日本废弃物管理政策的转型

日本废弃物管理政策的转型

一引言随着社会经济的发展和城市化步骤的加快，城市生活垃圾、固体废弃物的大幅增加，日本废弃物管理政策愈来愈引起我国学者的关注，但是研究内容大部分是针对2000年后日本循环型社会废弃物管理政策的探讨，缺少日本大量废弃型社会的废弃物管理政策研究，由此忽略了前后政策之间的因果关系和转变过程。本文从废弃物处理责任、废弃物处理技术等方面，剖析日本大量废弃型社会的废弃物管理制度，导出这种社会与管理体系下出现的各种问题，进而说明日本社会从大量废弃型社会向循环型社会转变的原因及其途径。将1970-1999年界定为日本大量废弃型社会时期，主要基于如下事实：1970年日本“公害国会”通过的“废弃物处理法”，该法除了对“废弃物”进行定义之外，还将废弃物区分为“一般废弃物”与“产业废弃物”，并分别规定地方政府和企业的废弃物处理责任；1970年后，为了达成废弃物减量化目标和环境卫生保护目标，日本大规模地推广和普及焚烧处理技术和填埋场处理技术；2000年是日本循环型社会的“元年”，日本国会通过《循环型社会形成推进基本法》并修订《废弃物处理法》，废弃物的定义、处理责任和处理技术都有了很大的变化。二废弃物处理责任日本《废弃物处理法》将废弃物分为一般废弃物、产业废弃物，并明确规定了国民、企业和政府的废弃物处理责任（排放者责任原则），其中国民责任是国民必须协助国家和地方公共团体开展废弃物减量、正确处理的相关对策措施。具体如下：——生活垃圾的分类处理：可燃烧；不可燃烧；粗大垃圾（电视、冰箱等）；玻璃、塑料瓶。——遵守政府制定的一般废弃物处理计划：把分类的垃圾正确地送到指定垃圾收集点。——一般废弃物的处理责任：各市町村必须制定该区域内一般废弃物的处理计划，并根据该计划在各自区域内不使生活环境受到影响的情况下，对一般废弃物进行收集、搬运以及处理、处置。其中收集、搬运过程一般委托给第三方回收公司①。除此之外，为了减少废弃物的排放量，垃圾有偿化也是各市町村的一项任务。它是根据地区情况由各市町村自定，现行的方法有：计量回收制、定额回收制和超量有偿回收制等。从征收费用的方式，还可分“指定垃圾袋方式”和“粘贴方式”②。——产业废弃物的处理责任：作为一般原则，企业必须自己处理其产业废弃物。具体处理方法有：自家处理方式，该方式必须有主务大臣的认定；委托第三方废弃物处理公司处理方式，这个方式是现行方式中最常用的方式，排放者承担处理成本委托第三方废弃物处理公司处理。除此之外，在产业废弃物处理过程中，为了防止非法丢弃，企业不仅履行排放者责任原则，同时还要遵守和执行产业废弃物管理票④的义务。三废弃物处理技术大量废弃型社会中，废弃物的增加和环境质量的恶化被视为发展的必然结果，废弃物产生不受政策限制，因此废弃物物处理技术主要是围绕处理、处置技术而展开的，这就是所谓的末端处理技术。焚烧和填埋技术是日本大量废弃型社会最有代表性的废弃物处理技术。以1997年为例，全国产业废弃物焚烧设施有4066家；一般废弃物焚烧设施有1641家，居发达国家首位。因此，日本废弃物处理也被称为“焚烧主义”。填埋处置的目的是在不影响生活环境的情况下，适当地贮存废物，利用自然界的代谢功能达到废物的稳定、无害化处置。为达到这个目的，填埋处置的实施方法很重要，需要考虑废物种类、填埋场的位置、地区的气候条件等诸多因素。根据上述目的和实施方法，日本的填埋分为稳定型填埋场、管理型填埋场和隔离型填埋场。