要的状况。第七条

经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

【释义】本条是关于城乡规划的法律地位的规定。

本条规定，经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，这就明确了经依法批准的城乡规划的法律地位。规划区内的建设活动、规划管理都必须按照经依法批准的城乡规划进行，城乡规划主管部门不得违反城乡规划给予规划许可，建设单位不得违反城乡规划进行建设，否则都应当承担相应的法律责任。

为了避免一些地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更规划，本条规定，未经法定程序不得修改已经批准的城乡规划。本法第四章对修改城乡规划的法定条件和程序作了严格的规定。第八条

城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

【释义】本条是关于城乡规划公布的规定。

一、城乡规划关系着各行各业的发展，关系着广大人民群众的切身利益。为了提高政府工作的透明度，促进依法行政，保证规划的顺利实行，提高公众的规划意识、参与意识和知法守法的自觉性，便于公众对规划进行监督，必须及时将依法批准的城乡规划予以公布。原城市规划法规定，城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。城市规划法实行十数年来的实践证明，依法公布经批准的规划，有助于公民、法人和其他组织了解规划的具体内容，严格按规划进行建设，促进全社会对城乡规划实行监督。城乡规划法保存了这一规定，并加以修改和完善。

二、本条对城乡规划的公布机关、公布时限和公布原则作了规定：

1．城乡规划的公布机关。城乡规划经依法批准后，有权公布的机关是城乡规划组织编制机关。具体而言，全国城乡体系规划应当由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门公布；省域城乡体系规划由省、自治区人民政府公布；城市总体规划由城市人民政府公布（直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府公布）；县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府公布，其他镇的总体规划由镇人民政府公布；城市的控制性具体规划由城市人民政府城乡规划主管部门公布；镇的控制性具体规划由镇人民政府公布；县人民政府所在地镇的控制性具体规划，由县人民政府城乡规划主管部门公布；乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府公布。

2．城乡规划公布的时限。经依法批准的城乡规划，城乡规划组织编制机关应当及时公布，以利于公民、法人和其他组织尽早获得有关规划的信息，并按照规划从事建设活动。

3．城乡规划公布的原则。即除法律、行政法规规定不得公开的内容外，城乡规划的其他内容都应当公布。第九条

任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的规定向城乡规划主管部门查询。

任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、解决。

【释义】本条是关于城乡规划管理中公民和单位的权利和义务的规定。

一、法律规定的“权利”是指法律赋予人们的某种权能，法律规定的“义务”是人们必须遵守、履行的某种责任。本条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。这是对公民和单位义务的规定。同时，本条还规定，任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的规定向城乡主管部门查询；有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。这是对公民和单位权利的规定。

二、本条规定的任何单位和个人都有遵守经依法批准并公布的城乡规划的义务，就是指任何单位和个人在城乡规划区内进行建设，都必须按照城乡规划法的规定来约束自己的行为，不能实行违反城乡规划的建设行为。这些义务具体是：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，必须经有关部门批准、核准、备案后，向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，并取得建设用地规划许可证；在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，国有土地使用权出让协议中应当涉及依据控制性具体规划作出的地块规划条件，并应当持建设项目的批准、核准、备案文献和国有土地使用权出让协议向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证；在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府拟定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内进行乡镇公司、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证等。任何单位和个人在没有取得上述规划许可前，都不能从事有关的建设活动，否则将承担相应的法律责任。

三、根据本条规定，单位和个人的权利重要有以下两种：

1．任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的规定向城乡规划主管部门查询。本法规定，所有经依法批准的城乡规划，都应当及时公布。同时，法律也鼓励单位和个人对城乡规划工作提出意见和建议，促进城乡规划行政主管部门依法行使职能。但是，在大多数的情况下，单位和个人有也许不完全了解所有涉及其利害关系的建设活动是不是都符合规划的规定。因此，法律规定任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的规定向城乡规划主管部门查询，有关城乡规划主管部门有责任提供有关的情况、信息。

2．任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。对城乡规划实行情况的监督需要依靠群众，借助社会力量。实践证明，在城乡规划的监督管理中，很多问题都是通过社会力量的反映和举报才得以发现并最终得到有效解决的。

