我国两基政策回顾与分析

我国“两基”政策回顾与分析

G40-011.8：A1004-633X(2012)22-0012-05从1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》明确提出要实行九年制义务教育，到2000年我国“两基”①政策战略目标如期实现，再到2011年全面普及九年义务教育、扫除青壮年文盲，“两基”政策的落实历时25年，预期目标全面达成。全国省级行政单位所属县(市、区)全部通过国家“两基”验收，九年义务教育实现了从“基本”到“全面”的普及以及青壮年文盲从“基本”到“全面”的扫除。“两基”事业取得如此历史性突破，“两基”政策功不可没，“两基”工作的推进过程就是“两基”政策的执行过程。总结分析“两基”重大政策的得失，对于教育改革和发展有着重要的意义。一、“两基”主要政策回顾“两基”主要政策反映了“两基”政策落实的过程，勾勒了“两基”工作的历程。(一)《中华人民共和国义务教育法》(1986年，以下简称《义务教育法》)与《扫除文盲工作条例》(1988年)的相继颁布，标志着“两基”制度的正式确立《义务教育法》以国家立法的形式正式确立了我国实行九年义务教育制度，对学龄儿童的入学年龄、义务教育年限、权利和义务作出了法律规定，同时也对国家、社会、学校等执行《义务教育法》的权利、义务和法律责任作出了相关规定。随后颁发的《〈义务教育法〉实施细则》进行了更为详细、具体的说明。《扫除文盲工作条例》对扫盲的对象、标准、规划目标、政策措施做了具体规定，为扫除青壮年文盲提供了法制保障。两个法律文件的制定和实施，标志着“两基”制度的正式确立，成为“两基”政策体系中最重要的法律文件。(二)中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》(1993年)，标志着“两基”工作的全面实施1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会确定了到20世纪末将“两基”作为90年代我国教育事业发展的重要战略目标。国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》(1993年，以下简称《纲要》)把“两基”作为今后一个时期教育事业发展的“重中之重”。《纲要》连同随即发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出了不同经济发展程度地区义务教育分类普及的目标，提出了到2000年青壮年的非文盲率达到95%左右的要求。《纲要》是20世纪90年代乃至21世纪初我国教育改革和发展的蓝图，是“建设有中国特色社会主义教育体系的纲领性文件”，不仅确立了“两基”在教育改革和发展中的重要地位，也标志着“两基”工作进入全面实施阶段。1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会依然把实施“两基”作为落实“科教兴国和可持续发展”战略的重要组成部分，中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)提出“两基”是全面推进素质教育的基础，要求努力提高“两基”的水平和质量。(三)“‘两基’验收、复查制度”自始至终推动着“两基”政策的贯彻落实以原国家教委《普及九年义务教育评估验收办法》(1993年)、《县级扫除青壮年文盲单位检查评估办法》(1993年)以及《普及九年义务教育评估验收办法》(1993年)三个文件为标志，全国开始开展对“两基”县(市、区)的评估验收工作，国家建立了“两基”督导评估验收制度。随着“两基”政策的推进，验收合格的县(区、市)逐渐增多，国家开始对已经通过验收的地区进行复查，“建立对实现‘两基’县(市、区)的复查制度”，要求把“两基”巩固提高的复查工作摆在与“两基”评估验收同等重要的位置。随后，原国家教委修订下发的《普及义务教育评估验收暂行办法》(1994年)成为省级人民政府指导所辖县区评估验收工作中最具操作性的政策文本，一直作为全国“两基”评估验收工作的主要政策依据。