日本信息通信政策研究及其对中国的启示(Ⅱ)

日本信息通信政策研究及其对中国的启示(Ⅱ)

G359：A1007-7634(2009)04-0635-061引言建立在信息通信技术基础上的信息通信产业已经成为国民经济中的重要产业，也是信息产业中发展最快、规模最大的主要产业。但业内人士对ICT的理解并不统一。因此对信息通信政策的理解目前也不统一，在查询的英文文献中，多以“informationandcommunicationpolicy”来表述这类政策体系，同时在日文文献中也经常是以“信息通信政策”的字眼出现。本文所关注的信息通信政策，主要是指政党或政府机构在电信、邮政、广播、电视、互联网以及无线通信服务等领域制定的策略原则和行为准则。日本的信息通信产业发展及其政策制定一直是亚洲国家的先行者。从20世纪50年代开始，日本的信息通信政策经历了形成、发展、调整和转型四个时期的变迁[1]。国内对日本信息通信产业政策的研究早在20世纪80年代就出现了——尹延钊在《全球科技经济瞭望》1987年第2期上发表了“日本电气通信产业的发展现状和发展政策”一文，进入21世纪后也有一些研究成果[2-5]，但都缺乏对日本信息通信政策的深入评价和借鉴的研究，仅限于一般性的介绍。中国是世界信息通信市场增长速度最快的国家之一，但信息通信政策的制定却相对落后，例如酝酿了20多年的《电信法》至今仍然没有出台。作为一衣带水的邻邦，研究日本信息通信政策的实施效果，给出客观评价，并分析中国信息通信政策制定和实施环境，探讨其借鉴日本成功经验的可行性，从而为中国信息通信政策的制定提供可资借鉴的参考，无疑具有重要的现实意义。2日本信息通信政策的特点及评价2.1日本信息通信政策的特点从日本信息通信政策的变迁过程中，我们可以发现其最大特点在于日本政府能够根据国情特点，采用国家干预模式，在不同的阶段采用不同的政策刺激和引导信息通信产业的研究和开发，发挥市场机制的调节作用，激活企业活力，优化产业结构，改善内部环境。这种模式采取的政策具有专指性、实用性、功利性，它们直接干预了信息通信产业的资源配置、投资、分配、发展步骤、人才培养、金融、立法等。具体来说日本信息通信政策产业的特点表现在以下几个方面。(1)政策的制定原则比较实事求是，切实可行。我们注意到日本在信息通信产业的不断发展和产业结构的不断升级过程中，其产业政策的方向也是在不断地进行着调整。从20世纪50年代开始到90年代的四十年间，日本信息通信政策经历着以电子计算机为重心的电子信息产业，到以数据库为重心的信息服务产业，再到以因特网为重心的网络产业为主线的演化发展过程。从政策措施的内容来看，日本信息通信政策也是从50、60年代的直接介入调控为主的方式，转向到80、90年代的间接干预、促进竞争的政策，日本电信政策的演变过程就是最好的例证。因此日本信息通信政策的制定的基本原则是以本国的经济发展水平、科技发展水平及世界经济现状和发展趋势为依据。(2)政策的制定过程力求科学化、民主化。信息通信政策和其它的政策一样，要想达到很好的贯彻，就必须得到社会各界的普遍认同，为了得到社会各界的普遍认同，就必须实施政策制定过程的科学化和民主化。一般情况下，在日本一个政策的出台要经过研究分析、方案拟定、方案选择、论证咨询到实施等十几个步骤。这一过程充分聆听来自不同阶层、不同部门(主要是产业界和学术界)的各个方面的意见，最后由政府和相关部门制定具体的实施计划，进行实施。尤其值得一提的是日本普遍采用的审议会制度。在日本信息通信政策形成过程中，各种审议会制度、各种民间中介组织所起的作用不可低估。这些机构组织上由各级行政长官为首开展运营，具备一定的独立性，通常以咨询的方式为各级政府机构就一般的政策问题进行答询，确定长期的研究目标，可以被动或主动地提出各种发展战略和政策意见。这种“产、官、学”合作机制下制定的政策可以保证在政府换届时不会影响原定政策的执行，政策呈现出较好的稳定性和连续性。(3)政策的实施依托各级组织机构为保障。信息通信产业离不开国家制定的标准来统一协调，因此需要特定的组织机构来制定相应政策，协调产业发展。