本条第二款规定的“违反城乡规划的行为”涉及：一是建设单位或者个人虽然已经取得规划许可证，但没有按照许可证所规定的范围、条件和程序从事建设活动；二是未取得规划许可证就从事建设活动；三是有关行政机关违反城乡规划法的规定核发规划许可证的行为。单位和个人进行举报和控告既可以用书面形式，也可以用口头形式，但应注意说明被举报人或者被控告人的具体违法行为等情况。

四、按照本条第二款的规定，城乡规划主管部门或者其他有关部门接到举报或者控告，有责任及时受理并组织核查、解决。所谓核查，是指核算被举报人或者被控告人是否有违反城乡规划的行为。所谓解决，是指对确有违反城乡规划法的行为的被举报人或者被控告人依法作出解决。根据本法的有关规定，城乡规划主管部门在查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议；依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。同时，监督检查情况和解决结果应当依法公开，供公众查阅和监督。第十条

国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实行及监督管理的效能。

【释义】本条是关于国家鼓励采用先进的科学技术进行城乡规划管理的规定。

城乡规划是涉及多个领域的综合性规划，其内容必须不断适应复杂多变的社会经济发展的需要，而先进的科学技术是增强城乡规划的科学性、推动城乡规划工作的技术保障。本条明确规定，国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，并提高城乡规划实行及监督管理的效能。第十一条

国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。

县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

【释义】本条是关于城乡规划管理体制的规定。

一、城乡规划管理体制是国家城乡规划管理组织体系和权限划分的基本制度，是加强城乡规划管理的组织保障。

二、按照本条第一款的规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。本来负责全国城乡规划管理工作的国务院部门是建设部。2023年3月，十一届全国人大一次会议批准了国务院的机构改革方案，批准国务院组建住房和城乡建设部，不再保存建设部。住房和城乡建设部的重要职责涉及统筹城乡规划管理等。因此，这一款规定的负责全国的城乡规划管理工作的国务院城乡规划主管部门，目前就是住房和城乡建设部。

三、按照本条第二款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，在省、自治区，是指省、自治区的建设厅；在直辖市，是指各直辖市的规划局（北京市城乡规划主管部门为北京市规划委员会）；在市一级，是指市的规划局；在县一级，是指县规划局或者承担城乡规划职能的建设局。县级以上地方人民政府必须明确具体的城乡规划主管部门，以保证本法有关城乡规划的制定、实行、修改、监督检查等各项具体规定的贯彻。第二章城乡规划的制定第十二条

国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城乡体系规划，用于指导省域城乡体系规划、城市总体规划的编制。

全国城乡体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。

【释义】本条是关于全国城乡体系规划的编制、审批的规定。

一、城乡体系规划是一定地区范围内，以区域生产力合理布局和城乡职能分工为依据，拟定不同人口规模等级和职能分工的城乡的分布和发展规划，是政府综合协调辖区内城乡发展和空间资源配置的依据和手段。本法在总结以往城乡体系规划工作经验的基础上，从引导城乡化健康发展的目的出发，按照城乡统筹的原则，明确了与政府事权相相应的城乡体系规划层次，即分为全国城乡体系规划和省域城乡体系规划。明确全国城乡体系规划的法定地位和作用，有助于加强中央政府规划管理的责任，有助于明晰各级政府的规划管理事权，有助于发挥好各级规划部门对城乡建设活动的综合调控作用。

全国城乡体系规划涉及经济、社会、人文、资源环境、基础设施等相关内容，需要各部门的共同参与。由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城乡体系规划，有助于在规划编制过程中统筹城乡发展与资源环境保护、基础设施建设的关系。充足协调相关部门的意见，使全国城乡体系规划与其他国家级相关规划相衔接，在部门间建立政策配合、行动协调的机制，强化国家对城乡化和城乡发展的宏观调控。全国城乡体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批，也是为了保证全国城乡体系规划的严厉性和权威性。

二、全国城乡体系规划是统筹安排全国城乡发展和城乡发展布局的宏观性、战略性的法定规划，是引导城乡化健康发展的重要依据，对省域城乡体系规划、城市总体规划的编制起着指导作用，重要体现在：通过综合评价全国城乡发展条件，明确全国城乡化发展方针、城乡化道路、城乡化发展目的；制定各区域城乡发展战略，引导和控制各区域城乡的合理发展，作好各省、自治区间和重点地区间的协调；统筹城乡建设和发展；明确全国城乡化的可连续发展，涉及生态环境的保护和优化、水资源的合理运用和保护、土地资源的协调运用和保护等。

