总体规划编制

总体规划编制2

主要内容一、总体规划编制的技术要求和制定程序二、总体规划的编制的内容三、总体规划编制中应关注的重点3

1.1.1总体规划编制的技术要求1.1.1总体规划编制内容的要求

市域城镇体系规划

城市总体规划中心城镇规划总体规划

镇总体规划总体规划编制的技术要求和制定程序4

1.1.1总体规划编制内容的要求·总体规划编制应体现城市规划的基本原则，妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展等。·城市总体规划的期限一般为20年，同时应对城市远景发展的空间布局提出设想。·《城乡规划法》·组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题。·城市总体规划的成果包括规划文本、图纸及附件(规划说明、研究报告和基础资料等）。5

·遵循“城乡规划法”、“土地管理法”、“环境保护法”等相关法规。·涵盖城镇化政策、全国城镇空间结构、交通等重大基础设施布局、生态与环境保护等重要内容。·对省域范围内城镇化政策、城镇空间结构、省域范围内各类城市的规模、不同类别资源的保护、基础设施建设等均有明确要求。·充分考虑城镇化体系规划的指导性要求。·与其他专业规划相协调，如交通、防灾、基础设施。1.1.2总体规划编制的依据1.1.3总体规划涉及的规划范围

总体规划涉及多个层次的规划范围，包括市域、市区、规划区、中心城区和建成区。1.2总体规划的制定程序

1.2.1总体规划编制的组织程序

城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市区分规划。具体工作由城市人民政府城乡规划主管部门承担。1.2.2总体规划编制的工作程序组织前期研究组织编制纲要，提请审查。依据审查意见，组织编制成果，报请审查批准2.总体规划的编制的内容2.1总体规划编制的前期工作2.1.1基础资料的收集与调研

对城市现状基础资料的收集与调研是整个总体规划编制的基础工作。需要通过文访谈、现场踏勘等多种方法，对城市的区域、社会、自然、历史环境展开全面和细致的调研。10

2.1.2总体规划编制的前期研究（1）现行城市总体规划评价（2）战略问题的前瞻性研究

11

2.2总体规划纲要的编制城市总体规划纲要是确定城市总体规划的重大原则的纲领性文件，是编制城市总体规划的依据。

具体内容详见本书第十章12

二、总体规划历史演变（二）计划经济向市场经济转轨阶段

6、“六五”计划（1981-1985年）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划)是继“一五”计划后的一个比较完备的五年计划，“六五”计划编制时间较长，1982年12月全国人大五届五次会议正式批准“六五”计划。在社会主义计划经济框架内，通过缩小指令性计划的范围，逐步扩大指导性计划和市场调节的范围，发挥市场调节的积极作用。7、“七五”计划（1986-1990年）

1985年9月党代会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。根据《建议》，1986年3月将七五计划提交六届人大四次会议审议批准。在一个新的五年计划刚刚起步的时候，国家就制订出了完整的经济和社会发展计划，这在我国社会主义计划经济史上是第一次。在“七五”计划中增加了产业结构、体制改革和精神文明的内容。13

二、总体规划历史演变

（二）计划经济向市场经济转轨阶段

8、“八五”计划（1991-1995年）

“八五”计划在名称上改为“计划纲要”，《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》。进一步增强了计划的战略性、宏观性，在内容上增加了民主法治的内容。在“八五”时期，中国改革开放和现代化建设进入了新的阶段。（三）市场经济体制主导阶段

9、“九五”计划（1996-2000年）

《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》是确立社会主义市场经济体制改革目标后编制的第一个五年计划。“九五”计划提出了实现“两个根本性转变”，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；经济增长方式从粗放型向集约型转变。14

二、总体规划历史演变（三）市场经济体制主导阶段

10、“十五”计划（2001-2005年）是中国进入新世纪的第一个五年计划。“十五”计划减少了实物指标，由“九五”计划的105个减少到了38个，并且取消了产品产量指标；同时增加了反映结构变化的预期指标。（四）发展规划主体阶段

11、“十一五”规划（2006-2010年）

首次将有50年历史的“计划”改为“规划”，在规划的内容和形式上，都呈现出一些新特点。包括在规划定位、指导思想、目标体系、区域发展战略、表现形式等方面，发生了重大变化。15

二、总体规划历史演变（四）发展规划主体阶段

12、“十二五”规划（2011-2015年）

鲜明的特点是坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，围绕主题主线确定政策导向、设置规划目标、明确战略重点。

