方法论范式变迁视野中的新制度主义政治学

方法论范式变迁视野中的新制度主义政治学

自1980年学科恢复重建以来，我国政治学取得了长足发展。但由于国内政治学研究在改革开放前一度与国外学术进展相阻隔，中国学者并没有及时地了解现代西方政治学的成果。如何借鉴、吸收西方政治学的学术成果，成为推动我国政治学发展的重要形式。现代西方政治学的每一次重大发展都源于方法论的突破性革新。西方政治学界在二战后相继发生了行为主义革命和理性选择革命，政治学的研究对象、基本概念、分析方法和理论框架发生了重大转变，学术研究的科学化和系统化水平显著提升。当我国政治学界开始“补课”的时候，新制度主义政治学又在西方兴起。与以往的情形不同，由于改革开放的深入发展，国内外学术研究的同步性逐渐增强，国外的学术争论可以很快地传递到国内，怀有本土问题意识的中国学者开始参与新制度主义政治学的对话讨论。政治学学科走向成熟的标志之一就在于方法论研究成为学术成果的重要组成部分。①为提高我国政治学研究的学术性、科学性，有必要从方法论范式变迁的视角检讨西方政治学发展的模式与路径，在梳理行为主义政治学和理性选择政治学的基础上，批判性地总结新制度主义政治学的方法论特征及其贡献。一、新制度主义政治学的传统资源20世纪80年代以来，制度分析在西方政治学界得到全面复兴，这被视为继行为主义和理性选择理论之后的“政治科学的制度革命”。②新制度主义政治学重新界定了制度的含义与构成，从制度与行为互动的视角广泛地分析了立法程序、政策过程、体制转型、国际联盟等一系列重大议题，对社会政治理论的发展产生了重要影响。新制度主义的发展是多种因素共同作用的结果，首先，西方传统政治学中的制度理论是其兴起的思想资源。彼得斯认为：“政治学的根基在于研究制度。”③在西方的历史发展中，政体类型、宪法结构等典型的制度问题是政治思想家和政治实践家长期关注的核心问题。在古希腊时代，亚里士多德就开始思考城邦的制度形态及其演化规律，并系统地比较研究了希腊地区的一百多个城邦政体。美国政治学家艾萨克指出：“亚里士多德把他的大部分时间用在描述、比较各种制度上”。④而西塞罗等古罗马思想家对宪法结构和混合政体的探索，同样成为西方制度研究传统的重要内容。美国学者阿普特甚至认为：“制度主义最初源自罗马共和国和罗马帝国，然后从古代发展到自然法与实证主义这些启蒙学说。”⑤到了近代，洛克、卢梭、孟德斯鸠等思想家延续了制度分析的传统，他们或论证了宪政制度的契约过程，或宣示了民主制度的主权基础，或提出了制度平衡的分权原则。虽然这些思想家存在不同的政体偏好，但他们的基本观点是一致的，都认为“政治思考的根基在于制度分析与制度设计”。⑥以上是现代政治学兴起以前的制度分析传统。19世纪末20世纪初，政治学研究逐步从历史学和哲学研究中分化出来，开始拥有独立的学科地位，形成了与新制度主义政治学相对称的旧制度主义政治学，具体代表人物包括德国的卡尔·施密特、英国的艾弗·詹宁斯、美国的卡尔·弗里德里克等研究者。⑦旧制度主义成为当时大多数政治学研究的基础，它集中关注政府的正式制度或宪法文本，研究工作“围绕着国家、主权、联邦制和立宪政体这样一些基本概念的讨论而展开”。⑧旧制度主义政治学时期既是西方民族国家建构深入发展的时期，也是自然科学高速发展的时期。研究者开始尝试借鉴自然科学的原则考察自由民主制度。美国学者沃尔多指出，早期研究者“都倾向于信奉共同的科学主义。那就是对自然科学的成就印象深刻”。⑨旧制度主义政治学的一般特征是，以国家为中心描述宏观制度框架的整体运行机制，使用历史——比较的方法研究单一制与联邦制的异同，对比总统制与内阁制的利弊。