政治转型的经济成本核算

政治转型的经济成本核算

D082：A1004-8049(2012)11-0001-12修订日期：2012-08-20。20世纪后半叶，民主化“第三波”浪潮席卷全球，“政治领域最显著的进展是出现了从威权体制向民主化转型的普遍趋势”①。然而，我们在看到民主化转型成为一股势不可挡的世界潮流，从一个胜利走向另一个胜利时，也要注意到，人们对新兴民主国家的民主表现感到不满，很多国家的民主转型只是采纳了选举民主的形式，未能满足民主的实质，从而陷入了一个“灰色区域”②，甚至回潮。“在泰国、孟加拉国、萨尔瓦多、洪都拉斯等国，军人的霸道和政治上的恐吓、暴力已经严重破坏了政治民主的质量。在俄罗斯、土耳其、巴西、阿根廷、智利、加纳、南非等国，经济波动、社会不稳定已经相当程度上影响了这些国家的民主。更有甚者，尼日利亚的民主政权被军人推翻，重新回到了军政权时代。”③出现这种情况的原因是多元的，本文意在关注其中一个可能且重要的原因：民主化转型是一次成本巨大的制度变迁，在这个制度变迁过程中，转型成本由谁来承担，以及如何分摊，将直接影响到民主化转型的成功与否，进而影响民主巩固。一、研究检视：民主化转型经济成本的发生模式1.1转型成本：从经济学的视野到政治学的视野转型成本最初是一个经济学的概念，主要用于研究经济转型过程中旧的经济模式退出、新的经济模式建构并替代旧模式所产生的各类成本问题。经济转型理论主要包括以“华盛顿共识”为基础的激进转型流派和以“制度演进主义”为基础的渐进转型流派。前者认为转型应该是大爆炸式的、激进的“休克疗法”，坚信一次性彻底转型是最有效率的，因此忽视了对转型成本的关注与研究。但“休克疗法”的实施却使转型国家付出了很大代价，这些成本总是要由某些人来承担的，这也构成了继续改革的政治约束。④与此同时，渐进转型则采取了“分而治之”的策略来减少事前政治约束，分阶段、分步骤、按次序地清除转型障碍，这就使改革具有了某种可逆性，减少了各利益集团对改革的“事前反对”⑤，其实是一个不断分解和分摊转型成本的过程。由于渐进转型涉及机会比较、试错矫正、成本分摊、损益补偿等问题，转型成本的理性计算就成为20世纪后期学界研究的重要议题。然而，目前对经济转型成本的研究相对较少。据学者文献综述，在国外，穆斯塔克·翰(MushtaqKhan)将转型成本定义为“新制度的创始者为了平衡社会阶级集团的利益而制定政策时所需要承担的政治成本”；路易斯·卡洛斯(LuizCarlos)等以转型(改革)成本为视角，探讨了经济转型达到更加理性的平衡所需要的条件；申章燮(Jang-SuPShin)将经济转型成本引入到制度变迁的绩效评价体系中，通过对亚洲各国经济改革的分析发现，改革初期表现显著的转型经济体在转型中后期常常遇到挫折，被忽视的经济转型成本激增，这说明只有当经济转型的成本远远低于为补偿成本而生成的收益时，经济转型才是有效而合理的制度变迁。在国内，学者在渐进式转型理论的指导下，结合中国经济转型的实践，广泛而深入地分析了经济转型成本的内涵(樊纲、盛洪、徐彬等)、划分(刘世锦、高海燕、樊纲等)及变动特征(伍装、吕炜等)。⑥经济基础决定上层建筑，经济转型的深入发展带动了政治转型和社会转型，对于转型成本的研究也随着“转型”的全面展开而不断引入不同领域。20世纪70年代以来，“转型成本”的概念与分析范式开始从经济学领域向政治学领域引入，“成本—收益”分析范式成为政治“转型成本”研究的重要理论工具。1971年，美国政治学者罗伯特·达尔(RobertAlanDahl)从“压制成本”和“容忍成本”此消彼长的角度解释了民主化转型，他认为，一个国家实现民主转型、促成多元政体出现，同该国统治者对“压制成本”和“容忍成本”的理性“计算”有关。