关于乡村规划中若干法律问题的研究获奖科研报告

关于乡村规划中若干法律问题的研究获奖科研报告摘要：现阶段，随着社会的发展，我国的乡村规划问题的发展也有了进步。乡村规划指对乡村建设在用地布局、建设要求等方面的部署与安排。其对规范农村土地利用，提高乡村建设质量以及统筹城乡协调发展具有重要意义。对乡村规划的法律规范体系则是指国家现行的有关乡村规划的制度，实施以及修改等方面的法律规范的总称。只有全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，在宪法、法律、法规以及规章等层面上加以规范，从而推动我国乡村规划制度的发展与完善。

关键词：乡村规划;若干法律问题;研究

1引言

改革开放开始，我国城镇化发展不断提速，与此同时，原本就存在的城乡二元化体制强化了城乡二元结构，阻碍了城镇化，特别是偏远地区的农村发展。自2008年颁布了《城乡规划法》后，更加强调了城乡的协同发展，并且城乡协同发展不是抹杀城乡差异，而是尽可能缩小城乡发展差距。因此，在原有的法规中，用城乡把原来的城市进行替换，同时用城乡统筹的法律体系代替原有的城市和乡村二元结构的法律体系，在城市稳步发展的同时，更加注重农村地区的发展。目前乡村建设正处在“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的全新时代，新时代的乡村规划目的是满足乡村多元化发展的需求。

2乡村规划的法律性质

乡村规划（含乡村振兴规划）都包含农村地域的空间结构、乡村建设在用地布局、建设要求等方面的部署与安排，旨在规范农村土地利用布局结构，提高乡村建设质量，统筹城乡协调发展。乡村规划的法律规范体系则是指国家现行的有关乡村规划的制度，实施以及修改等方面的法律规范的总称，其法律性质涉及行为和结果两个层面的法律意义。

首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采用政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。

其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行為的过程。

3乡村规划中的若干法律问题优化措施

3.1乡村规划法律规范体系的形成脉络

高起点定位乡村振兴规划的法律地位，才能更好地统筹配置各类要素资源，协调激发各部门的能动性，调动地方政府推进乡村振兴事业的积极性，增强乡村振兴投资者和参与者的信心。首先，制定乡村振兴战略实施法案，将乡村振兴战略上升到法律层面，明确各级政府、企业和农民在乡村振兴中的责任与权力;其次，改革和完善支持乡村振兴的制度政策，如农业补贴制度、宅基地退出、财政转移支付以及农村基层管理等;最后建立和完善乡村振兴规划的管理与协调机制，统筹协调不同部门、不同层级政府乡村振兴要素投入和支持政策，形成乡村振兴发展的合力。

首先是宪法层面上，《宪法》第十六条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地。”第八十九条关于国务院行使的职权中规定：“领导和管理经济工作和城乡建设。”第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的……城乡建设事业……等行政工作……”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据。

其次是法律层面上，《城乡规划法》系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据。《土地管理法》第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的建设用地规划和用地程序做出了限定。这些规定与《城乡规划法》中有关乡村规划的内容共同构成法律层面上的乡村规划体系。

再次是行政法规与部门规章层面上，《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。在乡村规划领域，《城乡规划法》未加以规定的则适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。2008年1月30日建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容。

最后是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城乡规划法办法、实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法等。

3.2重建村规民约

将村庄规划内化为村规民约，将村庄规划的成果转化为村民的自治规范，保证村民积极行驶村庄规划参与权，有效地推进村庄规划成果的实施。实现村庄规划向村规民约转化的路径主要包括：（1）利用乡村血缘传统约束力，将村庄规划转换成家族事务，增强村民实施村庄规划的责任感;（2）发挥村委会的自治效能，从村委会法定职能入手，发挥村委组织的领导带头作用，推进农村的法制化建设;（3）将村庄规划的实施与村集体经济组织收益绑定，充分调动村民实施村庄规划的积极性;（4）发挥农村杰出人物的治理效能，即发挥农村权威人物的个人威信力及其道德模范作用，促进村庄规划建设内化为全体村民的共同使命。

3.3建立村庄规划“三方制衡”的主体权能分配结构

城乡规划作为协调多方权利的国家公共政策，在协调公共利益过程中应遵守权利制衡原则，即若公共利益的实现途径受到现有权力结构的制约，为了实现公共利益的平衡分享，政府应采取放权、还权或是集权、分权的方式推进相应的改革。基于该理论提出“三方制衡”的权能分配结构。“三方制衡”的权能分配实际上是在现有的村庄规划法规基础上解决村庄规划管理权与村民自治权相互制约的问题。通过合理分配权能，明确界定各主体的职能范围。其中，保留地方政府对村庄规划最终审批与监督的权利，将其原有的组织编制权利还权于村民自治组织，部分决策权下放至村委会，这样可形成村民自治组织、地方政府和建设投资组织三方权力制衡。按该结构进行权能分配，将有效防止在村庄规划编制实施过程中地方政府公权力使用过度及建设投资组织过度追求投资收益而损害公众利益的现象发生。村庄规划涉及的权利主体是指从规划编制到规划实施及评估的全流程或直接或间接参与的个人、团体、组织。村庄规划涉及的权利主体包括：代表国家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治组织，代表市场利益的建设投资组织，具备专业规划技能的村庄规划师。“三方制衡”的权能分配即是地方政府、村民自治组织和建设投资组织三方的权责制衡。地方政府作为审批、管理与监督主体，负责把握农村总体发展方向，把控村庄开发建设底线，负责村庄规划的审批并监督其实施效果;村民自治组织作为村庄规划决策、审议主体，负责村庄规划组织编制、审议和决策;建设投资组织作为村庄规划的实施主体，承担村庄开发建设的资金投入和具体实施的职能，在建设项目选址、开发强度等方面拥有发言权;村庄规划师作为三方权利主体的协调者，负责在具体的村庄规划建设过程中协调多方利益，化解各方矛盾并促成村庄规划的编制和实施。

结语

乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合规定，因为乡村规划由县级人民政