彼得斯将旧制度主义政治学的具体特点表述为：法规主义，关注法规和法规在治理中的中心地位；结构主义，声明结构的重要性，结构决定行为；整体主义，重视正式法规分析促使其对整个政治系统进行比较；历史维度，关注当代的政治系统是如何嵌入在历史发展和社会经济以及文化的现实中；规范分析，将有关政治的描述性陈述与对“好政府”的关注联系在一起。⑩从历史回顾中可以发现，西方政治学制度分析的历史传统至少可以区分为两个小传统，一是现代政治学兴起之前的制度分析传统，另一是现代政治学兴起之后的制度分析传统。在第一个传统中，政治思考的伦理规范色彩十分浓重，政治思想家和制度理论家的身份往往合而为一，政治制度被视为政治价值的凝结。在第二个制度分析传统中，政治思考同样显示出规范性色彩，研究者倾向于支持建立结构合理、运转有效的民主国家。但它开始接受自然科学的影响，科学主义已经成为政治学发展的目标。艾萨克把旧制度主义称作“传统的政治科学”，在此期间，制度分析与历史分析、法律分析融为一体。(11)“传统的政治科学”的提法已经包含两层含义：旧制度主义的科学性程度不高，它与彻底贯彻科学研究方法的行为主义尚有一段距离；旧制度主义已经迈入现代政治科学的门槛，虽然它的研究方法比较粗疏。旧制度主义的传统性还表现在学科自我定位的矛盾，难以协调“科学使命”与“教导公民”之间的冲突。旧制度主义已经接受自然科学的影响，它倾向于通过科学的形式研究政治现象、总结政治规律。另一方面，旧制度主义仍旧无法褪去古典政治学以来的历史痕迹，将政治学研究视为一项公共事业，支持和完善自由民主政体的发展。其中纠结的困境在于：作为一门科学的政治学应该摆脱伦理价值的束缚，而作为一项事业的政治学又必须坚守公共价值。(12)旧制度主义的科学抱负和超科学使命之间的紧张，最终以行为主义革命的形式爆发出来。二、新制度主义政治学的知识背景：行为主义制度分析的传统资源能够为新制度主义政治学的兴起创造条件，但新制度主义的兴起直接源于二战后西方政治学的方法论困境。对行为主义政治学和理性选择政治学方法论的反思，推动了新制度主义逐步由比较政治学的基本分析方法发展为相对独立的理论范式。行为主义政治学是20世纪四五十年代在美国崛起并逐渐占据主流地位的政治学流派，“行为主义运动可以被解释为重新进行努力和加强努力来认真对待政治学中的‘科学’，使政治学成为一门真实的或真正的科学”。(13)行为主义的代表人物包括拉斯韦尔、杜鲁门、阿尔蒙德、伊斯顿等著名学者，主张运用实证的方法研究个体或团体的政治行为。行为主义政治学的兴起反衬了旧制度主义政治学的衰落，也体现了自然科学方法在社会科学领域的主导性优势。旧制度主义深受欧洲学者的影响，政治哲学的痕迹非常明显，而行为主义主要体现为美国政治学的研究传统，深受科学哲学和逻辑实证主义的影响，是政治学美国化的体现。行为主义政治学的兴起与美国的经济发展、社会变迁以及文化观念的更新密切相关，“物质的和知识的因素似乎常常一起发挥作用，刺激和支持政治学中的行为主义运动”。(14)首先，行为主义的兴起源自旧制度主义解释力的贫乏。根据旧制度主义的观点，宪法制度决定公共权力的运行方式和国家的政治发展水平。而西方国家的社会结构在二战后发生了重大的分化组合，科学技术和商品经济的发展促使在家庭之外形成的企业、工会等中间组织，逐渐进入政治舞台，对政府行为产生重大影响。在这样的社会背景下，研究者自然将关注的重心从形式主义的宪法文本转向动态的政治过程。杜鲁门指出：“研究政治集团的有效概念的第一步，必须首先避免正式的政府和政治研究。”(15)与发达国家的政治现实相呼应，发展中国家的政治实践也在客观上否定了旧制度主义的合理性。旧制度主义强调正式制度的重要性，重视制度的历史维度，接受进化论的影响，这促使它难以摆脱结构决定论和西方中心主义的歧见。