“当预期的压制代价增加时，政府容忍反对势力的可能性就会增加”，“压制的代价超过容忍的代价愈多，形成竞争性政权的机会愈大”。⑦奥唐奈(GuillermoO’Donnell)将这两项指标加以延伸，提出了“官僚威权政体”的“发生模式”，并认为政府对反对者的“压制成本”与“容忍成本”会出现动态变化。当各阶层分享经济成长的果实、政治参与意愿不高时，政府预期对民间社会的压制成本过高，民主体系可能维系。一旦经济发展面临瓶颈，传统的官僚又无力解决，而此时不满的社会阶层高度动员，政府对民间社会容忍所要付出的成本就迅速提高，当容忍成本明显高于压制成本时，以“压制阶级，提升政府能力”为号召的官僚威权政体将会出现。⑧孙代饶同样根据这一理论模型，分析了中国台湾民主转型问题，他认为，蒋经国推行“民主宪政”的政治改革，正是在对“压制成本”和“容忍成本”两方面因素认真“计算”后做出的理性策略选择。⑨1.2对民主化转型经济成本研究的两个向度(1)下降的经济增长自20世纪50年代以来，关于民主和经济增长的研究层出不穷，其研究结论也不一而同。有学者指出，依照亨廷顿(Huntington)、西罗威(Sirowy)和英克尔斯(Inkeles)的定义与分类，过去研究的观点大体可以归集为二者是竞争关系的“矛盾”视角、二者相互促进的“相容”视角以及二者没有确定关系的“怀疑”视角三个方面。⑩其中矛盾视角的基本观点就是民主政治会阻碍经济增长，尤其在民主政治发展的初期，即民主化转型阶段，更会导致经济增长下降。吉亚瓦奇(Giavazzi)和塔贝里尼(Tabellini)认为经济发展与政治民主是有先后次序的：增长在前，民主在后。(11)民主的实现是有条件的，需要社会阶层结构与力量对比、公共机构现代化、社会公众共识度等方面均达到一定程度与水平，否则，民主不仅仅是一种风险，威胁到经济增长，也会使民主制度本身受到伤害，并可能给国家带来灾难，拉美国家的民主失败就是典型案例。民主影响经济发展是分阶段的。1996年，罗伯斯·J.巴罗(Barro)提出经济发展与民主关系的“倒U型”理论。他将初始人均GDP、教育水平、投资率、政府消费支出等作为分析变量，发现民主和人均GDP增长之间存在微弱的负相关，得出结论认为：民主不是经济长期持续增长的必要条件，二者之间存在近似“倒U型”的关系，权利的扩大一开始能够促进经济增长，但民主一旦达到一定水平，权利的继续扩大便会有碍于经济增长。(12)相对于罗伯斯·J.巴罗的“倒U型”理论，有学者提出“U型”理论，阿尔伯托·钟(AlbertoChong)认为，民主化的初期阶段不是促成了经济增长，而是会恶化经济状况，但随着民主规则的确立与巩固，从长远看，民主化的副作用会逐步消失，并开始显现良性作用。(13)民主化的平等分配意识也会成为经济增长的羁绊。埃里奇·威德(Weede)(14)、达龙·阿塞莫格鲁(Acemoglu)和詹姆士·A.罗宾逊(Robinson)(15)、T.佩尔森(Persson)和G.塔贝里尼(Tabellini)(16)、乔塞·塔瓦雷斯(Tavares)和罗曼·瓦奇亚克(Wacziar)(17)等学者认为，民主政治不是一个积累资本的制度设计，而是一个更好地分配财富的制度设计，它迎合社会底层民众(穷人)的经济需求——对于再分配政策具有平等偏好。降低收入不平等性使经济增长呈弱显著性，由此可能会减少资本积累，从而降低经济增长速度，结果民主对经济增长的总影响为“负能量”。(2)上升的经济消耗在民主化转型初期，用于选举的经济成本往往比较大，周勤和黄亦然研究认为，“政治民主制度下的选举活动成为经济增长的‘无谓’消耗，侵蚀了政府行使正常职能的资源”。