目前，全国城乡体系规划正在编制过程中。第十三条

省、自治区人民政府组织编制省域城乡体系规划，报国务院审批。

省域城乡体系规划的内容应当涉及：城乡空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

【释义】本条是关于省域城乡体系规划的编制、审批及其内容的规定。

一、省域城乡体系规划是合理配置和保护运用空间资源、统筹全省（自治区）城乡空间布局、综合安排基础设施和公共设施建设、促进省域内各级各类城乡协调发展的综合性规划，是贯彻省（自治区）的经济社会发展目的和发展战略、引导城乡化健康发展的重要依据和手段。根据本条第一款规定，省域城乡体系规划由省、自治区人民政府组织编制。这一规定包含以下含义：一是省域城乡体系规划的编制主体为省、自治区人民政府，不涉及直辖市人民政府，由于直辖市人民政府编制的是城市总体规划，不涉及省域城乡体系规划的问题；二是省域城乡体系规划由省、自治区人民政府组织编制，而不是由哪个政府部门组织编制，由于省域城乡体系规划不仅是建设规划，还与国民经济和社会发展规划、土地运用总体规划、全省产业布局等有关，这些需要省、自治区人民政府统筹考虑，从全省发展的角度出发来编制。

二、省域城乡体系规划须报国务院审批。依据本法的规定，省、自治区人民政府组织编制省域城乡体系规划，在报国务院审批前，必须先经本级人民代表大会常务委员会审议，并且应当将省域城乡体系规划草案予以公告，并采用论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，人大常委会的审议意见和根据审议意见修改省域城乡体系规划的情况以及公众意见的采纳情况及理由一并报送国务院。国务院应当组织专家和有关部门进行审查。

三、省域城乡体系规划涉及政治、经济、文化和社会等各个领域，内容比较综合。依据本条第二款的规定，省域城乡体系规划的内容应当涉及：城乡空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。具体而言，省内必须控制开发的区域，涉及自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、蓄滞洪区以及其他生态敏感区；省域内的区域性重大基础设施的布局，涉及高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气主干管与门站、区域性防洪与滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等；涉及相邻城市的重大基础设施的布局，涉及城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾解决场等。

为了保证上述内容的科学性、前瞻性和可操作性，一方面，必须研究本地区的资源和生态环境的承载能力，系统分析人口和经济活动的特点，明确省域城乡和城乡化发展战略。另一方面，必须坚持城乡统筹的原则，认真分析农村人口转移的趋势，把引导农村人口转移与优化乡村居民点的布局、促进城乡公共服务均等化结合起来，把促进农村经济产业化与区域产业空间整合结合起来。再次，要综合考虑促进城乡合理布局和提高基础设施建设效益的需要，以城乡为结点优化区域基础设施网络，保护和控制基础设施建设用地，合理布局重大基础设施。最后，依据区域城乡发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可连续发展的规定，拟定需要严格保护和控制开发的地区，提出开发的标准和控制的措施。第十四条

城市人民政府组织编制城市总体规划。

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院拟定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查批准后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

【释义】本条是关于城市总体规划的编制和审批的规定。

一、城市总体规划是一定期期内城市发展目的、发展规模、土地运用、空间布局以及各项建设的综合部署和实行措施，是引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，是一项全局性、综合性、战略性的工作。城市总体规划的重要任务是：根据城市经济社会发展需求和人口、资源情况和环境承载能力，合理拟定城市的性质、规模；综合拟定土地、水、能源等各类资源的使用标准和控制指标，节约和集约运用资源；划定严禁建设区、限制建设区和适宜建设区，统筹安排城乡各类建设用地；合理配置城乡各项基础设施和公共服务设施，完善城市功能；贯彻公交优先的原则，提高城市综合交通服务水平；健全城市综合防灾体系，保证城市安全；保护自然生态环境和整体景观风貌，突出城市特色；保护历史文化资源，延续城市历史文脉；合理拟定分阶段发展方向、目的、重点和时序，促进城市健康有序发展。