(16)根据旧制度主义的逻辑，只要发展中国家移植发达国家的宪法、设计民主制度，就能够迅速实现建立民主政治的目标。而发展中国家在赢得民族独立后，以西方国家宪法为蓝本设计民主制度大多以失败告终。例如，东南亚国家在殖民统治退却后，开始仿照西方政制模式进行“民主试验”，但民主政治的理想最终都蜕变为威权政治的现实。发达国家和发展中国家的政治实践都表明，依据正式制度考察公共权力的配置，将误导人们对实际政治过程的认识。只有摆脱国家中心主义的误区，准确认识社会力量对实际政治过程的复杂影响，才能确定文本书写的政治和实际发生的政治之间的差别。其次，行为主义政治学的兴起受益于自然科学和社会科学的融合。在古代希腊时期，思想家们已经认识到几何学训练对于政治哲学研究的价值，近代的政治思想家霍布斯也曾经依据几何学的精神构建政治学体系。这些尝试只是从自然科学中获得思想灵感，在自然科学尚未成熟、学科尚未分化的时代，政治学研究的科学化水平必然受到很大的限制。而且，当时西方世界也没有出现需要用数量统计方法加以研究的大众民主现象。19世纪末20世纪初，在科技革命的冲击下，研究者尝试采用自然科学的方法研究政治问题，推动政治学转换为严格意义的政治科学，这场被称作“科学主义”的反抗运动最终引发了行为主义革命，富有道德色彩的法律——制度研究模式开始被物理学、心理学等分析方法取代。比如，在早期行为主义代表人物本特利和杜鲁门的著述中，多元主义理论富有浓厚的物理学色彩，所使用的集团理论概念，诸如压力、平衡、系统等，显然受到物理学的影响，将政治学理解为特殊形式的物理学，以力学的眼光看待集团之间的冲突与平衡。(17)将自然科学中人对物的认识运用到社会科学中人对社会关系的认识，其科学主义的冲动要求研究者摒弃价值判断，对现实的政治行为展开经验研究。在二战后西方民主政制框架趋于稳固、大众民主日益高涨的时期，行为主义研究首先表现为对选举过程和投票行为的量化分析。从旧制度主义政治学和行为主义政治学对利益集团和政治过程关系的论述中，人们可以进一步感受到西方政治学研究方法的重大转向。旧制度主义坚持结构决定论的学术立场，它不仅从宪法文本的角度描述政治，而且从宪法文本的角度判断政治，政治现实对文本规则的偏离将被视为对自由民主政治的威胁。所以，当在宪法文本中缺少合法地位的利益集团出现在政治过程中时，它们被称作“伤寒病菌”。(18)而当富有经验色彩的多元主义集团理论兴起之后，超越道德判断的功能性研究开始大行其道，利益集团的积极功能开始被逐渐认识和理解。行为主义政治学对旧制度主义政治学的反抗运动又被称作政治学领域的科学运动，它将关注的重心从政治结构转移至行为过程，通过对经验现象的研究总结理论、解释现实。艾萨克认为：“这就是政治科学的转折点。制度学派研究结构、权力和职责；行为主义者研究态度、个性和有形的活动(如选举、游说等)。(19)以旧制度主义作为参照，行为主义的方法论原则可以具体表述为：政治分析以个体或团体为单位，而不是以政治制度作为观察的焦点；严格区分价值问题和事实问题，确保分析和结论的客观准确；承认社会科学的各门学科之间存在一致性，汲取其他学科的研究成果；发挥政治理论的解释和预测功能。(20)行为主义政治学的兴起重构了现代西方政治学的基本概念和分析方法，促进了自然科学与社会科学之间的融合，提高了政治学研究的系统化水平。行为主义一般被视为旧制度主义政治学的抗议者和批判者，在否定规范研究的意义上与旧制度主义大异其趣，但在追求科学性的意义上与旧制度主义殊途同归。从中或许可以看出，旧制度主义和行为主义并非截然对立。诸如“行为主义革命”、“行为主义反抗运动”等提法很容易使人联想到政治学方法论发展的非连续性，但美国政治学家阿尔蒙德提醒人们：“历史方法与行为科学方法之间并非必然冲突，它们实际上是相互补充和支持的。”