我国中央与地方税权划分的转型期特征及其法治走向

我国中央与地方税权划分的转型期特征及其法治走向

征税的权力是事关国家兴亡的权力，对其进行规范配置并用法律相规制，这是现代国家政权建设和人权保障事业的基础环节。近年来，我国经济、社会中出现的一些很不正常的现象，诸如地方基层政府深陷财政困局，地方非税收入超过税收收入，愈演愈烈的地方“土地财政”等，①无不与中央和地方之间税权的配置息息相关。问题的严重性说明，我国税权的纵向配置在体制和机制方面上存在不足之处，亟待妥当调整。一、我国中央与地方税权划分的转型期特征根据现代多元民主理论，即“民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在，而是由社会中的许多团体来分享，是众多团体共同参与政治决策的过程”。[1]税权在中央与地方之间进行合理而规范的划分，既是中央和地方政府各司其职、各尽其责，保障国家权力良性运转的体制基础，也是防止中央进行整齐划一供给公共物品的效率损耗，促进公共物品的供给效率，维系中央与地方之间和谐关系的重要制度保障。作为财政体制的重要组成部分，我国现行税权的纵向配置起始于1994年的分税制改革。我国的分税制虽是为应对以前财政包干体制的种种弊端而启动，却顺应了社会主义市场经济体制发展的内在需要，是提高政府公共物品的供给效益、增强政府对经济社会的宏观调控能力的崭新制度模式。在国家政治、经济体制整体转型的宏大背景下，我国中央与地方税权的划分也呈现出明显的转型期特征。(一)在税权纵向配置的目标上，以确保中央财政收入占全部财政收入的比重大幅提高为中心分税制改革的一个重要目标是提高中央财政收入占国家财政总收入的比重。国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中认为，此前的财政包干体制，其弊端日益明显，主要表现在：国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。国务院在确定的指导思想中明确指出：“要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。”据此，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》按税种划分了中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，诸如关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等大而优的稳定税种划为中央税。将同经济发展直接相关的主要税种，诸如增值税、资源税、证券交易税等，划为中央与地方共享税，增值税中央分享75％，地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央与地方各分享50％。划分为地方专项收入的税种，除营业税之外(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税)，诸如城镇土地使用税、房产税、车船使用税、耕地占用税、契税等，大都是一些分散的小税种。2002年随着所得税收入的增长，国务院又及时颁布了《所得税收入分享改革方案》，对1994年实行的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》进行了改进。从2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成。到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。为彻底摆脱中央在税收征管方面对地方政府的依赖，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》分设国家税务局和地方税务局，以确保国税机关对中央的忠诚度。这些举措在基本制度层面可以确保中央财政收入占全部财政收入的比重不断提高，并保障中央财政要掌控税收增量的大头。自1998年以来，中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高，从1993年的22％提高到2001年的52.4％，彻底改变了中央财政依靠地方上解的局面，稳定了中央财政的主导地位。目前，中央税收收入占总税收收入的比重已在60％左右。