政府执行力的组织学分析

政府执行力的组织学分析

D630.1[文献标志码]A1003-7608(2013)03-0047-04现代社会是高度组织化的社会。组织是人们为了实现一定目标而结成的分工协作体系，它使单独存在的个体整合成为群体，从而发挥出个体无法发挥的作用。组织依靠执行行为实现组织目标，而组织目标的达成程度也就构成了人们通常所说的组织执行力。不同类型的组织会表现出不同的执行力。政府是典型的官僚制组织，与企业和第三部门相比，既有组织的共性，也有自身的个性，其执行力状况也会体现出政府组织的个性，并具备一般组织的共性。本文从组织学的视角出发考察政府执行力，着重分析官僚制组织的执行力问题，这一研究路径有助于扩展对政府执行力的理论研究视野，也有利于从现实层面为提升政府执行力提供参考路径。一、组织执行力及影响因素组织“就是人们按照一定的目标有意识地建立起来的社会集团，是处于一定社会环境中的人们相互协作的有机体，是具有一定的结构和活动方式的人类群体”。可以说，组织是将一些人整合在一块，围绕着既定目标前进，即率众达标。人们通常是从静态与动态两个理论维度来理解组织：静态的组织指组织实体，具有一定规章制度、人员配置、机构设置以及结构层次等组织样式；动态的组织指组织运行模式，核心是组织运行流程、权责分配机制、组织文化传导以及与外部环境的互动等。现实中的组织则是静态和动态的综合体，因此，有多种现实因素共同影响着组织执行力。具体分析影响组织执行力的因素，可以从回顾组织学发展历程入手。通过对组织学的全景式扫描，可以建立一个整合性的分析框架，进而将这一分析框架应用于组织执行力，再将它落实在政府这一特定的组织类型，会有助于我们发现政府组织执行力的特有问题并提出相应解决对策。组织学是研究组织运作规律的专门学科，有百余年的发展历史。随着时代的发展，组织理论不断推陈出新，最终形成了多个理论流派和广泛的研究领域。概括来说，组织学经历了三个发展阶段：(1)以泰勒、法约尔和韦伯等人为代表的古典组织理论，把组织看做是机械而正式的和集权化的金字塔形结构，以组织的结构优化为重点，侧重于组织的静态设计。在这一时期，人们开始科学地分析组织的合理性，开辟了组织学这一独立的研究领域。(2)新古典组织理论代表有帕森斯、巴纳德、戈斯、谢尔兹尼克、西蒙、梅奥等人。他们摆脱了传统的“机械组织”和“经济人”假设，从“社会人”的理论前提出发，主张立足于人际关系来提高组织效率和执行力。(3)现代组织理论包括一系列组织研究的新方法，如组织比较研究、发展理论、管理科学、行为科学、行动理论、系统方法以及权变方法等，这些新的理论体现出组织研究方法的不断突破，通过理论研究的不断丰富，组织学得到长足发展，对实际生活产生巨大的影响。虽然组织理论的三个发展阶段各具特点，但组织理论的研究主题和分析主旨始终在于如何提高组织的效率，以便更好地实现组织目标。也可以说，组织学的历史就是从不同的角度探讨提高组织执行力的问题。就组织执行力而言，已经形成了多种分析框架，如麦肯锡7S模型、SWOT分析模型等。麦肯锡7S模型主要是考虑结构、制度、风格、员工、技能、战略与共同的价值观七个组织要素；SWOT分析法则是根据组织的优势、劣势、机会与威胁来确认组织的竞争力，提升组织的执行力。从总体上看，影响组织执行力的因素主要包括组织的内部因素和外部因素，这可以在从封闭性的组织模式到开放式的组织系统的发展历程中得以体现。具体来看，组织目标与任务、组织的静态结构、组织的动态流程、组织文化和组织的生态环境是影响组织执行力的最主要因素，这五个基本因素构成了组织学的基本分析框架。1.组织目标与任务。厘清组织的目标与任务是分析组织的前提，是组织学分析的起点与源头。观察和分析一个组织，首先要看其组织目标，组织目标的差异决定了组织性质的不同，也决定了组织所要完成的核心任务——组织迫切需要解决的关键性环境问题。