这是因为，“发展中国家早期的民主制度往往比较脆弱，社会各个阶层通过不同渠道表达其声音和愿望，政治精英和政党为了赢得选举，必须在某种程度上迎合这种声音和愿望，使不发达国家的民主政府难堪重负”。(18)同时，由于民主化转型初期民主制度的不完备，“金钱”往往在民主化转型过程中扮演着特殊的角色。美国政治学者派伊(LucianW.Pye)对东亚民主化转型问题进行了研究，认为民主化过程中以金钱形式出现的成本越来越高，“金钱政治”在日本、韩国产生了“自我矛盾”的效果，在形成新加坡廉洁政府的同时，也阻碍了民主发展。(19)国内学者陶文昭、陈奕平、张立平等研究发现，金钱对政治的影响无所不在，在美国、日本、法国、德国、英国等国家的元首选举中，来源于“硬钱”和“软钱”两个方面的政治献金屡破新高，(20)这种选举不但产生了大量选举成本，更是冲击了民主原则。(21)政治献金导致了民主化转型过程的“腐败”，1988年日本的利库路特贿赂案、韩国的卢泰愚和全斗焕腐败案等都是很好的例证。所以，潘维认为，民主不能治理腐败，甚至是腐败的源泉之一。(22)腐败进而影响经济增长率，韩国市民团体“经济正义市民联合”研究指出，如果韩国不正之风和腐败现象减少到日本的程度，那么经济增长率将会提高1.4—1.5个百分点。二、转型成本的含义与构成民主化转型是一种过程状态的描述，意指由威权体制均衡状态向民主体制均衡状态的过渡与转变，其基本目标方向是实现均衡的民主制度，实质是一场深刻的制度变迁，从成本角度讲，民主化转型的动因之源在于原有制度形态的高成本。唐纳德·夏尔(Share)等人从两个层面分析了威权政体向民主转型的动因：一是权威主义政权内部一些成员想减少来自社会变迁、经济发展过程中的压力和威胁，向往民主或试图回到民主；二是权威主义统治的成本日益增加，这种成本来自三个方面：领导人的不稳定更替、精英阶层内部的团结受到腐蚀、政权的合法性下降。(23)然而，任何的制度变迁和转型又会面临着新的成本，威权政体的高成本并不一定意味着民主化转型。只要转型过程的成本既不高于原有制度形态的运行成本，又不高于转型之后的收益，这种转型就会持续下去。民主化的转型过程必然伴随着威权体制的退出成本和制度转换成本等生产成本、交易成本及外在费用。笔者认为，民主化转型的经济成本就是由威权体制均衡状态向民主体制均衡状态过渡产生的非均衡而造成的交易费用、机会成本和效率损失。2.1交易费用由于逐步意识到“政治活动本身就是一种交易，这些政治交易都可以从合同的角度来考察”(24)，从20世纪80年代开始，经济学意义上的交易费用理论开始被运用来研究政治领域的许多问题。阿维纳什·迪克西特(AvinashK.Dixit)认为，政治过程和经济领域一样都存在交易行为，可以在交易框架中分析政治问题，借助交易成本“这把钥匙”打开政治过程的“黑箱”并检验其内部机制的实际运转情况。(25)交易费用实质上是制度运行的成本，因为在康芒斯(JohnRogersCommous)看来，“交易”活动是“制度”的基本单位，“制度”的实际运转是由无数次“交易”构成的。在政治领域，“信息不对称、机会主义和资产专用性导致了政治交易成本的产生”。(26)而信息成本的存在、决策者用来解释他们所处环境的“主观模型”的局限以及合同实施的不完全，则导致了较高的交易费用。民主化转型的过程是一个从威权体制向民主体制过渡的制度非均衡状态，这个过程中的交易费用相比制度均衡状态的交易费用更为高昂，构成也更为复杂。在这一过程中，实现民主体制或者作为一种政治目标而达成，或者作为一种政治承诺而宣布，但不管以何种形态出现，民主化成为一种“政治合同”而存在。并且，在政治交易中，相当部分的政治合同都是隐性合同，这种隐性合同有时是一种口头承诺，有时甚至只是一种默契。