(二)在税权纵向配置的路径上，实行先集中财权和财力再倒逼事权和支出责任的逆向调整尽管在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定：“根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。”然而，一方面由于分税制改革工作的重心集中在提高中央的财力上；另一方面，由于上述规定过于原则，缺乏可操作性，因此，实际上，在分税制改革初期，并没有对由来已久的中央与地方各级政府的事权及其支出责任进行实质调整。但是，在财权和财力向上集中的同时，事权及其支出责任却在一定程度上往下推，导致基层政府事权、支出责任与其财权、财力的严重不对称。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％，同期地方财政收入的比重却由78％下降到42.8％，而地方政府在公共产品供给上承担的支出比例却高达70％左右。[2]当这种逆向调整发展到使基层政府难以运转的情况下，中央政府才开始采取应对措施，着手调整政府间的事权及其支出责任。目前，在义务教育、公共卫生、环境保护和基础设施建设等事务方面，中央和省级政府已在承担越来越多的支出责任，但作为政府间财权、财力合理配置的基础环节，政府间事权和支出责任的规范划分才刚刚开始破题。(三)在财税划分权及税权归属上，中央和省级政府占绝对主导地位在税收划分权归属上，1994年的分税制改革虽经中央政府与大部分省级政府个别沟通，但国务院无疑在其中发挥了主导作用。国务院在税种的划分、共享税比例的确定及调整、税收返还及转移支付等方面享有全权，地方政府鲜有说“不”的权利。与此相对应，在地方的四个层级之间，实际上形成了一地一策、复杂易变的共享和分成。这其中又是省级政府主控税收划分权，县乡基层政府处于被动接受的状态。在具体税权的归属上，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明文规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。按照这一规定，目前除全国人大制定的两个所得税法律之外，其余税种包括地方税种都是以国务院或财政部制定的暂行条例作为征收依据。我国省级政府的税收立法权仅在于：屠宰税、筵席税的开征停征权；城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权；在国务院规定的税率幅度内具体适用税率的确定权；在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等。特别是，地方税种的优惠和减免政策也基本控制在中央。至于县市以下政府，则几乎没有税收立法权和税政权。这样一种过度集中的税权管理模式越来越难以适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况。(四)在税权纵向配置的规范依据方面，中央及部委政策占据主导地位，法制化程度不高目前，我国有关中央与地方政府之间税权划分的权限与程序等方面的内容基本上是由国务院及其财税主管部门通过颁布行政法规、规章和发布行政政策来加以规定的，而以行政政策为主。就连1993年制定的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，作为分税制改革的基本依据，无论从内容到形式，都还不完全符合行政法规的规格要求。在分税制的实施过程中，中央可以根据财政形势的需要，通过实行新的政策来调整中央和地方的财政分配关系，税收划分办法更是经常随着税收结构及税收收入的变化而进行动态调整。例如，从1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占50％，先调整为中央占80％和地方占20％，后又调整为中央占88％和地方占12％，现又改为中央占94％和地方占6％。税收收益权的变更，直接影响到地方政府的财力规模，关乎地方政府的生存，但长期以来，这种比例的变动以中央政府的政策性文件作为指令，地方缺乏制度性参与的渠道和机制，只能被动地接受。正由于政府之间税权的纵向配置缺乏明确的法律规定，导致税权划分的过程带有中央与地方之间非制度性博弈的特征。迄今为止，我国尚缺少统领整个税收体系的税收基本法，分税制财政体制仅在《预算法》中有个别条款的原则性规定，这使得我国税收管理体制乃至整个税收体系建设缺乏统一、明确的法律依据。