(21)行为主义政治学的科学主义追求也导致了一些消极后果，比如，摒弃价值判断和道德评价虽然能够配合科学研究步骤的实施，但也使其对涉及战争、民权等现实重大问题缺乏回应能力。拉斯韦尔就曾经声明，行为主义研究“仅限于政治分析，阐明情况，而不提出任何选择意见”。(22)行为主义本身是具有革命性意义的方法论运动，但对社会冲突问题保持缄默容易被贴上保守主义的标签。最终出现的结果是，政治学愈科学化，它与现实政治就愈远，“政治学正在变得不关心政治”。(23)此外，行为主义突出其方法论特色，推广应用自然科学研究方法，容易导致对方法论理解的泛化，作为分析路径的研究方法与提供统计数据的研究技术都被笼统地视为方法论的内容。三、新制度主义政治学的知识背景：理性选择新制度主义政治学批判了行为主义政治学的种种局限，其中对现代政治学方法论中的“化约论”和“功利主义”倾向的批判(24)，同样指向了理性选择政治学。对理性选择理论的反思和选择性吸收，推动了新制度主义的发展。理性选择理论和行为主义都兴起于二战后，但与行为主义政治学接受物理学等自然科学的影响不同，理性选择政治学深受经济学分析方法的影响。根据丹尼斯·缪勒的观点，理性选择理论可以“简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析”。(25)理性选择理论关注政治运行的动态机制，研究公民的投票行为，利益集团的游说活动，政治家和官僚的决策过程等。理性选择理论方法论的总体特征表现为将经济学方法引入政治问题的研究中，引发了“研究政府和政府活动方面的方法论革命”。(26)理性选择理论的方法论可以总结为三点：方法论个人主义、理性人假设和政治是一种交易过程。其中，对理性人假设的推广所引起的反响最大。理性选择理论将理性人的适用范围从经济领域扩张到政治领域，“为理性政府确立一个类似传统上运用于理性消费者和生产者的规则”。(27)虽然政府在经济舞台上发挥着重要作用，但经济学理论家大多认为政府功能是政治学的研究范畴，多数经济学理论都心照不宣地假定，政府的功能在于追求公共福利的最大化。与之相应，传统政治学将政府看作一个实体，缺乏对政治过程的行为分析。而理性选择理论在对政治过程的研究中使用了理性人假设，提出了“整个政治过程的单一个人行为模型”。(28)布坎南等人认为，政治家和官僚本质上也是理性人，“作为‘统治者’以代理人身份采取行动的个人，与普通公民并无根本不同，方法论上的一致性也提醒我们，个人在公共选择和私人选择中具有相同的动机。”(29)理性选择理论区分了两种类型的市场，一个是提供私人物品的经济市场，另一个是提供公共物品的政治市场。经济市场和私人选择相关，个人为了获取私人物品与他人进行经济交换。政治市场和公共选择相关，它将分散的个人偏好整合为公共决策。在政治市场中，选民、利益集团同政治家和官僚进行政治交换。无论是在经济市场中还是在政治市场中，参与者都在约束条件下追求利益最大化。理性选择政治学与行为主义政治学之间既有共通性又存在差异性。共通性表现为：二者都倾向于使用方法论个人主义从相对微观的视角考察政治过程中的实际行为，反对富有规范色彩的道德说教；都主张学术研究的统一性，行为主义主张自然科学的推广运用，而理性选择理论主张以经济学的方法统一社会科学；都追求科学性，行为主义摒弃价值判断，以自然科学的方法作为判断政治学研究科学性的标准，而理性选择理论在假定个体根据成本——收益的原则进行决策后，易于通过数学的运用显示自身的科学性。