“两基”复查政策对于巩固提高“两基”成果，解决普遍存在的诸如“农村初中生辍学”等重点、难点问题起到了不可替代的作用，“验收、复查”政策在“两基”工作中起到了十分重要的导向和促动作用。(四)国务院《关于基础教育改革与发展的决定》(2001年，以下简称《决定》)明确了新的任务，确保了新世纪“两基”工作的重要地位2000年，全国“普九”地区人口覆盖率达到85%，青壮年人口文盲率下降到5%以下，全国有2541个县(或县级行政单位)通过了“两基”验收，“两基”阶段性目标如期达成。国务院发布的《决定》明确了新的任务，要求进一步扩大九年义务教育的人口覆盖范围，并按照“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的原则，提出了分区域推进“两基”工作的新任务，同时要求在抓好“普九”的同时，继续坚持“一堵二扫三提高”的方针，巩固和扩大扫盲成果，重点推进贫困地区、少数民族地区和妇女的扫盲工作。教育部印发的《基础教育工作分类推进与评估指导意见》(2002年)具体明确了不同地区基础教育改革与发展的主要目标和质量要求，将“两基”工作分成了“两基攻坚”、“巩固提高”和“双高普九”三个层次的要求。《决定》为在新时期保证“两基”的重要地位，总结“两基”经验，巩固“两基”成果，进一步延伸做好“两基”工作提供了重要的政策支撑。(五)《国家西部地区“两基”攻坚计划》(2003年，以下简称《计划》)系列政策的实施有力地确保了“两基”难点的突破及全面普及为帮助西部尽快实现“两基”，党中央、国务院颁布了《国家西部地区“两基”攻坚计划》，决定用4年时间帮助西部372个县(市、区)以及新疆生产建设兵团的38个团场实现“两基”达标。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了教育部等12部委《关于“十五”期间扫除文盲工作的意见》，强调“杜绝新生文盲、扫除现有文盲与使脱盲人员接受继续教育相结合”的方针，巩固和扩大扫盲工作成果，重点推进贫困地区、少数民族地区和妇女的扫盲教育。西部“两基”攻坚展开后，国家又相继实施了一系列重大工程，如“中西部农村初中校舍改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“中西部特殊教育学校建设工程”、“全国中小学校舍安全工程”、“农村义务教育薄弱学校改造计划”、“边远艰苦地区农村教师周转宿舍计划”、“农村中小学远程教育工程”及“农村义务教育学校教师特岗计划”等系列工程，很好地推进了“两基”攻坚落实中的重点、难点项目。《计划》的制定实施，显著改善了西部农村学校的办学条件，有效地缩小了教育的地区差距，在“两基”政策的重点、难点上实现了突破，全面巩固、提高了“两基”水平。(六)《中华人民共和国义务教育法》(2006年，以下简称新《义务教育法》)的修订出台以及相关政策的叠出，使得“两基”保障政策进一步充实和完善新《义务教育法》的内容更加丰富，规定了义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，促进学生全面发展，提高全民族素质。新《义务教育法》的颁布实施，拉开我国义务教育向着均衡、公平方向快速发展的序幕，是我国“两基”政策体系的重要强化，是“两基”工作的一个新的里程碑。新《义务教育法》出台前后，围绕着保障义务教育和扫除文盲工作，国家相继出台了一系列新政策，显示了国家对“两基”工作的进一步高度重视。①勤工俭学政策继续推进。为进一步巩固“普九”工作，教育部2005年、2006年连续两年在云南、贵州召开了勤工俭学现场会议，推广勤工俭学经验，大力支持和鼓励各地降低学生就学成本，减轻家庭负担，改善学生的学习和生活条件，使学生健康成长。勤工俭学对农村地区特别是西部贫困地区促进“两基”攻坚和巩固提高具有十分特殊的意义。②经费保障新机制逐步确立。新《义务教育法》颁布实施前后，国家连续出台新政，建立并完善了义务教育经费保障新机制。2004年，国家在西部地区实施“两免一补”政策。2005年，国务院发出了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。