(五)在税权纵向配置的民主参与方面，人大和民众的介入度较低在财政关系的调整方面，中央政府代表人民在唱主角，人民的知情权、参与权、表达权、监督权在不同程度上尚流于形式。与此同时，人大作为国家权力机关的职能没有在财税领域得到充分发挥。根据《宪法》、《组织法》及《监督法》的有关规定，人大及其常委会有权审查、批准政府预算草案，撤销或改正本级政府及下级政府违法或不当的财税法规和政策，并对政府的财政执法行为行使经常性的检查和监督。这些制度层面的权力和程序规定还是比较完整的，但实际效果尚不能令人满意。其中，问题尤显突出的是，全国人大依据《宪法》和《立法法》在财政基本制度领域享有的专有立法权，经一纸授权决定打包给最高行政机关后，自己已少有作为，而人大对国务院的授权立法又很少积极行使监督权。同样的情况在地方层级也存在，地方享有的或明或暗的税收立法权和收费权绝大部分都是由政府有关机构和部门在实际行使，地方人大及其常委会很少参与。例如，国务院制定的有关城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船使用税等税种的暂行条例中，均规定由省、自治区、直辖市人民政府制定实施细则，而将地方权力机关搁在一边，致使地方有限的税权也失去了当地权力机关的参与和监督。二、现行税权纵向配置的不足之处及其消极后果应该肯定，1994年迫于财政压力而启动的分税制改革取得了积极的效果和制度效应。它在大幅提高中央财政所占比例的基础上，保障了中央财政的权威地位，并顺应市场经济体制的发展需要，基本确立了中央与地方分级管理的公共财政总体框架。但毋庸讳言，由于分税制改革启动之初内生的妥协性格，某些预期设计不适应经济、社会形势的迅猛发展，加之政治、社会领域的改革没有齐头共进，使得目前在税权纵向配置暴露出明显不足之处，并产生相应的消极效果。(一)划分给地方政府，尤其是基层政府的税权与其事权及支出责任严重脱节，导致地方财政困局在既有体制约束下，中央政府财力的增加必然同时意味着地方政府的财力减少。由于分税制改革不彻底，加之政府公共事务日益增多，造成我国地方政府间财权事权不匹配的矛盾日益严重。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02演变为2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖性越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2％是依赖中央各类转移支付。[3]财权大幅上收、事权层层下放的必然结果就是，目前大部分县乡政府的财力，已经无力承担由上级政府层层下压的越来越多的公共事务，只能降低公共产品和服务有效供给的数量和质量。特别是在落后地区和农业地区，不少“无财行政”的基层政权一盘散沙，几近于瘫痪。但即使如此，在“对上负责”、“GDP挂帅”考核体制的驱动下，无论是省市还是县乡，还是得在经济发展中“放手一搏”。不少地方官员为争取更多的纳税财源，不顾捉襟见肘的财政基础，不顾生态脆弱的地理环境，不顾有限的土地资源，举债建设，卖地招商，甚至“刮地”敛财。而这些“轰轰烈烈”的“带病发展”，大部分都以巨额的地方债务和银行不良贷款告终，并最终转嫁到中央财政和中央政府的身上。(二)刺激地方政府在正税之外，非正常谋求预算外收入和制度外收入，扰乱国家财政秩序按照公共财政体制的基本要求，政府收入要遵循以税收为主、以收费等非税收入为辅的原则。国际上，联邦或中央政府非税收入一般占本级财政收入的比重在10％以下，州或省级政府这一比重为20％左右，州或省以下地方政府则为30％左右。而我国在税权高度集中且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模却在快速膨胀。[4]据推算，在我国，目前一般预算非税收入占一般预算的比重，中央政府约为10％以下，省级政府为20％左右，但市县级政府却超过30％，有的甚至高达50％以上。如果加上以各种名目存在的制度外收入，比重会更高。②根据估算，2007年全国地方政府非税收入规模超过2万亿，与2.4万亿的地方税收总收入已旗鼓相当。地方政府非税收入非理性增长，尤其是少受制度约束的制度外收入的普遍存在，反映出政府间财政关系不正常的事实，客观上会对国家财政秩序造成严重影响。