（五）向“多规合一”转型阶段

13、“十三五”规划（2016-2020年）

在规划性质和功能定位、规划编制方法和程序、规划内容和表现形式等各方面积极探索、大胆创新。16

三、总体规划核心内容一般包括：透彻的环境分析、先进的发展理念、可行的规划目标、明确的建设任务、清晰的空间布局、有效的保障措施。（一）基础条件分析

1、上一个五年规划的实施情况

编制好总体规划，必须全面总结上一个五年总体规划的实施情况，分析主要目标和任务的完成情况。在充分肯定成绩的同时，也要看到经济和社会发展中还存在的突出问题。2、国内外发展形势的判断

一是分析国家或地区经济社会发展阶段和基本特点，二是科学判断和准确把握发展中面临的新情况、新问题，充分利用各种有利条件，把握机遇，迎接挑战，着力解决突出矛盾和问题。17

三、总体规划核心内容（二）总体思路分析

1、指导思想

指导思想，是总体规划的灵魂和核心，也是制定总体规划目标和相关任务举措的基础和依据。从实际出发，提出与时俱进的指导思想，对成功编制总体规划至关重要。

2、发展目标

发展目标一般来讲是战略性、方向性的，如现代化建设三步走战略目标、全面小康社会奋斗目标、消除贫困目标等，都是发展战略的重要组成部分，往往是定性表述，不具体量化，因此也常被称作奋斗目标。18

三、总体规划核心内容（二）总体思路分析

3、主要指标

指标是规划目标的具体化和数量表现形式。指标是公众简明直观地了解规划导向的有效途径，有利于调动各方面积极性，为共同目标而奋斗。特别是要提出一些能检查、可评估的量化指标。做到“四个兼顾”：一是兼顾全面和重点。二是兼顾连续性和阶段性。三是兼顾需要和可能。四是兼顾预期性和约束性。专栏2“十一五”时期经济社会发展的主要指标类别指标2005年2010年年均增长(%)属性经济增长国内生产总值（万亿元）人均国内生产总值（元）18.21398526.1192707.56.6预期性预期性经济结构服务业增加值比重（%）服务业就业比重（%）研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重（%）城镇化率（%）40.331.3

1.34343.335.3

247[3][4]

[0.7][4]预期性预期性

预期性预期性人口资源环境全国总人口（万人）单位国内生产总值能源消耗降低（%）单位工业增加值用水量降低（%）农业灌溉用水有效利用系数工业固体废物综合利用率（%）耕地保有量（亿公顷）主要污染物排放总量减少（%）森林覆盖率（%）130756

0.4555.81.22

18.2136000

0.5601.2

20＜8‰[20][30][0.05][4.2]-0.3[10][1.8]约束性约束性约束性预期性预期性约束性约束性约束性公共服务人民生活国民平均受教育年限（年）城镇基本养老保险覆盖人数（亿人）新型农村合作医疗覆盖率（%）五年城镇新增就业（万人）五年转移农业劳动力（万人）城镇登记失业率（%）城镇居民人均可支配收入（元）农村居民人均纯收入（元）8.51.7423.5

4.210493325592.23>80

5133904150[0.5]5.1>[56.5][4500][4500]

55预期性约束性约束性预期性预期性预期性预期性预期性20

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

总体规划中的主要任务，是规划的主体部分。重点是要围绕国家或地区经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体布局，提出具体的规划任务和要求。——产业转型升级——城乡区域协调

——生态文明建设

——科教文化发展

——创新和加强社会管理

——扩大对外开放

——加快改革攻坚步伐21

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

1、产业转型升级

产业结构调整和优化是一个动态过程，其目标是资源配置最优化和宏观经济效益最大化。——传统产业提长——新兴产业培育——现代服务业发展——海洋经济发展22

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

2、城乡区域协调

我国正处于城镇化和区域一体化快速发展阶段。必须坚持走中国特色新型城镇化道路。充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动、深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。——实施主体功能区战略——推进新型城镇化——统筹城乡发展23

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

3、生态文明建设

生态文明建设，在我国总体规划中的地位日益凸显。党的十八大和十八届三中全会全面深入地部署了建设“美丽中国”，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，以推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。——生态文明建设目标——怎么贯穿各领域——阶段重点和抓手24