差异性表现为：行为主义发展的动力主要来自政治学内部的研究者对自然科学的借鉴吸收，而理性选择理论的发展主要表现为政治学外部的经济学家的大力拓展，带有“经济学帝国主义”的倾向；行为主义是富有经验色彩的理论范式，主要通过归纳的方式将理论系统化，突出解释和预测能力；而理性选择理论使用演绎的方法，理性人假设的价值并不在于其本质的经验性，而在于依据此类假设得出结论的可验证性；如果说旧制度主义奉行国家中心主义的研究模式，行为主义奉行社会中心主义的研究模式，那么理性选择理论则奉行市场中心主义的研究模式，以市场交易的法则考察政治过程。有关行为主义和理性选择理论在方法论运用方面的差异，还可以通过它们各自对制度、行为和心理三者关系的分析作一比较。行为主义对政治系统的研究着眼于政治过程中的行为选择，而为了准确地理解和预测政治行为的发生，必须考察公民的文化心理。所以，在行为主义经典著作《公民文化》中，对外在的民主政制和公民行为的研究立足于“被内化于该系统居民的认知、情感和评价”。(30)而在理性选择理论中，研究者首先就假定了行动者是理性人，内在的经济动机无法改变，规范人际行为决定于外部“特定的制度安排”。(31)行为主义从大众心理的角度考察政治系统的运行效能，而理性选择理论由理性人假设推导出对应的制度安排，这集中地反映了经验研究和演绎分析的重大差别。理性选择政治学的提出，加强了社会科学内部的交流，为分析社会政治问题提供了统一的人性论基础，顺应了政治学研究科学化的趋势。但是，理性分析的逻辑一致性以其分析的片面深刻性作为先决条件。社会学和心理学的研究成果通常认为，人们的行为动机呈多层次序列分布，经济利益的追求服从于社会规范的要求，谋利的激励只是低层次的需要。(32)理性选择理论家一般也不否认人类动机的复杂性，但他们在本质上认为多重的行为动机是平铺排列的，任何社会动机都不能与“‘理性地追求既定目标’所占的分量相比”，(33)所以排除社会激励和专注于经济激励的分析能够抓住问题的关键本质。理性选择政治学将个体从所属的社会关系中剥离出来，行动者是原子化的存在物。但只要正视个体是嵌入在社会关系中的事实就会发现，决策的实质就并非成本——收益计算的经济过程，而是受非经济激励影响和渗透的社会过程。理性选择政治学虽然存在诸多方法论的误区，但它与新制度主义政治学具有一定的亲和性。理性选择理论假定个体是理性人，从中推导出的结论不是改造人们的经济动机而是重视制度设计对行为选择的影响，在重视制度效能的意义上成为制度理论复兴的支持力量。此外，理性选择政治学相对微观的分析视角可以弥补旧制度主义宏观分析的不足，有助于新制度主义中观理论的提出。古丁和克林格曼因此认为，新制度主义的部分内容“是和理性选择运动结合在一起的”。(34)四、新制度主义政治学：理论与方法1984年，马奇和奥尔森合作发表了《新制度主义：政治生活中的组织因素》，这篇论文正式宣告了新制度主义政治学的产生。两位学者集中批判了现代西方政治学方法论的弊端：背景论，倾向于将政治视为社会的必要组成部分，而不是将政治组织从社会中分离出来作为独立的因素；化约论，倾向于将政治现象视为个人行为的汇总，而不是关注政治制度的自主性；功利主义，倾向于将政治行动视为自利计算的体现，而不是将其视为行动者对义务和职责回应的结果；功能主义，倾向于将历史视为实现均衡的有效机制，而不是关注发展过程中的功能失调与出现多重结果的可能性；工具主义，倾向于将决策制定和资源分配视为政治过程的中心内容，而不是关注政治生活中象征、仪式的重大意义。(35)正像行为主义自我标榜为旧制度主义的批判者那样，新制度主义对行为主义和理性选择理论也提出了严肃批评。但不同于行为主义和理性选择理论，在西方政治学发展史上曾经先后存在新旧两种制度主义，这在赋予新制度主义政治学历史继承性的同时，也使其显示出学科综合性的特征。