日本政府为促进信息通信产业发展，除了国家层次的由所有内阁成员参加的首相官邸IT战略本部、经济产业省、总务省和文部科学省行使相应的职能外，为促进技术产业化，还成立了众多的半官方行业组织，例如：日本信息处理振兴事业协会(IPA)、日本信息服务产业协会(JISA)、日本数据处理协会(JDPA)、电子信息技术产业协会(JEITA)、日本信息处理开发协会(JIPDEC)等等。这些行业组织都具有明确的目标和职责，作为政府和企业间联系的中间机构沟通了政府与企业之间的联系，为企业提供技术咨询和研究成果，资助民间企业研发信息通信技术。这种体制不仅可以使政府、企业、研发机构之间互动充分，产、官、学结合的非常好，而且可以保证企业在执行制定出的政策过程中很容易找到自身的落脚点，避免政府“闭门造车”的窘迫。(4)政策的形式采用立法先行的模式。日本发展信息通信产业的政策措施大多以法律的形式出现，近年来更是上升到国家战略的高度。从1957年的《振兴电子工业临时措施法》到2000年的《信息技术基本法》，几乎所有的政策的制定和实施最终都落实到法律上。表1即为日本颁布的信息通信领域法律法规的统计数据。因此建立、健全信息通信产业发展的法律体系是该产业快速、持续、有序、健康发展的根本保障。表1信息通信领域法律法规的数量统计领域有线通信无线通信电气通信广播电视IT社会建设其他数量63842143018数据来源：日本总务省网站，http://www.soumu.go.jp/menu_04/s_hourei/joho.html2.2日本信息通信政策的评价日本对信息通信行业的管制总体上来说就是行政管理式的自由竞争，其政策内容丰富，体系完整，措施配套，涉及行业的各个方面，比较具有代表性，在信息通信政策实践中有很多值得我们借鉴的地方。但由于影响政策及其效果的原因很多，因此对日本信息通信政策进行总体评价是一件较为困难的事。按照日本政府2002年4月实施的《关于行政机关实施政策评价的法律》(简称《评价法》)，对政策进行评价主要从必要性、效率性和有效性、公平性等视角进行。我们也尝试从这些方面对日本的信息通信政策进行简要的评价。(1)从政策的必要性来看，日本的信息通信产业最早是由政府直接管理，后来逐渐实行企业化改革。在产业发展的各个阶段，日本政府都出台了相应的管制政策，对规范信息通信市场、协调各种主体之间的利益关系、提高信息通信服务质量都起到了关键性作用，因此必要性方面是不言而喻的。可以想象，日本政府如果没有针对市场发展制定必要的政策，现在的日本信息通信业将继续处在垄断、无序和效率低下、发展缓慢的境地。(2)从政策的效率性来看，日本的信息通信政策对环境变化的快速反应和适应性是很强的，政策制定的效率较高，其实施上虽然在第一次电信改革时出现了失败，但日本政府对信息通信政策进行了适时的重新调整。日本《电信事业法》在1985年实施之后，为适应信息通信行业的快速发展和出现的新情况、新问题，历经多次修改，反映了政府对政策效率的高度关注。信息通信政策内容和政策体系也相应做出了快速的调整和完善。(3)从政策的有效性来看，日本的信息通信政策进入21世纪以来，不断发挥着其协调和管制作用，在政策制定上有重点、有针对性，政策制定不仅关注政策本身，还关注与此相关的诸多方面，比如管制机构、政策作用对象、市场的变化等。日本信息通信行业近年来的高速发展充分说明了政策的实施效果。(4)从政策的公平性来看，日本信息通信政策学习美国的经验，采用的是非对称性管制，对于早期由于政府直接经营管理造成的某些信息通信企业的自然垄断，日本政府的管制政策在制定和实施的过程中有针对性地对这些垄断企业采取了一系列有效举措，并采用行政手段扶持和鼓励小型企业和新兴企业的发展，有效地促进了市场竞争，也保证了信息通信政策对不同作用对象的相对公平性。此外，日本政府实施电信普遍服务政策并取得巨大收获，保证了全体国民使用信息通信技术和服务的公平性。但是，日本信息通信政策也存在着不可克服的缺陷。首先从政策形成机制来看，长期以来日本就存在不同于欧美资本主义各国的政策形成体系，即“政、官、财”铁三角协调政策制定机制。所谓的“政、官、财”分别是指日本的政治家、高级行政人员、财界巨头三股势力，它实行的是一种政府官僚主导，企业间协作，官商合作的市场经济发展模式。这种政府主导的经济发展模式既有着官商合作共同促进产业发展的优势，同时又容易形成政、商、官相勾结的“金钱政治”。