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

4、科教文化发展

重点阐述深化科技体制改革、加强知识产权保护和运用、深化教育领域综合改革、推动社会主义文化大发展大繁荣等内容。——完善创新体系、提高自主创新能力的主要目标、重点任务和措施。——教育改革和发展的目标？促进教育公平、统筹城乡教育资源均衡配置、加快现代职业教育体系建设、创新人才培养机制的措施？——推进文化体制机制创新、增强文化软实力、城乡文化资源均衡、促进文化产业发展。25

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

5、创新和加强社会管理着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。——创新社会治理方式。——健全公共安全体系。——完善就业创业和社会保障体系。——形成合理有序的收入分配格局。——积极应对人口老龄化。——深化医药卫生体制改革。26

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

6、扩大对外开放适应经济全球化新形势，推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。——把握国际资本、贸易的变化趋势，提出规划期内更好地利用两个市场、两种资源的主要目标、重点任务。——根据自身的发展基础和比较优势，因地制宜地提出扩大对外开放的发展举措。——高度重视自由贸易区建设及其辐射效应。27

三、总体规划核心内容（三）主要任务分析

7、加快改革攻坚步伐党的十八届三中全会对全面深化改革做出了总体部署和系统谋划，重点是推进六大领域15个方面的改革任务。总体规划中，要以中央的精神为指导，紧密结合本地实际，围绕经济社会转型，布局经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，强化改革的统筹协调和整体推进，确立并推进重点领域和关键环节的改革创新。——省级层面的总体规划，加快推进在全国先行先试的改革试点。——在市县总体规划中，改革的重点应放在经济、社会、管理全面转型方面，构建科学发展的体制机制。28

四、总体规划改革走向（一）改革背景

1、中央有要求

党的十八届三中全会决定提出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”。“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，·········”中央城镇化工作会议上，习近平总书记提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。

2、地方有需求地方规划数量过多、规划内容交叉重复、基础口径不一致、衔接协调机制不畅等问题，导致规划实施效率低下。通过创新规划编制、衔接、审批、实施、修编等机制，有利于提高地方政府服务效能和规划实施效果，有利于规划实施管理高效化，有利于提高政府治理能力。29

四、总体规划改革走向（二）主要问题

1、战略性不强规划期限上，总体规划短城乡规划等规划长，前者难以指导后者。五年规划期限为5年，城乡规划、土地规划、环境功能区划等的期限通常为10-20年，以较短期限的发展规划指导较长期限的城乡等规划，在规划目标、战略任务等方面难以实现。

2、约束性不足

内容上，总体规划偏重目标和任务，空间约束性偏弱。五年规划纲要内容上全面系统，但对空间规模、结构、布局及其管控的指导性、约束性较弱，缺乏刚性。30

四、总体规划改革走向（二）主要问题

3、统领性不够地位上，总体规划缺专门法律，对地方政府来说刚性不足。总体规划没有专门的法律支持，对发展规划的性质、作用、编制要求、内容、深度等没有相应规定，缺乏技术规范。造成发展规划编制本身不够统一规范，也难以对其他规划实现依法统领。审批上，总体规划审批层级低，其它空间规划审批层级高。总体规划是统领性规划，目前由当地人大审议通过。而土地利用规划、城市总体规划等规划由上级政府甚至国务院审批，造成规划审批层级的错位。时序上，总体规划五年一编，但其它规划的编制或修编时间选择，包括任务开始与完成时点、基期、期限等选择，较为混乱。难以与总体规划衔接。31

四、总体规划改革走向（三）基本思路

——“三增强一定位“。通过增强总体规划的法律地位，增强空间约束力和指导内容，增强中长期战略导向，将其定位为规划体系中的顶层规划，强化对其它规划的约束性、引领性。

——”六个统一衔接“。以总体规划为统领，统筹协调其他各个重要规划，逐步实现“多规合一”，逐步实现规划体系有机衔接、空间布局有机衔接、技术标准有机衔接，基础数据统一、信息平台统一、审批管理统一，逐步做到一张蓝图绘到底、一本规划干到底。32

四、总体规划改革走向（三）基本思路

1、规划体系有机衔接

——强化总体规划

——调整空间规划

——整合其它规划33

四、总体规划改革走向（三）基本思路

2、空间布局有机衔接

——总体规划明确区域空间总体格局，是空间布局总纲

——土地利用规划是土地用途具体管治手段，监管土地用途和规模

——城市规划是城镇空间管理手段，明确城镇空间建设方向和布局

——环境功能区划是生态空间和环境准入管治的载体