新制度主义政治学的兴起是对传统制度理论的回归，但在回归的过程中，它通过吸收现代政治学、经济学和社会学的成果，克服了旧制度主义政治学的诸多误区，形成了多种研究途径的新制度主义。根据豪尔和泰勒的划分，新制度主义包括：主要受政治学影响的历史制度主义，主要受经济学影响的理性选择制度主义和主要受社会学影响的社会学制度主义。历史制度主义的特征表现为：从相对宽泛的意义上界定制度与行为的互动关系；强调在制度运作过程中权力的非对称性；分析制度变迁的路径依赖现象；将制度分析与其他因素整合起来进行研究。理性选择制度主义的特征表现为：采用经济学中的理性人假设；将政治视为一系列集体行动困境；突出策略行为对政治后果的决定性作用；从功能性后果的角度解释制度的产生。社会学制度主义的特征表现为：宽泛地界定制度的内涵，将正式规则之外的象征系统和道德认知模式纳入制度的范畴；从社会认知的方式解释制度对行为的影响；从组织有效性之外的社会合法性的角度解释制度的起源与变迁。(36)新制度主义诸流派在对制度的含义以及制度与行为的互动方式等内容的认识存有一定的分歧，但从行为主义政治学和理性选择政治学的背景出发，或在新旧制度主义政治学对比的意义上，仍然可以总结其理论和方法论方面的特征。首先，重申作为政治学研究对象的制度的重要性。从旧制度主义政治学到行为主义政治学的转变，被视为研究重心从政治结构到政策过程的转变。但行为主义通常在空洞的制度背景下考察政策的形成过程，如莱瑟姆认为：“我们称之为公共政策的其实就是集团斗争在任一特定时刻达到的平衡。”(37)行为主义以社会为中心考察政治过程，但它在突出社会力量塑造政治过程的同时，忽视了政治制度的自主性。新制度主义对行为主义的研究模式提出了批评，提出“制度是重要的”命题：制度因其内在的价值和外在的效能而重要。(38)政治制度不是社会成员偏好显示和社会力量对比的中立舞台，它不仅限定人们的行为选择范围，而且影响人们对行为正当性的判断，塑造最终的政治结果。正如威尔逊所言，“政治组织并非将公民偏好传递给公共官员的中立性机制；作为社会制度，它们在表达的同时也修改公民的偏好。”(39)新制度主义对制度重要性的持续关注，代表了向政治学原有基础的回归，但它同旧制度主义相比表现出不同的复合特性。与旧制度主义的宏观结构分析和行为主义的微观行为分析相比，新制度主义将制度分析与行为分析相互综合，显示了从宏观理论建构向较为中层的理论建构的转变，政党体制、劳资关系等中等层次问题是其关注的主要对象。(40)新制度主义政治学重申制度的重要性，但它并没有忽视非制度因素对政治过程的影响。以对民主政治的研究为例，旧制度主义的立足点是宪法设计和政体选择，行为主义的立足点是公民社会和大众心理，而新制度主义则认为，“政治民主不仅依赖于经济和社会条件，而且依赖于政治制度的设计”。(41)新制度主义在突出制度构建政治互动关系的同时，并未否定社会背景和行为动机的重要性。其次，强调国家的重要作用。新制度主义政治学对制度重要性的重申，集中地体现为对国家作用的重视。行为主义以社会为中心考察政治过程，主要关注利益表达、政治参与和信息输入对政策制定的影响，国家的地位和作用模糊不清。行为主义对国家作用的淡化处理主要表现为两种方式，在形式上拒绝使用国家的概念和在实质上否定国家所代表的公共利益的存在。在伊斯顿等人的著述中，研究者通常以政治系统置换国家的概念，国家对政策过程的实质性影响被笼统地视为政策输出。在行为主义的代表作《政治过程》中，杜鲁门直接否定“国家整体利益”的现实性，认为所谓的公共利益只能表现为集团利益，不存在超越集团利益之上的整体利益。(42)而在理性选择理论中，国家更是被直接地视为财产权和公民权的威胁：“每个国家都是追求税额和剩余最大化的利维坦”，必须严格限制国家的职能范围，发挥市场的资源配置效能。