当前地方各级政府及其职能部门的收费项目繁多，以大项计在400项左右，按小项划分则高达几千项。按照部门分类，各种收费涉及近百个部门，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企业主管等部门。这些行政性收费从单项来看数额不大，但由于收费面广、周期短、重复次数多，总量十分巨大。而且，由于其与生俱来的不规范性，非税收入的开征、征收标准、管理、使用等方面也存在很多问题。[5]这些预算外和制度外资金绝大部分由各级政府部门掌握，与此相关的费权则往往超出了中央甚至地方财政部门的控制能力，游离于政府预算之外，以部门利益的方式自主运行，形成事实上的财政资金的体外循环，严重干扰了国家正常的财政秩序。(三)争抢税收增量的收入划分体制刺激地方政府投资冲动，制约国家宏观调控政策的贯彻落实为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数+增长”的模式。由此，地方政府特别是基层政府和欠发达地区，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战。另一方面，为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享增量财力。正是由于财政体制设计上的“基数+增长”的激励效应，促使地方政府必须不遗余力地发展经济，并萌发难以遏制的投资冲动，这也是造成我国当前经济过“热”的重要诱因。近三年来，我国的税收增速在20％，固定资产投资增速在25％左右，GDP增速在10％，三项指标的联动性表明，税收增量紧随固定资产膨胀。这实际上已直接表明，地方政府为获得税收增量，必须依靠固定资产投资膨胀，恰恰是固定资产投资使地方政府的后续财源不断。然而，我国市场经济的发展必须要有政府宏观调控，根据凯恩斯主义相机抉择的“逆经济风向行事”原理，政府应逆市场波动进行宏观调控以平抑经济波动，降低经济增长波幅，保持经济平稳增长。但是，上述地方政府的投资冲动行为对中央政府的宏观调控措施产生了明显的抵消效果，使得中央的宏观调控政策难以贯彻到位，影响到整体经济的平稳、持续发展。三、影响税权纵向配置法治化的根本制约因素影响税权纵向配置法治化的因素可以从多个方面分析，诸如区域经济发展的严重不平衡现实、“条块分割”的权力体制等，但具有根本意义的体制性制约因素主要在于以下几个方面。(一)政府职能转变不到位使得政府间事权、财权的规范配置失去了前提众所周知，政府间权限的规范划分建立在政府整体职能清晰定位的基础上。如果政府职能的范围及边界尚且模糊不清，那谈何政府间职能的合理配置？然而，影响我国政府间财政关系法治化的一个根本制约因素就在于：政府与市场的关系没有理顺。尽管转变政府职能早已写进了党的决议之中，国务院并制定了实施的纲领、步骤和时限，但在基于“落后就要挨打”血的教训而激发的“赶超”战略主导下，在各种现实利益的驱动下，政府职能的转变步履艰难。目前我国政府整体上尚处于从投资型政府向服务型政府转变的过程之中。一方面，政府职能还没有从竞争性的经营领域中完全退出来，继续担当部分“经济人”的角色，以行政手段形式过多地参与资源配置，基于各种因素考虑而普遍出现的难以抑制的投资冲动。另一方面，政府的经济调节和公共服务职能却履行不到位，公共物品的供给明显不足，且分配极不均衡，出现了诸如收入分配“两极化”、经济与社会“一条腿长，一条腿短”、生态环境破坏严重等不和谐的现象。正是由于政府介入面过广，社会上方方面面对财政有过分“依赖”，使得政府职能“越位”与“缺位”并存，妨碍了公共财政体制建设的实质性突破，相应的政府间财政关系也就难以在正确划分权限的基础上规范起来。(二)中央依赖地方又不信任地方的矛盾心态，难以确切保障地方政府作为独立公法人的权利主体地位我国《宪法》和《组织法》明确规定，各级地方政府是中央政府的下属机关，是国务院统一领导下在地方执行国家行政事务的国家机关。因此，中央政府的绝大部分事务都是由各级地方政府负责贯彻落实的，在这一意义上，中央有赖于地方。但《宪法》也同时规定，地方政府是由人民代表大会选举产生的地方行政机关。这就意味着地方政府要服从地方人民的意志，切实维护当地人民的利益。地方政府的这一双重身份在大部分情况下是协调的。因为，毕竟中央利益和地方利益在根本上具有一致性。但身处改革进程之中，在整体社会转型基本完成之前，大部分利益关系都在重新调整，地方利益也难免与中央利益发生矛盾和冲突。