提升我国政府审计独立性的路径选择

提升我国政府审计独立性的路径选择

一、政府审计独立性弱化的主要方面我国是人民当家做主的国家，人民是国家的主人，通过人民代表大会委托政府来管理国家。审计署为我国最高国家审计机关，隶属于国务院，对国务院负责并报告工作。同时，审计署也作为人大对预算执行及其他财政收支审计的实质性介入和监督组织对政府实施监督。地方各级国家审计机构实行本级政府与上一级国家审计机构的双重管理体制，即业务上接受上级审计机关的领导，行政归属则隶属于地方政府。虽然我国宪法规定政府审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但审计工作的开展还要依赖于各级政府的重视程度。就我国现行的行政型审计体制而言，各级审计机关作为同级政府的一个行政职能部门，其实施的审计过程，形式上和实质上均已成为政府委托审计，即政府委托审计机关审计政府，审计机关要将审计结果首先报告政府，在征求政府意见后，才能提交人大审议或对外披露，这相当于政府“自己审自己”。我国的政府审计是“为政府”的审计，已在体制和制度上成为政府的内部审计，人大对政府履行受托责任的监督变成了政府的内部监督。此外，地方各级政府审计机关仅限于业务上接受上级审计机关的领导，而人事任免及经费预算等仍然依赖于同级地方政府，审计机构履行职责所必需的各项经费，列入同级财政预算，由本级人民政府予以保证。因此当审计涉及到同级政府或地方利益时，审计机构往往面临独立性不强、权威性不高的尴尬局面，陷入“进退维谷”的境地。二、政府审计独立性弱化的成因剖析虽然我国政府审计的独立性不强，但对其独立性的认知一定要结合当时政治、经济环境下审计监督的主要目的进行具体分析。现行审计体制建立于改革开放初期，从当时的国情出发，政府审计的主要职能就是要配合政府维护经济秩序和监督国有企业，审计监督的意义就在于增强政府行政管理的绩效，保障政府经济工作目标的实现。为此，政府审计机构的设置与工作方式就必须适合政府管理模式，依照行政管理体制来设置，而把审计机关设立在政府系统内部能够更好地配合政府工作，对于政府加强经济监管来讲十分有利。因为它有利于政府通过审计机构来加强对宏观经济的调控；有利于加强对重点行业、重点企业及重点资金的监控，促进政府工作目标的贯砌落实。当时的行政型审计体制是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的经济监管需求的，审计监督能够很好地配合政府工作，独立性缺乏的不利影响则相对有限。但是，随着改革开放和社会主义民主法制建设的深入发展，预算法及审计法的颁布实施，人大逐渐加强了对预算执行及其他财政收支的监督力度，审计机关每年就预算执行及其他财政收支情况向人大常委会提交审计工作报告，审计机构要更多地服务于广大纳税人，服务于人民。而人大作为审计委托人负有代表人民对政府预算执行及其他财政收支进行监督的义务，审计监督的意义较以往仅仅满足于政府加强对经济运行的监管来讲变得更加多元化了。如果审计体制不能实现对政府受托责任履行的有效监督，不能充分满足最广大人民对于当前政府履行受托责任的审计需求，那么审计独立性缺乏的问题将会变得更加突出。三、改革审计体制，提升政府审计独立性的建议（一）借鉴“立法型”审计模式，强化人大预算监督职能立法型审计体制是一种被英国、美国、加拿大、澳大利亚、奥地利等50多个国家采用的政府审计模式。在这一模式下，最高审计机关隶属于立法机关，审计机关依据法律授予的权力独立行使审计权，直接对议会负责并报告工作；审计总署与地方审计机关相互独立，无业务及行政上的领导关系，最高国家审计机关仅对联邦政府资金或牵涉到使用联邦政府资金的项目及活动进行审计，州政府资金的审计由各州审计机关负责实施。立法型审计体制的制度安排在提升政府审计独立性，增强审计报告的全面性、客观性和公正性上发挥了明显的制度优势。但由于我国的政治体制与西方的三权分立制度有着本质区别，推行立法型审计模式需要一系列与之相适应的立法改革，而改革的牵涉面广、难度大，不可能一蹴而就。此外，推行立法型审计模式是否适合我国的国情，能否对我国的社会主义民主法制建设及市场经济发展起到“保驾护航”的作用还值得进一步研究。且我国目前的行政型审计模式对配合政府抓好经济工作，维护经济秩序，保证经济的健康发展仍然发挥着重要作用。政府审计体制改革要在发挥其优势的基础上革除其弊端。因此，根据我国的具体国情，借鉴立法型审计体制的设计理念，对人大在预算监督的机构、技术和人员等方面进行调整，在人大财经委或预算工作委员会下增加预算和审计方面的专业人员设立审计委员会，或者在预算工委或财经工委下成立预算监督处，增加审计方面的力量，逐步向专业化职能化的审计机构过渡。