其次从政策执行机制来看，日本信息通信政策主要是由总务省和经济产业省制定，这两个政府部门都是2001年1月日本政府机构改革后新成立的。由于历史原因，总务省和经济产业省从各自部门利益出发，围绕着通信、家用电器的产业政策，甚至各自所应管辖的范围等议题纷争不断。这种条块分割的格局，造成了日本信息通信政策政出多门的局面，一定程度上影响了政策实施的效果。总体而言，就日本信息通信行业的发展背景和发展状况整体而言，其政策制定和实施还是相当成功的。3我国借鉴日本信息通信政策成功经验的可行性分析我国正处于工业化尚未完成、信息化刚刚起步的历史阶段，进入信息化发展的过程很可能比较漫长，信息通信政策的制定有必要借鉴和引进发达国家的成熟理论和具体做法，从实际出发，突出我国的特点和优势。由于我国在经济和科技发展战略上一直采取追赶型策略，儒家文化传统和人均资源的相对贫乏与日本具有相似的经济发展基础，我国产业政策的实施手段中运用最多、最频繁的是直接管制手段，所以与强调自由化、市场化发展信息通信产业政策的美国相比，日本的信息通信政策更适合于我国发展信息通信产业时作参考。不可否认在信息化建设方面，日本已经进入了一个高级阶段，而我国还处在初级发展阶段，我国与日本存在一定的差距。我国的国情与日本有所不同，我国的信息通信政策模式不能完全照搬日本的模式，政策选择路径也不可能相同，但却可以借鉴日本信息通信政策发展的政策轨迹，吸取其经验，避免其失误。3.1政策主体的相似性目前，日本信息通信政策直接的制定主体是政府主管部门，也就是总务省和经济产业省。中央政府部门掌握着相当多的自由裁量权利，而且可以影响各种审议会做出符合政府意愿的公共选择。包括中国在内的具有集权政治历史的亚洲国家，政府有能力积聚企业，克服自由经济下企业资源分散、资金短缺、眼光短浅、低水平内部竞争等劣势，发挥群体作战的优势，只要判断正确，就有能力集中资源重点突破。而从日本经济政策角度看，政策干预强劲，但又并未完全剥夺企业界的自主权。一方面，通过政府干预弥补供给不足、无力自主发展的市场缺陷，保障了资源的有效分配和利用；与此同时，又对企业界施行了较为有效的管理，降低了自由竞争的无序性。我国虽然正在快速向市场经济转型，但长期实行计划经济后在中央集权性的决策和政策的贯彻执行方面，已经积累了相当多的历史经验，所以中日两国首先在政策制定主体上并无本质的差异。3.2政策手段的适用性为达到一定的政策目标，选择政策手段时要有针对性。由于政策的多层次性和政策目标的多样性，政策手段应该是多种多样的。日本为发展信息通信产业采用了从财政手段到行政指导的各种政策手段，中国都可以有选择地使用日本所运用过的政策手段。实际上，当前中国为发展信息通信产业所运用的财政、金融、贸易等政策手段和日本的政策是非常接近的，尤其是放松管制和促进竞争的政策在中国也是适用的。因为一国经济的发展水平，市场调节作用的强弱，以及市场竞争原理能否得以贯彻都会直接影响到信息通信产业的活力。采取促进自由竞争或进行管制往往是制定信息通信产业政策的两种基本取向，而由于部分信息通信产业带有天然垄断的特征，如果政府不采取一定程度的促进竞争政策，往往会带来该产业整体的低效率，损害宏观经济增长。3.3政策对象的相透性从政策所作用的对象上来看，产业政策所作用的对象是特定产业，这不同于将整个经济作为政策对象的经济政策。纵观过去几十年日本经济的发展历程，其独特的产业政策在产业结构转换过程中发挥了不可估量的作用是举世公认的。信息通信产业政策是针对该产业发挥作用的，它并不把一切商品的生产、分配、流通和消费的整个结构作为调整对象。但信息通信产业政策不得不重视产业结构的转变，日本过去的政策从产业保护到自由化，从产业结构的调整到支援创造性技术开发政策，以此来推动产业结构的转变。在信息通信产业上，我国采取的政策所作用的对象与日本非常相近，中、日之间在产业政策所作用的对象上不存在较大的差异。在学习借鉴国际经验方面，我们不但要借鉴日本过去的相关政策，还要借鉴日本政策调整与变化轨迹以及在推动竞争等方面的成功经验。3.4政策实施的时效性电信、邮政、广电、网络等行业，既是信息通信产业的核心领域，又是影响国家经济安全、政治安全乃至文化安全的敏感领域。