组织目标与组织执行力联系紧密，二者相互作用、相互影响，组织目标既影响现实的组织执行力，也要求与之相匹配的执行力。因此，分析一个组织的执行力首先要考虑的就是该组织的目标与任务。2.组织的静态结构。组织结构可以从纵向和横向两个方面分析：纵向组织结构的核心问题是组织层级关系，主要考虑管理层次与管理幅度之间的反比关系。一般的要求是管理幅度适当，层次尽量少而精，合理的幅度与层级有利于组织成员更好地发挥积极性，提高组织执行力。横向组织结构的核心问题是组织部门间的分工与协作关系。一个完整的组织体系应该包括决策机构、执行机构、信息机构、咨询机构和监督机构，缺少其中任何一个环节，都会对整个执行系统带来不利影响，影响组织执行力的有效发挥，因而需要一个完整的工作链条来保证组织的执行力。一个优化的组织结构是组织有效运行的保障，是组织执行力得以有效发挥的基础。3.组织的动态流程。组织的流程是组织运作的基本保障，决定了组织中的特定工作或任务是如何完成的，其中，最主要的就是组织的决策是如何制定的，采取民主决定的方式还是采取集权决定的方式，这在一定程度上影响到各方主体的利益均衡。此外，组织内部之间的沟通与协调也是动态流程的主要内容，良好的沟通协调机制有助于组织信息的有效传递，减少组织资源的浪费，提升组织的经济性，保证信息的及时传递和更新，也使组织执行力得以保证。4.组织文化。“组织文化是组织成员共有的信念、价值、惯例、生活方式等的总和，也就是组织的精神基础”，是一个组织氛围的最好体现。它通常影响着组织及组织成员的日常行为方式，在潜移默化中影响着组织成员的心理与思维方式，进而影响组织成员的行为，对组织起到塑造的功能。组织文化建设有助于提升组织成员的个人执行力，进而提高组织的整体运行效率。5.组织的生态环境。组织的生态环境主要是指组织所在的外部环境，侧重于组织与所在社会环境的互动。任何组织都处在一定的环境之中，与外部环境进行着物质、信息和能量的双向交互。组织要存续下去就必须能够适应环境，与外部环境保持良好的互动关系，环境的支持既是组织生存与发展的前提，也是有效提升组织执行力的基本条件。上述五个因素一直是组织研究者探讨的主要内容，其中，第一个因素是对组织进行前提性的判断，分析组织的目标与任务，进而明确组织的性质，在此前提下再探索其他因素对于组织执行力的影响。从总体上看，这五个因素的统合程度是组织执行力的重要保证。二、政府执行力的官僚制组织机理政府是由多个行政组织联结而成的系统，政府通过执行法律和政策为公众提供公共产品和公共服务，维系人类社会最基本的秩序。“一般而言，政府执行力是指政府在贯彻执行法律法规、制度纪律、政策决策和组织战略中完成目标与任务的程度，这意味着它是一个以‘结果’为导向的概念”。因此，政府执行力水平既取决于单个行政组织的执行力状况，也取决于多个行政组织之间的协同程度。作为单个行政组织的政府，具有典型的官僚制特征。官僚制组织是由马克斯·韦伯提出并加以最充分论证的，它源于韦伯对普鲁士军队的研究。韦伯认为，“社会的理性化是不可避免的趋势，在此趋势下，权力架构的支配将从传统权威、魅力权威转向法定权威，在理性法定权威之下的社会体制将会出现一个新的组织形态，因而其在1922年提出了‘理想型官僚体制’，这种体制是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制”。可以说，“以韦伯式科层制为基础，现代行政科层制理论下组织结构的一般特征有：(1)金字塔形的纵向的等级权力结构，按照控制幅度设定组织层次；(2)以专业化和部门化为基础的分工，通过权威体系实现协作；(3)基于绩效的人事选拔与晋升制度；(4)以法制为基础的目标设定和活动组织；(5)标准化的非人格化的运作程序与理念；(6)官员个人生活和公共身份的割裂；(7)特殊的行政激励和保障制度。