二、本条第一款规定，城市人民政府组织编制城市总体规划。城市人民政府在组织编制城市总体规划时，要把为人民群众生产生活提供方便作为重要目的，统筹城乡和区域发展，积极稳妥地推动城乡化，统筹规划城市基础设施建设，加快建设节约型城市。要重视发挥专家作用，加强对总体规划纲要、成果等环节的技术把关。在规划编制的各个阶段，都要充足征求有关部门和单位的意见，广泛听取社会各界意见，扩大公众参与限度，推动科学民主决策，增强规划编制工作的公开性和透明度。

城市总体规划一般分为市域城乡体系规划和中心城区规划两个层次。市域城乡体系规划的重要内容涉及：提出市域城乡统筹的发展战略；拟定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与运用的综合目的和规定，提出空间管制原则和措施；拟定市域交通发展策略原则；拟定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾解决等重大基础设施，重要社会服务设施的布局；根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区，提出实行规划的措施和有关建议。中心城区规划的重要内容涉及：分析拟定城市性质、职能和发展目的，预测城市人口规模；划定禁建区、限建区、适建区，并制定空间管制措施；拟定建设用地规模，划定建设用地范围，拟定建设用地的空间布局；提出重要公共服务设施的布局；拟定住房建设标准和居住用地布局，重点拟定经济合用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准；拟定绿地系统的发展目的及总体布局，划定绿地的保护范围(绿线)，划定河湖水面的保护范围(蓝线)；拟定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和规定；拟定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，贯彻公交优先政策，拟定重要对外交通设施和重要道路交通设施布局；拟定供水、排水、供电、电信、燃气、供热、环卫发展目的及重大设施总体布局；拟定生态环境保护与建设目的，提出污染控制与治理措施；拟定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针；提出地下空间开发运用的原则和建设方针；拟定城市空间发展时序，提出规划实行环节、措施和政策建议。

三、根据有关规定，城市总体规划的具体组织编制程序是：第一，有关城市人民政府在拟编制城市总体规划之前，应就原规划执行情况、修编的理由、范围，书面报告规划审批机关，经规划审批机关批准后，方可编制规划。第二，组织编制城市总体规划纲要，并提请审查。第三，依据国务院城乡规划主管部门或者省、自治区城乡规划主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划。第四，城市总体规划报送审批前，须经本级人民代表大会常务委员会审议，审议意见和根据审议意见修改城市总体规划的情况应随上报审查的规划一并报送。组织编制机关还应当依法将城市总体规划草案予以公告，采用论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。第五，规划上报审批机关后，由审批机关授权有关城乡规划主管部门负责组织相关部门和专家进行审查。在审批机关审批规划时，有关部门及专家组的审查意见将作为重要的参考依据。

四、依据本条第二款的规定，城市总体规划采用分级审批制度。城市总体规划由国务院审批的城市涉及：直辖市；省、自治区人民政府所在地的城市，即省会市；国务院拟定的城市。其他所有城市的城市总体规划都由省、自治区人民政府审批。第十五条

县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

【释义】本条是关于镇的总体规划的编制和审批的规定。

一、镇是连接城乡的纽带和桥梁，是我国城乡居民点体系的重要组成部分。镇与乡虽然同属基层政权，但在经济、社会发展层面上看却存在一些差别。镇被称为“小城乡”，其设立标准强调其工业化限度与人口规模，具有较强的城市特性；相反，乡则是更具农村特性。本条中的“镇”指的是经国家批准设镇建制的行政地区。镇的总体规划是对镇行政区域内的土地运用、空间布局以及各项建设的综合部署，是管制空间资源开发、保护生态环境和历史文化遗产、发明良好生活环境的重要手段，在指导镇的科学建设、有序发展、充足发挥规划的协调和社会服务等方面具有重要作用。镇规划包含县人民政府所在地镇的规划和其他镇的规划。