(43)与行为主义和理性选择理论不同，“新制度主义实际就是一种新的国家理论”。(44)新制度主义重新定位了国家的功能，发出了“找回国家”的呼吁。斯考克波指出，国家并非仅仅反映集团或阶级利益的需求，它作为行动者能够独立地追求既定的目标，显示出自主性；国家可以具备追求特定政策的政治能力；国家的政治制度将限定公共权力的配置结构，影响集团或阶级采取集体行动的具体方式。(45)新制度主义对国家自主性的伸张，遭受了行为主义学者的批评。阿尔蒙德认为，政治科学研究采取何种方法论并不简单地取决于学术路径的人为选择，它与社会状况的发展密切相关。国家主义研究模式不仅无补于它所声称的行为主义的诸种弊端，还将忽视现代社会中政党、利益集团和媒体等非国家变量的作用，具有严重的误导性。(46)新制度主义研究者逐渐认识到，以国家为中心的理论并不能解释国家自身的行为。作为制度网络的国家嵌入在社会经济领域中，必须在国家与社会关系互动中推进新制度主义研究。(47)再次，从较为宽泛的意义上界定制度的内涵。旧制度主义政治学主要依据法律文本并主要采取描述的方式开展制度分析，制度基本上被界定为正式制度。而在新制度主义政治学中，制度的含义有所扩充，“制度被定义为嵌入在政体或政治经济组织结构中的正式或非正式程序、规则和惯例”。(48)新制度主义对非正式规则的强调，在一定程度上是其对制度现象开展动态研究和历史分析的需要。宪法文本只是政治过程的规范性框架，正式制度需要借助程序和惯例的作用才能在政治实践中得到贯彻。在此意义上，柔性的非正式规则对刚性的正式规则起到了“润滑”的作用，使之富有可实施性。旧制度主义坚持整体主义的立场，没有正视制度环境中的个体所具有的自主性，容易陷入结构决定论的局限。理性选择理论坚持原子主义的立场，假设个体具有自我选择能力，忽视个体激励的社会性内涵。无论这两种理论在分析方法上存在多么大的不同，它们在实质上都将行动者从制度情景和社会网络中剥离出来，无视个体的差异性。在旧制度主义中，个体是“过度社会化”的行动者，外在结构直接决定个体的行为方式；而在理性选择理论中，个体是“低度社会化”的行动者，个体的逐利动机孤立于群体关系之外。格兰诺维特指出：“无论过度社会化和低度社会的分析视角存在多么显而易见的差异，在反讽的意义上具有重大理论重要性的结论在于，它们共同认为是社会性孤立的行动者在采取行动和作出决策。”(49)行动者实际上嵌入在真实的社会网络中，必须关注行动者和非正式规则之间的关系。新制度主义借鉴使用了嵌入的概念，认为制度构造了具体的政治情境，政治行为镶嵌在制度环境内并与之互动。从新制度主义对既有理论的批判中可以发现，它选择性地吸收了旧制度主义和行为主义的局部分析模式。旧制度主义具有历史分析的维度，关注政治制度如何嵌入在社会经济文化的发展中。而行为主义在文本规则之外关注现实的政治行为，以及在行为互动中形成的非正式规则。新制度主义在此基础上提出了个体嵌入在制度环境中的观点，即具体行为并非单纯益最大化的体现，它受到制度环境的影响，必须符合社会正当性的要求。需要指出的是，新制度主义对制度概念的宽泛解释还存在另外一种情形，诸如马奇和奥尔森等社会学制度主义者将角色、策略、组织形式、文化等内容都纳入制度的范畴。(50)这种对制度含义的宽泛界定，模糊了人们对制度与非制度的区分，也为验证行为与制度的互动模式及其功能设置了障碍。最后，关注历史发展过程中的制度非适应性问题。现代西方政治学理论倾向于将政治史视为平衡发展的有效过程，从功能主义的角度解释制度的起源与变迁。行为主义政治学深受物理学的影响，易于将社会力量的冲突解释为实现有效均衡的具