2006年，新《义务教育法》明确了义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。2007年，全国农村义务教育实施免费教育。义务教育保障新机制对于减轻农民负担、保持农村社会稳定、推进“两基”事业发展起到了至关重要的作用。③扫除青壮年文盲再出新政策。2007年底，教育部等十二部委联合印发了《关于进一步加强扫盲工作的指导意见》，明确了新时期扫盲工作的新目标，对扫盲工作明确任务、提升质量、创新机制等做出了系统的安排，成为新时期扫盲工作的指导性政策。二、“两基”政策过程分析“两基”事业是自上而下的政策过程，是政策制定、执行的过程。“两基”政策及其过程形成了自身的特点。(一)良好的社会氛围营造了“两基”推进的政策环境政策环境构成政策运行的基础，并时刻影响着公共政策执行的整个过程。政策理论和实践都证明，适宜的政策环境有助于政策的有效执行。一是“两基”政策过程具有扎实的政策基础。普及教育是党和政府的一贯方针。《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年)就提出要“有计划、有步骤地实行普及教育”，党的八大提出，“必须用极大的努力逐步扫除文盲，……在十二年内分区分期普及小学义务教育”(1956年)；十年“文化大革命”以后，中共中央作出了《关于普及小学教育若干问题的决定》(1980年)，提出“全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”；新修改的《中华人民共和国宪法》(1982年)明确规定全国要“普及初等义务教育”；中共中央《关于教育体制改革的决定》(1985年)首次提出“有计划、有步骤地普及九年义务教育”的任务，为《义务教育法》(1986年)的出台奠定了基础。扫除文盲是党和国家的全力追求。新中国成立之初，政务院在《关于开展农民业余教育的指示》(1950年)中就提出了扫除文盲的对象和标准。为了加强扫盲工作，扫除文盲工作委员会发布了《关于扫盲标准、毕业考试等暂行办法的通知》(1953年)，进一步明确了扫盲的标准。随后，通过了《中共中央、国务院关于扫除文盲的决定》(1956年)，同时教育部发布了《关于扫除文盲工作的通知》(1957年)，这两部政策文件共同推动了当时的扫盲工作。新修改的《中华人民共和国宪法》(1982年)明确把“扫除文盲”任务写入最高法律。扫盲工作具有了良好的工作基础和政策基础。二是“两基”政策是在“党以重教为先，政以兴教为本，民以支教为荣”的社会环境下制定和执行的。20多年来，党和国家坚持科学决策、统筹谋划，把“两基”工作作为全民教育的重要组成部分，纳入经济社会发展的总体规划，同时，把“两基”摆在教育工作优先发展的“重中之重”的位置。各级人民政府也加大了“两基”的经费投入，动员全社会广泛参与，坚持国家办学、集体办学“两条腿走路”的办学方针，集全民之力，展开了实现“两基”的攻坚战。各地通过媒体宣传、教师入户讲解等形式，广泛开展义务教育宣传，使得“两基”家喻户晓、深入人心。在“两基”政策的落实过程中，我国还形成了全社会高度重视、全民积极参与的良好局面。良好的政策基础、各级党委、政府的正确领导以及人民群众的大力支持一并形成了良好的政策环境，保证了“两基”政策的全面、及时和顺利落实。(二)完善、完整的政策体系保证了“两基”政策的有序落实教育政策是作为系统而存在的，“两基”政策体系是党和国家(包括各地)所有相关政策的有机整体，是一个整体关联、层次分明、开放有序、内容丰富的政策体系。一是“两基”教育政策体系完善完整、内容丰富。作为政策体系中的总政策，新、旧《义务教育法》与《扫除文盲工作条例》分别是普及九年义务教育和扫除文盲工作的若干具体政策的基础，是“两基”政策体系得以构建的关键。两部法律文件规定了“两基”工作的总目标，在体系中具有总览全局的指导地位。《纲要》及其实施意见属于“两基”政策体系中的基本政策，把教育法律对“两基”的要求具体化了，对“两基”政策的目标、重点、措施进行了细致的设计安排。二是两基政策层次分明、开放有序。