“政治合同的这种特性使得政治合同的制定和实施都会面临巨大的交易费用问题，主要是制定合同时高昂的信息成本、决策成本，以及合同实施的风险。这些交易费用问题(合同问题)都会影响到政治交易以及政治制度的设计。”(27)2.2机会成本机会成本的概念表述了稀缺与选择二者之间的基本关系。汪丁丁从机会成本的角度对制度成本进行了阐述，由于制度是人类社会面对资源稀缺的适应或回应，而在资源稀缺的世界里制度本身也是稀缺的，选择一种制度意味着必须放弃另一种可能的制度，因此，对制度的任何选择都是有机会成本的。(28)所以，在研究民主化转型的经济成本时，按照机会成本来表述从威权体制向民主体制实现制度变迁的含义，也是合理且正确的思路。民主化转型的机会成本如何定义和衡量呢?笔者认为，民主化转型的机会成本就是在放弃的威权体制下从事经济活动而获得经济收益，即经济学里常说的“放弃的收益”。如果在威权体制下从事各项经济活动的总收益为，那么民主化转型的机会成本(C)就是放弃了的总收益Y：民主化转型过程中，在准民主体制或民主体制下的总收益(Z)既有可能大于Y，也有可能小于Y。然而，不管何种情况，一个优良的制度的机会成本终究会是递减的，因为良性制度条件下经济活动产生的激励终究会大于由放弃产生的成本。所以，有些学者研究发现的民主化转型会阻碍经济发展的结论并不能阻止我们对民主体制的追求，从长远来看，民主体制作为一种最不坏的良性体制，必然会对各种经济资源的优化和经济活动的激励起到正面作用，制度选择中机会成本决定了民主制度的比较优势。经济生活中的机会成本有两类：一类是可以用价格或时间来衡量的机会成本；另一类是往往无法用货币、时间或价格衡量的，其放弃的次优选择收益表现为主观效用。而政治市场的无效率决定了民主化转型过程中的机会成本，大部分属于第二类，因为“制度的成本只不过是某个实现了的博弈均衡对每一个参与博弈的主体的主观价值而言的机会成本。而这个机会成本是由他所放弃了的那些经由他个人影响可能实现的博弈均衡的最高主观价值所决定的”(29)。2.3效率损失从物理学意义上来讲，效率的损失源于摩擦；在社会政治领域，摩擦同样也是造成效率损失的原因。在一种制度向另一种制度的转变过程中，摩擦成本尤其高昂，这主要源于以下两个方面：一方面是制度缺失导致摩擦成本。在民主化转型阶段，旧有的威权体制逐步被打破，而新的民主体制尚未完全建立和健全，很多具体制度要么处于青黄不接的过渡阶段，要么处于尚未建立的真空状态，制度的缺失会造成更多的摩擦。另一方面，分歧性的利益表达造成摩擦成本，社会不同利益主体之间存在利益上的分歧，这就具有了摩擦的可能，然而，民主化初期往往会出现利益表达的空前高涨，没有制度化的表达渠道，只会造成更多的利益摩擦。从摩擦成本造成效率损失的意义上讲，民主化转型的经济成本表现在三个方面：①政策制定中的摩擦成本。在民主化转型阶段，拥护和反对民主及其他目标的社会团体、形形色色的政党精英、社会精英等政治势力以各种形式粉墨登场，根据他们对民主化的态度，可以分为两个阵营、四个派别：统治阵营或执政联盟中的保守派(体制维持派)和改革派(体制改革派)、反对势力阵营中的温和派(反对体制稳健派)和激进派(反对体制激进派，也称极端主义者)。这些介入到民主化政治中、由各自政治领袖所发起和领导的派别、势力和团体在目标上既有相同之处，又有矛盾和冲突。(30)他们为了实现各自的政治目标和维护各自的政治利益而进行博弈，从而产生了高昂的摩擦成本，并且这种摩擦会引起巨大的经济损失。(31)②政治选举中的资金消耗。威权体制下领导人的产生或世袭或任命，单从产生方式上来讲，摩擦成本最小。而在民主体制之下，领导人的产生要经过选举，选举需要大量的经费开支。