在这种情况下，尽管中央的法律和政策均要求地方利益服从中央利益，但地方政府出于地方理性，也可能出现优先考虑地方利益的倾向。加之，中央在处理地方关系时，其机制和方法还存在简单、单方意志、因时因地变化及不均衡等问题，地方又难以通过法定途径及时表达其意愿和诉求。这些因素结合在一起，往往导致“地方保护主义”抬头，使中央对地方产生不信任感。中央依赖于地方又不能完全信任地方，又如何建立政府间的和谐关系呢？这就产生从市场经济条件下地方政府的职能需要出发，重新确定地方政府地位的现实需要。应当看到，根据《立法法》的规定，地方政府不但有执行法律的补充性立法权，还有就地方性事务先于中央政府自主立法的权利。《预算法》也确定了“一级政府、一级财政、一级预算”的设置原则。这说明，随着市场经济体制的完善和成熟，地方政府作为《宪法》统治下的权利主体地位正越来越凸显，并得到法律的确认。只是在我国现有的法律体系中，地方财政在我国财政体系中的法定地位和角色尚不具体。一旦出现矛盾和纠纷，则还难以找到有针对性的、有操作性的规范方法。然而，现实问题的焦点在于，地方政府作为公法人的独立主体地位，在实践中尚未获得确切保障。长期以来，中央习惯于把地方政府仅仅看作一个义务主体，而不是一个与其法律地位平等的权利主体。与此同时，地方政府的法律地位与其实际的财政地位不相统一，地方政府的财政地位与其公共职能很不相称。(三)民主财政和人民的民主权利尚待强化制度性保障从逻辑关系的角度讲，在财政民主、财政公平、财政法治三者之间，财政民主是先导和基础，财政法治是形式和保障，财政公平则是价值和目的。[6]民主财政有两层含义：一是国家财政体制的确立要有地方的全面参与决策；二是各级政府制定财政政策和法律要有当地民众参与决策。没有地方政府参与决策的财政体制，则难以成为合理的财政体制；没有民众参与决策的财政政策，则必然难以成为公正的财政政策。另外，历史的经验显示，地方分权在没有地方人民的参与和监督的情况下，往往容易变为地方政府官员的特权。因此，通过财政民主，通过人民的参与和监督对各级政府的财税权实施一种根本性的规制，才可能使政府间关系在事权、财权规范配置的基础上，走出“一放就乱、一收就死”的恶性循环。我国人民在《宪法》和法律上享有广泛的权利，尤其在政治领域享有知情、参与、表达、选举、监督、罢免等民主权利。《宪法》最新的修订案明确宣示：国家尊重和保障人权。美中不足的是，这些权利在实际的享有和保障方面还存在诸多问题，需待改进的空间还很大。正因为如此，才在根本上制约了人民与国家、中央与地方关系的良性发展。四、税权纵向配置的法治化随着实践和理论的发展，人们越来越深刻地认识到分税制公共财政体制改革不但是一个财政经济问题，更是一个宪政和法律问题。如果没有“以人为本”的时代精神和“尊重和保障人权”的宪政理念作为行使国家权力的宗旨，没有确立地方政府的权利主体地位和树立人大对政府的权威，分税制公共财政体制只能是“形似”而不可能“神似”。对于人们竭力呼吁并正在开启大幕的社会主义民主宪政建设而言，深化分税制改革，实现政府间财政关系的法治化，这可谓是一个恰到好处的切入口。目前中央正在对国家的整体税制进行系统调整，正视和保障地方政府的公法人地位也获得了广泛的社会认同，应抓住时机，积极稳妥地对税权的纵向配置进行调整和完善。(一)确立妥当的税权划分原则税权划分的本质问题在于解决税权集中还是分散，以及集中或者分散的程度问题。我国现有的分税制采取了在划分税种基础上兼顾税额分成的模式，但地方政府的支出与收入并不是直接匹配的。一般将现行体制的特点概括为地方财政收支脱钩下的间接匹配、先上后下的体制。而规范意义上的事权与财权统一的财政体制，应该是以财政收入与支出的直接匹配为主、以转移支付手段间接调剂为辅的均权模式。从我国的具体情况来看，一方面，我国正处于整体社会转型的关键时期，中央一定程度的税权集中有利于在全国范围内实现税负公平，消除地区之间税收的恶性竞争和攀比，并使中央政府有充足的财力用于转移支付，以保障在全国范围内基本公共物品供给的均等化。另一方面，我国各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别。在这种情况下，只有适度分权，将必要的税权赋予地方，才能促使地方政府根据本地资源情况，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展，实现地方政府职能。