除了国家层面的重要政策外，各省、市、县(市、区)在国家“两基”政策的目标下，也制定、实施了大量的具体政策，保证了“两基”在区域内的顺利实施。例如，《义务教育法》把确定各地推行义务教育的具体步骤、办法和实行期限的权力交给了各省(自治区、直辖市)。1986年前后，各地结合自己的实际情况，纷纷出台了本区域九年义务教育的实施办法。值得一提的是，《义务教育法》、《扫除文盲工作条例》都曾经进行过全面修订，使得“两基”法律保障制度迈上了新的高度，同时，也反映出了“两基”政策系统不是封闭的、孤立的，而是在相对稳定的基础上，不断地进行政策调整，增加政策协调程度，从而提升了体系运作的有序性。“两基”政策体系的构建，整体推进、环环相扣、步步深入，呈现了整体性、协调性、有序性和稳定性等优秀政策的特征。注重政策配套的制定和落实，是两基工作得以顺利推进的政策支撑和保障。(三)切实可行的政策方案确保了“两基”政策科学推进政策方案是政策具体内容和形式的直接体现，是政策要素、方法和政策措施的文本形式，对于政策科学有效的落实至关重要。《纲要》及其实施意见以及“验收、复查”系列制度都对“两基”政策的实施进行了系统设计。一是方案确定了科学明确的政策目标。政策目标是政策落实的指导方针，也是政策效果评估的标准和依据。实践证明，党的十四大、《纲要》关于“两基”政策目标的设置是正确、有效的。具体表现在：在时间上具有明确的界限要求，具有明确清晰的数字(率)要求，政策目标也是切实可行的。“两基”目标的提出具有有效的针对性。它瞄准中华民族素质的提高，直指教育发展的薄弱之处、关键之处，同时，也符合优秀政策的规范。“两基”是宪法和义务教育法规定的要求，与其他教育政策相协调。二是方案确定了明确、可行的思路。依据中国实际情况形成的“两基”政策，探索出了一条具有中国特色的普及义务教育的道路，坚持依法治教，一手抓“普九”，一手抓扫盲，集中全社会力量，采取多种形式办学，推动落实政府责任，完善投资政策，推进义务教育体制改革，循序渐进地提高教育的普及程度。普及九年义务教育的政策适用于基本国情，遵循了“分区规划、分类指导、分步实施”的原则，体现了“积极进取，实事求是”的精神。“两基”政策面对区域发展不平衡等现实情况，对发达地区提出了更高的目标，中等地区的工作重点是加强弥补薄弱环节，贫困和少数民族地区则是集中力量工作以普及初等义务教育为重点。“两基”政策“按地区、分阶段、有步骤”的推进思路保证了实施方案的可行性。“两基”政策过程坚持从实际出发，赢得了强大的政策资源，保证了政策方案在政治、行政以及经济诸方面的可行性。(四)有序、有效的政策执行推动了“两基”政策目标的全面实现“两基”之所以取得巨大的成效，有序有效的政策执行起到了不可或缺的作用。一是形成了自上而下的、完善的落实机制。“两基”政策系统完整有序，全国各县(市、区)乃至乡镇都成立了“两基”工作小组，统筹协调各地“两基”工作，形成了覆盖全国的“上下齐抓，部门配合，全民参与”的完整的政策落实机制。二是明确了执行主体的职责。按照“分级办学、分级管理”的原则，“两基”目标任务层层分解，执行主体各负其责，各尽其职。一方面，省、市、县(市、区)各级政府各司其职、各负其责、分工明确；另一方面，在特定行政区域内，各级党政主要领导亲自抓“两基”，建立健全各级党委、政府教育目标责任制成为了“两基”政策落实中的普遍做法。在相当长的一段时期内，“两基”工作成了各级政府的自觉行为，成了干部群众的自觉行动，成了各级各类学校的中心工作。三是采取了有力的政策执行行为。“两基”政策运行二十多年，政策执行行为持续有力。首先，强化行政手段。中央与省级政府签订了“两基”责任书，层层建立、健全目标管理责任制，把“两基”工作的实绩列为各级党政干部政绩考核的重要内容。其次，强化经济手段。国家在逐步增加经费支持的同时，健全了城乡教育费附加征收、管理和使用制度，鼓励社会集资助学办学，通过征收城乡教育费附加、开征地方教育税费等政策措施保证“两基”经费。地方政府也积极运用经济手段，采用政府贷款、发放救济金、以物抵费、减免征收费用等措施改善办学条件。有的地区采用押金、罚款、奖励等经济手段落实“两基”责任人的责任。