二、县人民政府所在地镇对全县经济、社会以及各项事业的建设发展具有统领作用，其性质职能、机构设立和发展规定都与其他镇不同，为充足发挥其对促进县域经济发展、统筹城乡建设、加快区域城乡化进程的突出作用，县人民政府所在地镇的总体规划应按照省域城乡体系规划以及所在市的城市总体规划提出的规定，对县域镇、乡和所辖村庄的合理发展与空间布局、基础设施和社会公共服务设施的配置等内容提出引导和调控措施。县人民政府所在地镇的总体规划涉及县域村镇体系和县城区两层规划内容。县域村镇体系规划重要内容涉及：综合评价县域的发展条件；制定县域城乡统筹发展战略，拟定县域产业发展空间布局；预测县域人口规模，拟定城乡化战略；划定县域空间管制分区，拟定空间管制策略；拟定县域镇村体系布局，明确重点发展的中心镇；制定重点城乡与重点区域的发展策略；拟定必须制定规划的乡和村庄的区域，拟定村庄布局基本原则和分类管理策略；统筹配置区域基础设施和社会公共服务设施，制定涉及交通、给水、排水、电力、邮政、通信、教科文卫、历史文化资源保护、环境保护、防灾减灾、防疫等专项规划。县城区规划重要内容涉及：分析拟定县城性质、职能和发展目的，预测县城人口规模；划定规划区、拟定县城建设用地规模；划定严禁建设区、限制建设区和适宜建设区，制定空间管制措施；拟定各类用地的空间布局，拟定绿地系统、河湖水系、历史文化、地方传统特色等的保护内容、规定，划定各类保护范围，提出保护措施；拟定交通、给水、排水、供电、邮政、通信、燃气、供热等基础设施和公共服务设施的建设目的和总体布局；拟定综合防灾和公共安全保障体系的规划原则、建设方针和措施；拟定空间发展时序，提出规划实行环节、措施和政策建议。

除县人民政府所在地镇以外的其他镇的总体规划涉及镇域规划和镇区规划两个层次。镇域规划重要内容涉及：提出镇的发展战略和发展目的，拟定镇域产业发展空间布局；预测镇域人口规模；明确规划强制性内容，划定镇域空间管制分区，拟定空间管制规定；拟定镇区性质、职能及规模，明确镇区建设用地标准与规划区范围；拟定镇村体系布局，统筹配置基础设施和公共设施；提出实行规划的措施和有关建议。镇区规划重要内容涉及：拟定规划区内各类用地布局；拟定规划区内道路网络，对规划区内的基础设施和公共服务设施进行规划安排；建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统；拟定规划区内生态环境保护与优化目的，提出污染控制与治理措施；划定河、湖、库、渠和湿地等地表水体保护和控制范围；拟定历史文化保护及地方传统特色保护的内容及规定。

三、依据本条规定，县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府组织编制，而不是由县人民政府所在地镇的人民政府组织编制。这是考虑到县人民政府所在地镇是整个县的经济、文化等中心，需要统筹考虑全县的经济、社会发展及全县的城乡空间布局及城乡规模。县人民政府组织编制的镇总体规划应报上一级人民政府批准，这里上一级人民政府重要是设区的市人民政府。

除县人民政府所在地镇以外的其他镇的总体规划则由镇人民政府根据镇的发展需要，依据本法有关规定组织编制。而其他镇人民政府组织编制的镇总体规划也应报上一级人民政府批准，这重要是指县人民政府，涉及不设区的市人民政府。第十六条

省、自治区人民政府组织编制的省域城乡体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究解决。

镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究解决。

规划的组织编制机关报送审批省域城乡体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

【释义】本条是关于省域城乡体系规划和城市、镇总体规划报送审批前应经人大审议的规定。

一、为保证规划的稳定性，制约频繁修改规划，城市规划法规定，城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查批准。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查批准，由乡级人民政府报县级人民政府批准。2023年12月，国务院提请全国人大常委会审议的城乡规划法草案对此作了类似规定，同时增长了城乡体系规划(全国城乡体系规划除外)和镇总体规划报上级人民政府审批前，须经本级人大或者其常委会审查批准的内容。在草案的审议过程中，故意见提出，这样的规定涉及下级人大与上级政府间的关系，是否合适需要慎重考虑。按照我国宪法和地方组织法的规定，同级政府由同级人大产生，对同级人大负责并报告工作，县级以上地方各级人大常委会有权撤消本级政府的不适当的决定和命令；上级人民政府可以撤消或改变下级人民政府不适当的决定。但只有上级人民政府对下级人民政府有领导与被领导的关系，上级人民政府与下级人大及其常委会之间没有直接关系，上级人民政府对下级人大或者其常委会不行使权力，无权撤消下级人大及其常委会的决议。因此，在出现本级人大常委会审查批准了有关规划后，上一级人民政府不予批准规划的情况时，城乡规划法草案中“在向上级人民政府报请审批规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查批准”的规定就也许存在问题。考虑到制定城乡规划属于政府职责，应由政府组织编制并报上级政府审批；但同时，为了增强规划制定的民主性、科学性，适应地方人大常委会对规划编制和实行工作进行监督的需要，本条规定，地方政府在将有关规划报上级政府审批前，应先提请本级人大或其常委会审议，听取意见，根据意见做相应修改，并将审议意见和根据审议意见修改规划情况一并报送上级政府。