——稳定型填埋场：产业废弃物中只接受金属废料、橡胶废料、废塑料、废玻璃、废混凝土和废陶瓷等5种有害物质渗出的危险性较低的废弃物。——管理型填埋场：不能在稳定型填埋场里填埋的产业废弃物，一般废弃物中除了“特别管理一般废弃物”都可在管理型填埋场里填埋。——隔离型填埋场：以“特定固体有害废弃物”⑥及“特别管理一般废弃物”作为填埋对象。四末端处理技术的问题1.财政负担与废弃物问题末端处理技术面临的第一个问题是，垃圾处理成本的不断增加和废弃物排放量的不减量问题。垃圾处理费是日本地方政府的一大财政支出，占卫生费的40%左右，因此清扫费给市町村带来很大的财政负担。图1、图2分别表示1989-1998年的垃圾处理费用和一般废弃物排出量的变化。图1垃圾处理费用的变化资料来源：《循环型社会白书》，2002。图2一般废弃物排出量变化资料来源：《循环型社会白书》，2002。由图1可以看出：1989年到1993年期间，垃圾处理费用（总经费和单位支出额）在不断增加；1994年日本受到泡沫经济崩溃的影响，垃圾处理费用出现下降；但之后垃圾处理费又有所增加或呈现平稳增加状态。由图2显示可以看出，以1993年为界，其前后的一般废弃物排出量就“排出总量”和“单位每人排出量”而言几乎没有大的变化。2.焚烧处理与二恶英问题二恶英问题的出现，暴露出末端处理技术——焚烧处理技术的极限⑥。日本是世界上二恶英排出最多的国家，其中80%的二恶英来自市町村的垃圾焚烧设施，表3是主要发达国家的二恶英排出量的比较。从表3可知，日本的二恶英排出量分别是德国的约12倍，瑞典的约181倍。3.废弃物处理与填埋场问题废弃物处理成本的不断增加和废弃物不减量的矛盾，导致废弃物填埋场严重不足。图3显示了1989年到1998年间日本一般废弃物填埋场的可利用年限与可利用容量的变化情况。1995年后废弃物填埋场可利用年限有明显增加趋势，这是由于废弃物减量化获得成功，最终填埋场使用期限一再延长以及随着最终填埋场的新增使得可利用容量增加的结果。从1998年的情况看，日本全国一般废弃物填埋场的可利用年限为12.4年，首都圈为10.3年。填埋场严重不足的是产业废弃物，1998年的可利用年限为全国平均3.1年，首都圈为0.7年（表4）。4.废弃物处理与非法丢弃问题图4是1993-1998年产业废弃物不法投弃次数和投弃量变化情况的表示。对于投弃量而言，投弃次数急剧上升说明，随着非法投弃防止规制的强化，不法投弃向多频率小径口转移。1997年度不法投弃事件中排放者占51%最多，其次是无许可者12%，有许可者7%。从排放者投弃动机来看，“为了节约处理成本”约占73%，其次是“开始就计划投弃”约18%，“因为处理厂太远”约占4%。这些数据显示，排放者不法投弃的原因在于通过投弃得到经济利益，而其背后的最大原因是日本大量废弃型社会的废弃物不减量特征。图5表示1990-1998年产业废弃物排放量的变化情况，90年代成为日本“失去的10年”，虽然经济不景气但是产业废弃物排放却显得很景气，一直保持高排量不减量。在这种经济不景气废弃物不减量的情况下，企业自己处理其产业废弃物，出现“节约处理成本获取利益”的行为是可以理解的。五采取的措施诸多废弃物问题的突出反映出以末端处理技术为核心的废弃物管理制度的极限。日本政府和学界通过认真分析后逐渐认识到，问题的根本原因在于以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特点的大量废弃型社会的发展模式，因此应逐步建立并推广以再生利用为目的的废弃物管理政策，进而推进生产、消费等社会发展模式的转变（表5）。