由于历史原因，我国信息通信产业被多重分割和交替经营，分属不同的行政管理部门管理，导致市场的准入条件既不规范，也不明确。世界信息通信产业经历了从垄断到竞争的改革历程，打破垄断、放松管制、自由化和民营化已成为信息通信产业改革的大趋势，因此对信息通信产业的管制也逐渐向消除行业界限、实行间接管理的方向发展。随着我国政府组织结构和运行机制改革的深入，大部门体制改革的步伐逐渐加快，这涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等等问题。因此这种时代背景为我国信息通信政策的实施提供了历史性的机遇。综上所述，紧随世界信息通信政策的发展潮流，借鉴日本信息通信政策的成功经验，为制定、完善适合我国国情的信息通信政策提供决策参考是完全可行的。4日本信息通信政策实践对我国的启示4.1加快相关法律法规的出台信息通信政策的最高层次是国家法律，作为国家利益充分体现的国家法律可以充分保障信息通信产业健康有序的发展。日本发展信息通信产业的政策措施最终几乎都落实到法律上，这是日本信息通信产业能够位居世界前茅的重要经验之一。据统计，日本在信息通信领域颁布的法律法规仅总务省所管的就达148部之多。目前我国管制电信和广电行业的法规仅有《电信条例》和《广播电视条例》，两个条例都是行业主管部门的行业立法，由于根植于传统行业分立管理的认识之上，两个条例都具有明显的行业或部门保护特色。我国的《电信法》作为唯一一部国家法律从1980年酝酿起草至今已过去27年，虽然经过多次修改在2004年将《电信法》草案提交国务院审议，也列入了人大常委会立法计划，但至今仍未见《电信法》出台。我国在互联网络管理方面虽然已经出台了一系列的政策法规，但是由于该领域的快速发展和网络环境的迅速变化，现有的法规越来越显得不完善。可以说我国在信息通信领域到目前为止还没有一部国家法律，这与信息通信产业的现状和地位是很不相称的。因此加快信息通信相关法律法规的出台，既是我国建设法治社会的根本需求，也是我国发展信息通信产业的客观要求。4.2整合信息通信政策管理机构，协调政策体系日本认为发展IT国家战略的关键是通信领域的改革，因此将主管通信的部门——邮政省、自治省、总务厅合并成立了一个大部门即现在的“总务省”，电信局、广播电视行政局、通信政策局一直被称为原邮政省的电信三大局，改革后被汇总为总务省的两个局。负责对通信事业进行规范监督的电信局更名为“综合通信基础局”，负责广播电视行政局、振兴通信事业及预测信息社会发展的通信政策局两局合并为“信息通信政策局”。实际上其他先进国家在整合信息通信政策管理机构和协调整体体系方面也有过很多成功尝试，比如英国政府就重组了通信和广播管理管制机构，将电信管制局(OFFEL)独立电视委员会(ITC)、广播管制局(RA)、广播标准委员会(BSC)和无线通信管制局(RCA)5家机构的职能重新加以整合，合并成立通信管制局(OFCOM)[6]。经过整合后的信息通信政策主管部门适应了世界信息通信技术的发展形势，更加满足信息通信政策制定和实施的需求。日本总务省在2007年下半年公布了关于通信、广播电视法案研究会的中间报告，准备将现行的有关通信和广播、电视的《广播法》、《电信事业法》和《NTT法》等九种法规统合到新的信息通信法案中去，制订新法案的基本理念是建立适应数字化、IP技术的信息通信法制体系[7]。面对“三网融合”的发展趋势和国外政府管制的经验，我国分立的管制体制急需向融合独立的管制体制转变。从1998年3月中国的电子工业部和邮电部合并为信息产业部，再到2008年3月工业和信息化部的成立，总体来看新的管理体制向适应国民经济信息化、“三网融合”的要求方向迈进，但仍然存在网络的协调管理问题未解决好，并未彻底打破部门利益的束缚，监管透明度方面亦有问题。因此未来我国信息通信政策的管理机构应该是能够面向电信、邮政、广播、电视、互联网以及无线通信服务等领域的全方位的政策制定者，这样才能有利于协调信息通信政策的框架体系。4.3适应信息通信技术发展，修正政策内容随着信息通信技术的迅猛发展，信息通信领域新产品和新服务形式的出现更加日新月异，而且往往会由此打破现有的产业利益分布格局，引起整个产业服务种类和资费的变化，这就需要国家信息通信政策的及时调整和修正。从日本的实际情况来看，20