二、本条规定明确了同级人大审议城乡规划与上级政府审批城乡规划的关系。同级人大“审议”是程序性的，是本级政府向上级政府报请审批总体规划前的必经程序，同级人大“审议”城乡规划与上级政府审批城乡规划不矛盾，城乡规划的最终批准权在上级政府，同级人大“审议”城乡规划是对同级政府制定、实行城乡规划的监督。第十七条

城市总体规划、镇总体规划的内容应当涉及：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，严禁、限制和适宜建设的地区范围，各类专项规划等。

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

【释义】本条是关于城市、镇总体规划的内容和期限的规定。

一、城市、镇总体规划是城乡发展与建设的基本依据，是调控各项资源(涉及水资源、土地资源、能源等)、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。为充足发挥城市、镇总体规划的综合调控作用，发挥其合理高效配置空间资源、优化城乡布局的功能，本条规定了城市、镇总体规划的内容，涉及两个方面，即应当涉及的内容和强制性内容，强制性内容是必备的内容。

根据本条第一款规定，城市、镇总体规划应当涉及的内容有：城市、镇的发展布局；功能分区；涉及土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等)在内的用地布局；综合交通体系，如对外交通设施和重要道路交通设施布局；严禁、限制和适宜建设的地区范围，即划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施；综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等各类专项内容。

强制性内容是指城市、镇总体规划的必备内容，应当在规划图纸上有准确标明，在规划文本上有明确、严格、规范的表述，并提出相应的管制性措施。拟定规划的强制性内容，是为了加强上下级规划的衔接，保证规划得到有效贯彻，保证城乡建设可以做到节约资源、保护环境，促进城乡经济社会全面协调可连续发展，并且可以以此为依据对规划的实行监督检查。规划的强制性内容有以下几个特点：一是规划的强制性内容具有法定的强制力，必须严格执行；二是下位规划不得违反和变更上位规划拟定的强制性内容；三是涉及规划强制性内容的调整，必须按照法定的程序进行。

根据本条第二款规定，城市、镇总体规划应当涉及以下强制性内容：规划区范围；规划区内建设用地规划，涉及规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等)；城市、镇基础设施和公共服务设施，涉及城乡主干道系统网络、城市轨道交通网络、大型停车场布局，饮用水水源取水口及其保护区范围、给水和排水主管线的布局，电厂与大型变电站的位置、燃气储气罐站位置、垃圾和污水解决设施位置，文化、教育、卫生、体育和社会福利等方面重要公共服务设施的布局；应当控制开发的地区，涉及基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区，各类绿地的具体布局，地下空间开发布局；自然与历史文化遗产保护，涉及历史文化名城名镇保护规划拟定的具体控制指标和规定，历史文化街区、各级文物保护单位、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线；生态环境保护与建设目的，污染控制与治理措施；防灾减灾工程，涉及城乡防洪标准、防洪堤走向，城乡防震抗震设施，消防疏散通道，地质灾害防护，危险品生产储存设施布局等内容。

二、根据本条第三款规定，城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。文本表述使用的是“一般”为二十年，也就是在特殊情况下可以少于也可以多于二十年，但总体上应为二十年，具体由编制机关掌握，审批机关进行相应的审查。城乡总体规划的期限设立为二十年，一是为了防止规划频繁修改，影响经济和社会发展；二是提高规划的指导性，让人民群众对城市建设与发展有一个合理的预期；三是防止规划期限过长，无法适应经济社会的发展，导致规划与现实脱节。为了使人民群众合理预期城市将来的建设和发展，也为了保证城市总体规划的连续性，本条同时规定，城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出一些预测性的安排。第十八条

乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。

乡规划、村庄规划的内容应当涉及：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场合等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设规定，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当涉及本行政区域内的村庄发展布局。

【释义】本条是关于乡规划、村庄规划的编制原则和内容的规定。

一、建设社会主义新农村，是当前我国面临的新的历史任务。要建设社会主义新农村，必须先从主线上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹城乡，避免盲目建设。以前，乡村规划重要是由《村庄集镇规划建设管理条例》这一行政法规规范，与城市规划形成了二元管理结构，导致乡村规划管理薄弱，大部分地区未编制规划，已经编制规划的，也未能充足体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要。为改变这一现象，实现城乡统筹发展，加强规划管理，保证规划能落到实处，对乡村建设起到应有的作用，本条对乡村规划的内容作了规定。

二、本条第一款对乡村规划的编制原则作了规定，即乡村规划应从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。从农村实际出发，即应当避免盲目照搬城市规划，或者提出不符合当前发展阶段与本地农业经济发展不相适应的规划。应提高规划对乡村建设的指导作用，充足考虑农村经济、社会及文化发展现状，合理拟定应当制定规划的区域及规划区范围。尊重村民意愿，即村民作为乡村建设的主体，对乡村未来发展有着自己的盼望与抱负，在规划编制过程中应当将这些预期体现出来，用于指导其生产、生活。假如乡镇人民政府强加一个未考虑其意愿的规划，将也许引发矛盾，不利于社会主义新农村建设。另一方面，规划要尊重村民意愿并不意味着要完全按村民的意愿来编制规划，乡村规划也要服从上级规划对工农业用地布局等方面的安排。体现地方和农村特色，即社会主义新农村建设规定尽也许发挥地方特色及农村特色，以满足村民的生产生活所需。

三、根据建设社会主义新农村的规定，针对实践中存在的乡村规划盲目模仿城市规划，缺少针对性的问题，本条第二款对乡村规划的内容作了规定，强调乡村规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围，并充足考虑村民的生产生活需要。同时为了保障全乡统筹发展，本款规定乡规划还要涉及本行政区域内的村庄发展布局。

乡规划涉及乡域规划和乡驻地规划。乡域规划的重要内容涉及：提出乡产业发展目的，贯彻相关生产设施、生活服务设施以及公益事业等各项建设的空间布局；贯彻规划期内各阶段人口规模与人口分布情况；拟定乡的职能及规模，明确乡政府驻地的规划建设用地标准与规划区范围；拟定中心村、基层村的层次与等级，提出村庄集约建设的分阶段目的及实行方案；统筹配置各项公共设施、道路和各项公用工程设施，制定各专项规划，并提出自然和历史文化保护、防灾减灾等规定；提出实行规划的措施和有关建议，明确规划强制性内容。乡驻地规划重要内容涉及：拟定规划区内各类用地布局，提出道路网络建设与控制规定；建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统；拟定规划区内生态环境保护与优化目的，划定重要水体保护和控制范围；拟定历史文化保护及地方传统特色保护的内容及规定；规划建设容量，拟定公用工程管线位置、管径和工程设施的用地界线等。

村庄规划的重要内容涉及：安排村庄内的农业生产用地布局及为其配套服务的各项设施；拟定村庄居住、公共设施、道路、工程设施等用地布局；畜禽养殖场合等农村生产建设的用地布局；拟定村庄内的给水、排水、供电等工程设施及其管线走向、敷设方式；拟定垃圾分类及转运方式，明确垃圾收集点、公厕等环境卫生设施的分布、规模；拟定防灾减灾设施的分布和规模；对村庄分期建设时序进行安排，并对近期建设的工程投资等进行估算和分析。第十九条

城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的规定，组织编制城市的控制性具体规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

【释义】本条是关于城市控制性具体规划的编制、审批和备案的规定。

一、控制性具体规划重要是要拟定建设地区的土地使用性质和使用强制性控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划规定，它是城市规划实行管理的最直接法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。具体内容应当涉及：拟定规划范围内不同使用性质用地的界线，拟定各类用地内适宜建设、不适宜建设或者有条件地允许建设的建筑类型；拟定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，拟定公共设施配套规定、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等规定；提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；根据交通需求分析，拟定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施；规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高；根据规划建设容量，拟定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合，拟定地下空间开发运用品体规定；制定相应的土地使用与建筑管理规定。