日本向循环型社会的转变经历了10年的准备过程，这些法律的颁布和修订为日本社会从大量废弃型社会迈向循环型社会奠定了基础。六结论与启示依靠制度、技术支撑的日本废弃物管理体系在短期内推进了大量废弃型社会的发展，但在长期发展过程中，这个管理体系很难维持大量废弃型社会的可持续发展，出现了二恶英、填埋场不足等诸多废弃物问题，暴露出大量废弃型社会的可持续发展的极限。在这种社会经济发展背景下，日本政府以立法和修订法律的方式推进了以再生利用为目标的废弃物管理政策，进而使日本大量废弃型社会在理念与实践上向循环型社会迈进了一步。日本废弃物管理政策对我国有如下启示。1.有偿回收政策的尝试当前，我国在城市固体废弃物管理方面，政府是唯一的责任人，从垃圾的清扫、收集、运输到处理，全部费用和管理工作均由政府包办[1-2]。这种管理方式与日本“大量废弃型社会”的市町村处理责任相近，其结果是排放者（家庭或厂商）生产垃圾的私人边际成本等于零，导致垃圾排放量递增、政府投入垃圾管理的财政支出也不断增加。地方政府为了减轻财政负担，选择了“不法投弃”把垃圾运到城郊裸露堆放、自然填沟或填坑，河流沿岸甚至成了天然垃圾堆放场，而这种不适当处理的后果不仅使环境（大气、水体和土壤）受到污染，周围居民的生活环境和生命健康同样受到不同程度的影响甚至威胁。实施废弃物有偿回收制的效益在于通过价格的激励信号减少废弃物的排放量，从而降低废弃物处理量及最终填埋量，并且节约处理费用，减轻环境承载力，同时亦可为回收活动提供部分费用。研究表明，城市固体废弃物的有偿回收具有减少废弃物排放的效果[3-4]。因此，我国在城市固体废弃物管理政策中可以考虑有偿回收政策的尝试。2.加快资源化处理的进程城市生活垃圾资源化处理的理论依据是循环经济理论。如果不遵循物质运动层次的“循环”规律进行填埋处置，鉴于日本“大量废弃型社会”的填埋处置经验：城市固体废弃物数量急剧增加，造成垃圾填埋场的剩余填埋能力锐减，使日本面临空前的“填埋危机”；填埋方式导致水体污染与土壤污染等二次污染。当前我国城市生活垃圾的主要处置方式是“填埋方式”，占全部垃圾处理的85%[5]。因此，根据日本的经验教训，在当前原生材料价格不断上涨、我国国民经济发展对资源需求不断增加的状况下，我国应该加快对城市生活垃圾的资源化处理进程。在资源化处理过程中应该遵循的事项是：遵循循环经济的抑制产生(Reduce)、再使用(Reuse)、再生利用(Recycle)的“3R”政策和其抑制产生、再使用、再生利用的“优先顺序”；遵循生命周期评价来选择再生利用技术——物质循环和热循环。3.实施垃圾分类排放政策日本国民根据《废弃物处理法》对废弃物分类排放。不同地区的废弃物分类各有不同，有些地区废弃物分类多达20种。全日本约有60%的市镇村废弃物分类在10种以下，40%的市镇村废弃物分类在11种以上[3,6]。研究表明，废弃物分类数每增加1种，废弃物人均日排放量就会减少1%-2%[3]，这证明废弃物分类排放是促进资源化处理的一项重要措施。因此，我国亦应通过补贴或押金返还制度等经济手段鼓励市民进行垃圾分类排放。注释①从事一般废弃物收集或者搬运活动的从业者必须获得其所属辖区市镇村长的批准。但是，专以再生利用为目的从事一般废弃物收集或者搬运的企业及其他环境省令规定的企业不受此限。②“粘贴方式”：用于垃圾袋里装不下的粗大垃圾，不包括电视、冰箱、洗衣机和空调。居民可从附近的银行、邮局申请并购买粘纸。③从事产业废弃物物收集或者搬运活动的从业者必须获得管辖