2012年的美国总统大选总花费超60亿美元。这种选举的资金消耗，相比于威权体制下领导人产生的低成本，就构成了民主化转型的经济成本之一。(32)特别是在民主化转型初期，选举体制尚不健全，选举资金的募集、使用等都没有完善的制度规范，资金消耗会比巩固的民主政体下的选举要高。③经济增长率的下降。在前文的综述中，笔者已经描述了有关学者关于民主化转型与经济增长率下降的内在关联，这也可通过新兴民主国家在转型前五年、转型之年和之前两年GDP增长速度来观察。表1梳理了1970—1990年间发生的27个民主化转型案例，从中可以发现，27个国家中，有21个国家在转型之年和之前两年的GDP平均值低于转型之前五年的GDP平均值，所以，“在大多数案例中，转型以前年份的特征是增长下降”(33)。三、公正分摊与民主巩固任何成本都需要得到分摊，在市场经济领域，商品的成本由用户分摊，谁购买谁分摊，谁受益谁分摊。然而，在政治领域，制度转型成本的分摊则复杂得多，这种复杂，一方面缘于制度转型成本的间接性、隐蔽性和难以衡量性；另一方面也缘于成本控制者或政治话语权主导者对成本的不断转嫁。经济学意义上的成本分摊(costallocation)，是指在用户及各类用户间分摊成本，或按照认定发生费用的成本条目分摊成本。政治学意义上的民主化转型的经济成本分摊，意味着在民主化转型过程中社会公众之间、各社会阶层之间、各政治派别之间按照什么样的分配方式承担民主化转型的经济成本。在问题讨论过程中，笔者认同并且按照“经济人”假设的逻辑展开。人是理性的，人们会在约束条件下追求自身利益最大化。作为市场中买者或卖者的经济人，在转变为政治过程中的投票者、纳税人、政治家、官僚时，其基本品性不会发生根本改变，依然会按照“成本—收益”原则精于算计，追求效用和利益最大化。“作为选民个体，他总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案；作为政治家或官员个体，他们在‘政治市场’上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，而把公共利益放在次要地位。”(34)所以，在民主化转型过程中，任何政治派别、社会阶层、团体和个人都极力追求有利于自己的博弈政策和利益，寻求政治利益最大化，而不愿意承担民主化转型的经济成本，甚至会做出向其他派别、阶层、团体和个人转嫁成本的举动。然而，任何资源和利益总是稀缺和有限的，各政治派别、社会阶层、团体和个人对利益的争夺、保持甚至转嫁，会成为民主化转型过程中政治冲突(甚至社会冲突)的导火索，这又会阻碍民主化的进程，影响民主巩固。3.1民主化转型经济成本分摊涉及“转型正义”难题，民主化转型经济成本的公正分摊是民主巩固的必要条件制度转型的成功与否，不仅在于是否取得预期的收益，还在于转型成本能否合理、有效地分摊，这涉及两个关键性难题：“转型正义”和“转型效率”。民主化转型经济成本分摊的公正性实质是“转型正义”的问题，(35)任何一个新兴民主国家都面临着“转型正义”难题。“对当前的新兴民主政体来说，在实现民主转型后，最需要的无疑是巩固民主转型的成果，处理好追求转型正义与深化民主的关系，进一步完善民主制度，才是新政权在追究旧政权责任的同时更应该面对的主要任务。”(36)民主化转型经济成本分摊的公正性，体现在三个方面：第一，损益相关。成本分摊要与收益分享相一致。在民主化转型过程中，哪个政治派别、社会阶层或团体获得了政治收益(执政地位、议席分配、政策倾斜等)，就要承担与收益相一致的成本比例。损益相关的衡量，可用=(转型收益—转型损失)来表示，若＞0，则在转型中获取收益大于损失；若＜0，则在转型中遭受损失大于收益，这两种情况都是分摊不公正的体现。