预算监督处或审计委员会的主要职责是：负责人大与审计署之间的联系与协调；传达和执行人大关于预算审计工作的指示；参与或监督审计机构的预算审计工作；发现问题直接向财经委或预算工作委员会报告；负责人大对预算审计规范的制定与检验；对审计机关向人大提供的审计报告的全面性、公允性、真实性进行评估；向人大财经委和人大常委会等相关部门就预算和预算审计问题提供技术支持或顾问咨询。通过在财经委或预算委下设立审计委员会或预算监督处，能够在一定程度上增强审计机构的独立性，强化人大对政府的预算执行及其他财政收支的监督职能，从而真正体现政府审计对国家财权的受托运用者，即预算收支及其他财政收支的实际管理者或执行者——政府履行受托责任的监督。此外，在现行体制下实行交叉审计也是一种很好的制度安排，它可以在更好地保证审计独立性的同时，提升审计的质量。但交叉审计并不能从根本上解决政府审计独立性弱化的问题。（二）推行“人大——政府双导向”审计体制政府审计的职责是审计政府，为人民服务。我国的政府审计就是处理好人民（人民代表大会为人民行使当家做主权力的表现形式）和政府之间的委托代理关系，以及政府和政府职能机构（各部委、一行三会或下属企事业组织等）之间的委托代理关系。而“人大——政府双导向”的审计体制能够与当前的政治体制和经济体制相适应，并处理好上述两个关系。在上述审计委员会、预算监督处渐进改革铺垫成熟之后，可不失时机地推进“人大——政府双导向”审计体制改革。“人大——政府双导向”的审计体制是指，为强化人大的预算监督和审计独立性，同时又继续发扬审计监督在维护政府经济监管职能中的优势和作用，在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计序列。即人大所属的审计序列（人大主导的审计体系）主要从事预算审计、财政收支审计、国债专项资金审计、高校教育经费、扶贫、救灾等专项资金审计以及重点行业国有控股企业、大型国有企业和国家重大投资项目审计、项目评估和分析等工作，并逐渐拓展到以“3E”(Economic,Efficient,Effective)审计为主的领域，更加注重开展投资、管理评价和政策评估，并随时为人大面临的各种行政系统施政方面的复杂问题提供研究报告，直接向人大负责并报告工作，成为国家最高审计机构。政府所属的审计组织（政府主导的审计体系，隶属于政策序列）主要承担预算、其他财政收支、国家重大投资项目审计等投资、管理评价和政策评估以外的为政府工作服务的各项内部审计工作，同目前的审计署性质一样，属于政府序列内专门从事审计监督工作的内部审计部门。人大所属的审计序列以人大对政府的审计需求为导向，直接隶属于人大，独立于受托责任人——政府，解决了政府既是政府审计机构的领导者，又是政府审计机构的监督对象的双重不相容身份问题，保证了政府审计的权威性和独立性。而政府主导的审计序列能够为政府更好地完成各项既定工作目标提供有效的内部监督和支持，提高政府的行政绩效，保证各项工作目标的贯彻和落实。实施“人大——政府”双导向的审计体制，能够进一步厘清人大与政府各自对审计监督的需求，在组织机构、审计范围、审计独立性和权威性上按照审计服务对象进行划分，改变目前由同一主体提供两类不同性质审计服务的状况，使政府审计独立于政府内部审计，提高政府审计的※独立性，进一步明确政府审计审计政府的职责，从而彻底摆脱政府审计独立性不强、权威性不高、“内外兼职”的尴尬窘境，为更好地发挥审计对经济发展的保障、支持作用提供良好的制度基础。“人大——政府双导向”的审计体制能够在克服现行体制的弊端，保持预算及其他财政收支审计独立性的同时，又不会对政府经济监管造成太大的影响，并且，改革采用的是渐进方式，是在人大对预算及其他财政收支逐渐加强监督的基础上完成的，实现途径比较稳妥和有序。再者，人大和政府分设的审计机构，可依托现有政府审计体系的资源优势，按照不同的审计业务划分，对现有资源（涉及组织、人员、费用等）进行分拆、重构，以尽可能减少改革成本。（三）改进预算编报制度，增强审计独立性当前我国各级政府审计机关的经费由同级财政部门予以拨付。作为监督部门的审计机关，其行政及业务经费却来自于被监督部门，审计工作将不可避免地受到制约。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计职责，从体制上摒除政府对审计机关的“牵制”关系，切实解决审计机构履职所需的各项费用，借鉴发达国家的通行做法，逐步改革我国的审计经费预算编报制度。即人大系统内的审计机构其行政及业务费用纳入人大预算，由各级审计机关根据年度工作计划所需的各项费用，如行政事业类支出、公用经费支出、固定资产更新改造支出及人员经费支出等编制预算草案，并逐级审核上报，经由预算委或财经委审核后报全国人民代表大会审议，批准后纳入各级人大机关预算，政府系统内部的审计机构其各项经费则在同级政府部门预算中予以列支。政府审计机构作为人民代表大会代表人民对政府履行受托责任进行监督的执行机构，必须保持应有的独立性，才能充分发挥对政府预算执行及其他财政收支的有效监督作用，向人大履行审计及报告