现代科层制是19世纪以来社会进步的直接反映，回应了工业化和民主化的社会对公共部门执行体系的效率要求，其设计存在高度的内在一致性，具有简明易行的操作办法，为其跨越不同文化与政治系统的广泛接受性创造了基础”。可以说，政府所具有的明显的官僚制特征决定了政府组织的执行方式，也决定了其执行力水平。从总体上看，官僚制组织特征对政府执行力有积极性和消极性的双重影响。下文，笔者运用组织学的五维分析框架分析官僚制组织，审视官僚制组织特征对政府执行力的影响，侧重考察导致政府执行不力的主要原因。(一)组织目标与任务对政府执行力的影响政府组织的应然性目标是实现公共利益，要求组织决策行为必须立足于公共性考量，在现实中则表现为政府组织在处理公共事务的过程中往往要兼顾多种利益的平衡，寻求多元价值的协调，表现出组织目标的多元性、模糊性乃至冲突性。一般来说，清晰、具体、可量化的组织目标更有利于组织执行。与企业组织相比，行政组织在执行力建设方面具有内在的缺陷：一是多元利益与价值的博弈往往没有明确的判定标准，公共性的判断缺乏像企业利润那样的客观评价指标，往往比较模糊，必然影响到组织执行力的提高。二是容易出现执行手段对组织目标的置换问题，导致违背组织设计的初衷，使组织演变成纯粹的执行机器，把实现目的的手段当成了目标，只关注工作绩效指标，为了完成任务而完成任务，漠视数字指标背后的公共性，最终背离了公共利益的方向和要求。三是掌握公共权力的官僚有自身的特殊利益追求，也会形成官官相护的利益群体，甚至出现集团性的腐败。官僚集团在执行公共政策时，不仅有公共利益和集体目标的考量，也会有集团或个人的特殊利益的考量，这就会导致政策执行偏离组织目标，降低执行效力。(二)组织的静态结构对政府执行力的影响组织结构因素对政府执行力高低有决定性影响。合理的政府组织结构，可以减少执行中的摩擦，大幅度提升执行力。从积极方面看，官僚制因横向分科、纵向分层，也称科层制，而具有森严的等级制度，行政部门从上到下形成一个类似于上窄下宽的金字塔的层级结构，这种结构的组织管理层次多，管理幅度小，有上下级的固定安排，上级对下级进行严格管理和监督，权力集中，责任分工明确。这种金字塔式的层级结构，无论在管理层次上还是任务层次上都有高度的专业分工，配备相关的专职专人，通过专业分工确保组织成员在本部门内的执行效率和执行效果。从消极方面看，组织层级过多，信息传递途径过长，容易造成信息传递阻塞或信息失真；层级设置过多，还会导致协调与控制难度加大，下级的执行效果难以直接向上级反馈，进而影响到政策执行纠偏。同时，过于细化的部门分工，会导致组织内部部门林立，政出多门，在政策执行过程中，各部门相互推诿责任，缺乏合作，出现内耗，也会阻碍政策执行。这就使官僚制在一定程度上走向了与其设计原则相悖的一面，这也是导致政府执行不力的重要原因。(三)组织的动态流程对政府执行力的影响官僚制组织的决策以集权方式为主，其决策权威在于上下级之间的层层传递，这在一定程度上显示出组织动态运行的状态。可以说，决策流程决定了参与者的态度与利益，关系到执行者的执行效力，关系到组织目标的达成程度。组织动态流程中的另一个重要方面是官僚制中组织内沟通与协调，涉及组织内部上下级之间与组织内部平级之间的沟通与协调。从积极方面看，官僚制组织有严格的层级规定，政策制定与执行过程、组织内部各部门间的沟通都有严格限制，以文本管理为载体，严格地按章办事，具有很强的统一性，政令上下通达，大幅度减少了主观因素对政策执行过程的影响，这有助于提高组织执行力，提高组织的理性化程度。但从消极方面看，过于刚性的流程设计会在一定程度上影响组织成员的积极性与主动性，造成集体行动的困境，使部门合作难以达成或持续，这又会影响到政府执行力的提升。(四)组织文化对政府执行力的影响组织文化直接或间接地影响组织的结构、过程，以及组织成员的行为、心态、价值观念、信仰等，通过改变行政人员的行为和观念来提高政府执行力，是行政文化的主要功能，使得政府执行卓有成效。