还有地方运用“希望工程”扶助，动用教育基金资助等，多种办法帮助贫困学生入学。最后，依靠法律手段。在“两基”政策落实中，各地充分运用《教育法》、《义务教育法》及其他法律、法规，加大行政执法力度，依法查处违法案件，加强行政执法监督。(五)有效的监控、监督机制提高了“两基”政策落实的效率政策监控是为了保证政策内容的合法性和政策结果的有效性，从而对政策运行状态进行监督与控制。“两基”政策执行过程的监控主要涉及到立法机关、行政机关、媒体和公众对于政策实施的监督和控制。一是各级人大常委密切关注“两基”政策的落实，依法行使职权，为“两基”工作扫清了障碍。各地人大都启动过调查、执法检查、评议、质询、发出督办令等一系列监控方式，监督不断升级，力度不断加大，有力地促进了“两基”工作的有效开展。二是充分利用宣传媒体，制造浓厚的舆论监督氛围。各地利用广播、电视等多种形式对“两基”过程中教育经费征管用、教育乱收费、辍学、教师队伍等重点问题进行了有效监督。三是充分发挥教育督导机构的作用，依法行使过程监控。教育督导是促进教育法律法规和方针政策贯彻落实的重要手段，是保障“两基”目标实现的有效机制。教育督导机构明确将两基作为教育督导工作的重点，使教育督政与督学相结合，形成了我国教育督导在“两基”工作中的显著特色。各级教育督导部门对地方各级政府以及政府有关职能部门的“两基”政策的执行情况进行指导、监督、检查，督查进度，并以不同形式对学校进行督导，督促“两基”工作。特别是教育督导机构对“两基”全程的过程性评估，重点监控发现问题，查找薄弱环节，提出了整改意见，提高了“两基”工作的针对性和有效性。“两基”政策监控机制逐步完善建立，很好地保证了“两基”政策的有效落实。(六)及时有效的政策调整机制确保了“两基”总目标的实现教育政策调整是政策制定者根据教育发展新形势的需要，对既定教育政策(或教育政策体系)的内容和形式进行局部修正、补充和完善以期更加顺利地实现政策目标的一种政策行为。“两基”政策的落实过程也是随着不同时期政策问题的性质、程度、涉及范围等变化而实施的对政策任务、手段、方式的调整过程。一是适时调整具体政策目标。“两基”政策的最终目标就是实现普及九年义务教育、扫除青壮年文盲。但目前，我国城乡之间、区域之间经济发展水平和教育发展水平差距很大是个不争的事实。针对这种差距，同一时期不同区域“两基”政策目标都曾做出过适时调整。例如，在“两基”政策实施之初，各地重点解决了“义务教育办学条件不达标”的问题，为“两基”奠定了物质基础。在“两基”验收中，主攻目标也按照各地实际情况实施了动态调整。全国绝大多数地区都经历了先“普六”、再“扫盲”、然后再“普九”的过程。从“普九”要求上，全国基本实现“两基”后，各区域目标分别调整为“两基攻坚”、“巩固提高”和“双高普九”三个层面。与此同时，国家针对薄弱地区适时提出了“西部两基攻坚计划”。《义务教育法》修订之后，“两基”政策目标进一步扩展、深化，教育均衡发展、素质教育等内容也进入到了政策目标范畴。在“两基”总目标不变的情况下，工作重点实施动态调整，很好地保证了“两基”工作的步步深入。二是针对性地调整政策落实措施、方式。“两基”政策具体目标的调整也必然会引发政策内容的调整和变化。一方面是不断调整“两基”的验收方式。各地在检查过程中，探索出台了一套相对简化、目标明确的检测标准，增加了实效；另一方面是不断调整执行行为。“两基”的工作重点是要从最初的追求“高速度、高指标、快普及”逐渐过渡到“防止大轰大嗡，避免形式主义，既积极进取，又确保质量”上来。我国从强调办学条件硬件要求，到对教育思想、教育观念、学校管理等软件建设也有所要求，形成了“硬件从实，软件不软”的政策执行取向。而关于学校布局调整，各地在“坚持就近入学”的基础上，实行相对集中办学，提高了办学的经济效益。与此同时，国家和各地纷纷出台了收费管理的系列指导意见，加强了中小学收费管理，减轻了学生的负担。2007年，教育部下发了《关于进一步加强和改进对省级实现“两基”进行全面督导检查的意见》，根据形势的发展，对“两基”国检工作进行了全面调整。三是积极纠正政策执行主体的偏颇。在“两基”政策落实的初期，在“人民教育人民办”的口号下，一方面，