越趋近于0，表明分摊越公正。第二，损失补偿。民主化转型过程中谁的利益受到了损失，谁就应该在成本分摊上享受补偿，这种补偿可以是利益分配的倾斜，也可以是成本分摊量的减少。损失补偿的衡量可用=(转型补偿—转型损失)来表示，若＞0，则表明补偿到位；若＜0，则表明补不抵损，说明分摊了过多的转型成本；若=0，表明补损相当。第三，比例公正。由于在民主化转型过程中各利益相关方在承受能力、转型贡献等方面存在差异，其经济成本的分摊不能简单均摊，而要确定合理的分摊比例，既要对各政治派别、社会阶层、团体和社会公众起到使其积极参与民主化转型的激励作用，也要对相对弱势者起到保护作用，否则，“超过一定的限度，要么难以真正摊销成本，要么引起新的社会冲突……对不同的主体而言，转型成本级差过大容易产生巨大的心理反差，导致‘社会断裂’，引发社会矛盾”。(37)转型成本级差可用=表示，其中，分别表示任何两个不同的社会群体在民主化转型中的贡献、收益、补偿等要素之和与分摊成本的比，若=0，则表明民主化转型经济成本在各群体之间的分摊公正，＞0或＜0，都预示着群体之间的分摊不公正。综上，民主化转型经济成本分摊的公正性F则可表示如下：3.2民主化转型经济成本分摊不公正会导致“政治冷漠”和“政治抗争”两种后果，不利于民主巩固，甚至会导致“民主回潮”民主化转型经济成本的公正性分摊难度很大，因为任何一个社会、一种政治制度下，都不会实现绝对公正，公正性分摊是一个相对的概念表达。但这并不意味着民主化转型的经济成本在社会各利益相关方中分摊不均是可以接受的。如果分摊不均，各利益相关方在不顺畅的表达渠道下或者会选择远离政治参与，或者会通过政治抗争的方式维护自身利益，进而造成民主化转型期的动荡与回潮，不利于民主巩固。亨廷顿认为，平等对政治参与更为重要，更高水平的社会经济平等，促进更高水平的政治参与。一定程度上，社会经济平等比社会经济发展更能影响公民的政治参与。就整个国家来说，经济平等与政治民主之间存在着广泛的联系，即使在经济发展程度保持不变的情况下，这种联系通常也会存在。(38)罗伯特·A.达尔(RobertA.Dahl)分析了“政治冷漠”的六种原因，其中，从政治介入中得到的报酬价值较其他活动得到的报酬低，是一个重要原因。然而，从现实中不难发现，在政治社会转型时期，尤其是民主化转型时期，持政治冷漠态度的多是社会弱势群体，他们无力表达利益诉求，只能选择沉默和回避。因为“社会地位是影响政治参与的重要因素之一，社会经济地位越高，政治参与越积极，弱势群体和边缘化群体政治参与率就低。”(39)政治参与不仅是政治民主的体现，也能促进政治民主的发展，政治冷漠则会阻碍民主的发展。民主化转型经济成本的不公正，也会给承受不公的群体带来“相对剥夺感”(40)。莫顿(R.K.Merton)认为，这种感觉会产生消极情绪，可以表现为愤怒、怨恨或不满，引起集体的暴力行动，甚至革命。抗争政治与民主转型存在着内在关联，作为民主转型理论的重要范式之一，抗争政治被看成是民主转型的一种重要路径。蒂利(Tilly)对民主化和抗争之间的互动十分乐观，他认为，民主来自民众的抗争，并且他还动员和重塑民众的抗争。(41)然而，蒂利同时也指出，抗争政治对民主化的催化是有条件的，社会抗争能够推动民主化需要四个条件：潜在政治参与者的人数增长及联系增进，潜在政治参与者在资源和关系上的平等化，公共政治不受既有社会不平等的影响以及信任网络与公共政治结为一体。(42)但是，通过对新兴民主国家(如韩国、菲律宾、泰国等)民主化转型的考察，我们发现很多国家在民主化转型的阶段，往往是阶层不平等、社会不平等较为严重的时期，社会公众之间、社会各阶层之间、民众与政府之