二、根据本条规定，城市控制性具体规划的组织编制主体是城市人民政府的城乡规划主管部门；其编制依据是城市总体规划；其审批程序是城乡规划主管部门组织编制完毕后，报本级人民政府批准。考虑到控制性具体规划应当依据城市总体规划进行编制，为防止城乡规划主管部门在编制过程中，违反城市总体规划或者任意改变城市总体规划拟定的各项指标，本法同时规定本级人民政府在批准控制性具体规划后，还应当同时报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。这是由于本级人大常委会在城市总体规划制定过程中进行了审议，并且城市总体规划也依据审议意见作了修改完善，人大常委会有权也应当对城市总体规划的具体贯彻进行监督。而上一级人民政府批准了城市总体规划，控制性具体规划作为城市总体规划的具体贯彻，上一级人民政府对此也有职责进行监督。第二十条

镇人民政府根据镇总体规划的规定，组织编制镇的控制性具体规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性具体规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的规定组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

【释义】本条是关于镇控制性具体规划的编制、审批和备案的规定。

一、在镇规划区内从事的一切建设活动都应严格依照镇总体规划进行。镇总体规划制定后，需要通过镇具体规划，特别是镇的控制性具体规划来贯彻。

按照本条规定，编制镇控制性具体规划的依据是镇总体规划，不得在控制性具体规划中改变或变相改变镇总体规划的内容。镇控制性具体规划的内容与城市控制性具体规划是相同的，但侧重点不同，应当结合镇的经济社会发展限度及现实需要，有侧重地做出规定。

二、不同的镇的控制性具体规划的编制主体不同。县人民政府所在地镇的控制性具体规划由县城乡规划主管部门组织编制。这重要是考虑到县人民政府所在地镇一般来说是本地的经济社会文化中心、需要统筹全县发展来考虑镇的规模、用地布局等，由县城乡规划主管部门组织编制更符合现实情况。但县城乡规划主管部门组织编制并不意味着县人民政府所在地镇人民政府就不参与有关编制工作，假如涉及县人民政府所在地镇人民政府的事项，县人民政府所在地镇人民政府也应当参与。其他镇的控制性具体规划则由镇人民政府组织编制，镇一级一般没有单独设立的城乡规划主管部门，由镇人民政府组织编制是比较合理的。

三、镇控制性具体规划的审批机关是县级人民政府。根据本条规定，县城乡规划主管部门组织编制的县人民政府所在地镇控制性具体规划还应报本级人大常委会和上一级人民政府备案。这是考虑到与镇总体规划的审批程序保持一致，防止控制性具体规划改变或变相改变镇总体规划。第二十一条

城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性具体规划。修建性具体规划应当符合控制性具体规划。

【释义】本条是关于修建性具体规划编制的规定。

一、修建性具体规划重要是用以指导各项建筑和工程设施及其施工的规划设计，它一般针对的是某一具体地块，可以直接应用于指导建筑和工程施工，一般涉及以下内容：规划地块的建设条件分析和综合技术经济论证，建筑和绿地的空间布局、景观规划设计，布置总平面图，道路系统规划设计，绿地系统规划设计，工程管线规划设计，竖向规划设计，估算工程量、拆迁量和总造价、分析投资效益。修建性具体规划的成果由规划说明书和图纸组成。

二、本条规定了以下几个方面：第一，修建性具体规划的对象是重要地块，也就是说修建性具体规划针对的不是整个城市也不是整个镇，它只对某一具体的地块提出规划设计规定。同时这一具体地块应当是重要地块，假如任何地块都编制修建性具体规划，那么成本将很高。第二，修建性具体规划的编制主体是城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府，城市、县人民政府城乡规划主管部门针对城市总体规划及县人民政府所在地镇总体规划所划定的规划范围内的重要地块编制修建性具体规划，而镇人民政府则针对其编制的镇总体规划所划定的规划范围内的重要地块编制修建性具体规划。第三，编制修建