因此，我国税权的纵向划分应该遵循中央有选择性集权与地方适度分权相结合的原则，以促进建立相对独立运行的中央税收体系与地方税收体系为目标。所谓中央有选择性集权，是对中央高度集权的改进，就是在中央层面通过税收基本法的形式，对国家的基本税收制度、中央税种和地方税种的划分、各税种的立法权限、征管及收益分割等作出明确规定。所谓地方适度分权，就是基于地方人民民主自治的需要，适当扩大地方对地方税种的立法权限，并授权地方在中央许可的范围内选择开征新的地方税种的权力。当然，地方政府税权的扩大应建立在中央和地方政府预算硬约束的前提之下。(二)合理划分中央与地方的主体税种原则上，各级政府都应该有自己大宗、稳定、与事权相呼应的税种。一般说，那些与保证中央集中财力和维护全国统一市场正常高效运行、实现全局性经济调节关系密切的税种，应划为中央税；那些有利于发挥地方信息优势和征管优势，适宜由地方调节掌握的更切合基层职能、更具多样性的税种，应划为地方税。1.中央政府应掌握的税种，在现有基础上，应抓准时机将所得税调整成中央专享税，或将所得税逐步调整为主要归中央掌握其收入的税种，成为一种中央政府掌握的宏观反周期景气调节的“稳定器”。除此之外，为了在全社会建立公平的社会保障制度，中央应适时立法，开征社会保障税，作为社保资金的主要来源。为了实现生态友好型社会，中央应力推环境税早日出台，在全社会统筹生态环境整治资金。2.现在省以下政府的大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源。只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值。每隔若干年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点与它培养财源便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。当然，不动产税(房产税)的开征还面临地方土地财政带来的巨大阻力。在开征之初，最好把它设计成一种特定目的税，成为打击囤房投机的重要政策工具，暂对第一套房免征，而把征税重点放在第二套以上的房屋及别墅上。3.至于中央、地方的共享税，在短时期内还难以取消。如增值税，还只好继续保持为中央地方共享税。近些年，我国实际上越搞越多的“共享”，虽然部分是属于过渡期不得已的安排，但从长期看，应当创造条件尽可能使这些“共享”分解到国税和地税中去，以尽可能减少“讨价还价”因素，巩固分税制，形成稳定、长效的制度安排。(三)适当扩大地方政府的税收立法权一级财权的另一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税基和税率调整权。因此，在进一步深化财税体制改革的过程中，应通过法律赋予地方适度税收立法权，包括赋予地方人大而非地方政府税收方面的选择权、税率调整权，在中央必要约束条件下的税种设立权。1.部分对国民经济影响较大且税基流动性较强的地方税，如营业税等，其开征停征权、税目税率的调整权、减税免税和加税的权力都应由中央掌握，地方拥有在中央既定的税率浮动范围内确定本地区适用税率的权力。2.部分税基较固定的地方税，如土地使用税、房产税等，应赋予地方在中央制定的较大税率浮动范围内确定本地区的适用税率，以及在中央限定的条件下减税免税和加税的权力。3.部分具有特定性用途的地方税，如城建税等，其开征停征权由中央掌握，税目税率的调整权、减税免税和加税的权力归地方所有，但其征收方案须报中央备案。4.允许地方开征部分地方色彩浓厚的地方税。这些税种的开征停征权、税目税率的调整权、减税免税和加税的权力属于地方，其征收方案亦须报中央备案。对地方立法开征的地方税，中央应有建议权或指导权乃至最终的否定权。当然，在单一制国家实行地方税收分权的同时，应加强而不是削弱中央对地方税权的控制，但这种控制不再是一种行政性的权力控制，而是一种法律的规范控制。一是通过法律对地方政府享有税目、税率调整权和减免税权的地方税，规定某些限定条件。二是要求地方政府将拟定调整的征税办法和税收政策及时报中央备案，个别地方税须审批，方可实施。与此同时，须全面强化地方人大对地方政府的税权监控，切忌地方政府越俎代庖，架空地方人大。(四)地方非税收入的合理化、规范化是一个重要的配套事项整顿规范地方的收费权是一项涉及方方面面利益的复杂工作。研究我国地方税的税权划分，不能就税论税，必须拓宽视野，将地方的收费权限问题一并纳入考虑。在