从积极方面看，政府的组织文化主要是强调公正与效率，特别是对于政府执行力而言，强调结果有效的执行文化是促进政府执行力提高的重要精神支柱。官僚组织对于规章程序的强调在一定程度上保证了组织的执行效率，最大化地减少人为因素对组织执行力的干扰。从消极方面看，对规章制度和管理程序的强调容易使组织成员忽略组织的根本目标，流于刻板地执行任务，形成保守、僵化的组织文化，导致行政人员在缺乏公共性坚守的同时也失去了工作的积极性和主动性，难以确保政策贯彻落实。(五)组织的生态环境对政府执行力的影响政府所处的外部环境包括自然环境、政治环境、经济环境、文化环境与社会环境。虽然存在着组织与环境之间的物质、能量与信息交换，但政府仍具有明显的封闭性特性。在韦伯的理论模型中，官僚组织自成体系，侧重自身的专业性，保持自身的独立性，缺乏与外界环境的互动。由此来看，官僚组织更适合于简单、封闭、静态的组织环境，在这样的环境中，官僚组织会表现出较高的执行力。反之，在复杂、动态和开放的环境中，官僚组织则难以应对，执行力较低。在当今全球化、信息化的社会环境中，官僚组织已经无法置身于社会环境之外，其与环境之间必然存在双向的互动过程，从环境的输入到环境信息的转换，再到环境的输出以及环境的反馈，都是在交互中进行的。但政府组织所具有的封闭性和保守性，使得其对环境输入是有选择性的，对环境信息的转换是在“暗箱”中完成的，对外的输出也具有利益集团或者利益交易的特点，对环境的反馈为政府组织所屏蔽。这些因素共同抑制了官僚制组织对环境变化的适应能力，使其难以对不确定的环境作出迅速反应。从这个意义上说，政府组织在整体上会表现出较强的保守性与较低的执行力。三、政府执行力的提升途径理想的官僚制设计是高效率的，去人格化的组织设计保证组织以任务为导向，强调职能的分工，将公共事务进行分解，通过权责的匹配来提高组织的工作效率。但是，现实中的官僚制不会像韦伯所设想的“理想类型”，而是具有特有的病症，如制造惰性、缺乏进取精神、官僚作风、中庸和无效率等。这不仅是理论自身的问题，同时还是实践操作的问题。立足于官僚组织特征，需要从两个方向去努力提高政府执行力。一是立足官僚制的优势，不断完善官僚组织，发挥其应该发挥的作用；二是正视官僚制的内在缺陷，通过去官僚化的努力来提升政府执行力水平。一句话，必须在官僚化与去官僚化之间寻找提升政府执行力的平衡。从20世纪70～80年代以来的各国政府改革来看，其基本改革方向与具体措施的选择，在一定程度上反映出在官僚化与去官僚化之间寻求平衡的努力意图。在完善官僚化的改革方面，不仅需要理论上的跟进，关注组织与环境的互动，形成系统意识与权变思维，加强组织之间的沟通，同时，更需要可操作手段的支持。实践证明，通过科学的管理手段和管理工具的运用，以明确组织的目标，建立健全责任体系，约束组织成员行为，有利于提高政府执行力。为此，就需要建立并完善权责利统一的体制，使权力、责任与利益相互匹配；借用目标管理、边际管理与流程管理等手段和方法，切实提高公务人员的工作意愿与工作能力；通过个体执行力的提高，促进并实现组织执行力的提高。在去官僚化的探索方面，为适应信息社会和后工业社会的特点，组织理论也在不断发展变化，主要体现为对组织结构与流程的优化。一是在组织结构上逐步趋于扁平化，改变以往金字塔式的层级结构。在不影响上级机构权威的基础上力求放权与授权，使得公共事务的处理更加灵活，能因时因地因人制宜。二是决策流程的优化。社会利益的多元化与复杂化要求政府在保证自上而下的控制基础上增加自下而上的传导机制，以增强决策的开放性和公共性，保证决策信息的公开化与透明化，使得非决策成员也能达成对决策的共识，使决策更加民主、科学。三是引入竞争机制，改变政府效率低下的状况。以绩效管理来管理日常的事务，以产出的实际效果来计量政府的工作，提升政府的工作实效。此